摘 要:“十四五”時期，面對發(fā)生深刻變化的國內(nèi)外環(huán)境，在充分發(fā)揮政府引導作用和市場主導作用的基礎上，應進一步優(yōu)化空間布局結(jié)構，增強空間治理能力，支撐重大區(qū)域戰(zhàn)略實施，適應經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的空間需求，構建科學合理的大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展、全國共同繁榮的新型城鎮(zhèn)化空間格局。
關鍵詞:新型城鎮(zhèn)化 空間格局 多中心 協(xié)調(diào)發(fā)展
【中圖分類號】F299 【文獻標識碼】A
空間為國民經(jīng)濟發(fā)展提供了平臺，所有社會經(jīng)濟活動都離不開空間支撐?？臻g對一國競爭力有著重要影響，空間組織直接決定了資源配置的效率，影響著經(jīng)濟增長、國民就業(yè)、地區(qū)差距等多個方面，更決定著一個國家和民族的發(fā)展后勁，對于疆域遼闊的大國尤其如此。
當前階段中國正處于由經(jīng)濟大國邁向經(jīng)濟強國的關鍵時期，構建具有全球競爭力的城鎮(zhèn)化空間格局對黨和國家發(fā)展至關重要。2020年以來，新冠肺炎疫情波及全球，全球經(jīng)濟體系面臨嚴重危機，世界正處于百年未有之大變局。在此背景下，我國提出要加快形成以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局，為中國經(jīng)濟發(fā)展指明了前進方向。其中，構建大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展、全國共同繁榮的新型城鎮(zhèn)化空間格局，將有助于擴大內(nèi)需，充分釋放我國經(jīng)濟潛能，為我國在全球經(jīng)濟格局的深刻變化中贏得先機。
構建大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展的城市規(guī)模分布格局是提升國家經(jīng)濟實力的必然選擇
人口持續(xù)向大城市集聚引發(fā)的小城市和偏遠地區(qū)的衰落是世界上大多數(shù)國家在城鎮(zhèn)化過程中都會出現(xiàn)的問題。在我國快速城鎮(zhèn)化的過程中，已經(jīng)出現(xiàn)超大城市城市病凸顯而中小城市發(fā)展動力不足的問題[1]，不僅影響我國經(jīng)濟發(fā)展效率，也導致區(qū)域發(fā)展不平衡?！秶倚滦统擎?zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》提出要促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，但其具體內(nèi)涵尚不明了，相關學術研究也較為缺乏。
一個好的新型城鎮(zhèn)化格局需要高效的人口規(guī)模分布結(jié)構做支撐[2]。一直以來，學術界都有關于“到底是以發(fā)展大城市為主，還是以發(fā)展小城鎮(zhèn)為主”的爭論。前者注重集聚經(jīng)濟給國家?guī)淼睦?，后者強調(diào)小城市（鎮(zhèn)）的發(fā)展不足和大城市集聚不經(jīng)濟。集聚經(jīng)濟的好處得到公認，但集聚不是無限的，過度集聚會引發(fā)一系列社會、環(huán)境問題，在影響人們的身心健康和幸福感的同時，也會損害經(jīng)濟效率。理論上應該存在一個最優(yōu)的城市規(guī)模分布模式，做到集聚經(jīng)濟和集聚不經(jīng)濟綜合效益最大化。
美國城市規(guī)模分布可以用一個冪律（power law）描述出來：人口多于Ｓ的城市的數(shù)目基本上是與AS－ａ成比例的，其中Ａ和Ｓ都為常數(shù)，指數(shù)ａ非常接近１。城市規(guī)模符合指數(shù)為１的冪律的命題通常稱為 “齊普夫定律”（Zip's Law），即“位序-規(guī)模法則”（Rank-Size Rule），這被認為是自由市場機制下集聚效應和擁塞效應共同作用的結(jié)果[3]。但齊普夫定律只在美國、德國等個別國家得到印證，其是否適用于世界各國以及是否為績效最優(yōu)模式尚沒有得到證實。為了填補這一學術空白，我們基于全球136個主要國家的多年面板數(shù)據(jù)，進行嚴謹?shù)目鐕芯堪l(fā)現(xiàn)，當國家城市規(guī)模分布符合齊普夫定律時，國家經(jīng)濟績效最優(yōu)（見圖1）[4]，第一次實證驗證了這一定律的經(jīng)濟有效性，這意味著國家城市規(guī)模分布過于極化或者均衡都會帶來效率的損失，在兩種發(fā)展模式之間存在一種最優(yōu)的城市體系，這應該就是我國一直提倡的大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的狀態(tài)。在此基礎上，我們還對近年來中國城市規(guī)模分布變化進行追蹤研究，數(shù)據(jù)表明，近年來中國的城市體系越來越極化，反映城市規(guī)模分布情況的帕累托指數(shù)從2001年的0.92降低到2015年的0.82，逐漸遠離1，偏離經(jīng)濟效率最優(yōu)模式。因此，未來一段時期的重要任務是引導我國城市體系向適度均衡的方向發(fā)展，至少這對于提高全國整體經(jīng)濟績效是有益的。
堅持大國多中心的城鎮(zhèn)化空間格局是實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的最佳路徑
地理學第一定律強調(diào)空間臨近的重要性，一個地區(qū)對周邊事物的影響會隨著距離的增加而衰減。對城市而言，中心城市對周邊地區(qū)的輻射距離并非是無限的。經(jīng)筆者研究，我國最高等級經(jīng)濟中心城市的輻射半徑為1000—1200公里左右，若超過了這個范圍，理論上需要另一個中心城市向周邊地區(qū)提供服務。我國疆域遼闊、大國的特征要求我國的城鎮(zhèn)化空間格局要堅持多中心發(fā)展[4]。觀察我國城鎮(zhèn)化的空間格局可以發(fā)現(xiàn)，北京、上海、香港—深圳三個國家最高等級的經(jīng)濟中心城市或城市群之間的距離基本都在此范圍內(nèi)，而東南沿海也一直是我國經(jīng)濟發(fā)展水平較高的區(qū)域。西南地區(qū)有成渝輻射依托，而西北和東北地區(qū)相對缺乏中心城市的輻射，這也是經(jīng)濟水平相對落后的重要原因之一。因此，新發(fā)展格局下的城鎮(zhèn)化要側(cè)重空間格局上的多中心發(fā)展，在西部以及東北部地區(qū)選擇合適城市作為新的國家中心城市，通過中央及地方支持，打造城市增長極。通過新中心的引擎作用帶動周邊城市的發(fā)展，實現(xiàn)西北發(fā)展和東北振興，逐步縮小地區(qū)差距。振興東北和西北地區(qū)的意義還在于建設強有力的面向東北亞和歐亞內(nèi)陸的橋頭堡，為“一帶一路”倡議的實施鋪路；促進全國共同繁榮、為國家安全和民族統(tǒng)一奠定基礎。
推動城市間分工協(xié)作是提高國家競爭力的有效手段
高效率的大國城鎮(zhèn)化空間格局不僅在形態(tài)上需要合理的城市規(guī)模分布和多中心空間結(jié)構，還需要在功能上實現(xiàn)大中小城市之間、不同地區(qū)之間橫向錯位發(fā)展、縱向分工協(xié)作，這是加強國內(nèi)循環(huán)的關鍵所在。要依據(jù)城市自身區(qū)位優(yōu)勢及資源稟賦，發(fā)展各自的特色產(chǎn)業(yè)和優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，同時，依托便利的交通和較為發(fā)達的信息網(wǎng)絡加強大中小城市和小城鎮(zhèn)之間、不同地區(qū)之間的要素流動和信息交流。當前處于疫情防控常態(tài)化階段，考慮到規(guī)避就業(yè)風險，尤其要發(fā)揮中小城市的就業(yè)蓄水池作用，優(yōu)化中小城市的本地投資環(huán)境，加強中小城市的交通和基礎設施建設，努力提升中小城市的產(chǎn)業(yè)水平和服務質(zhì)量，增強中小城市的產(chǎn)業(yè)承接能力，為大中小城市分工合作打下良好基礎。同時，區(qū)域內(nèi)需要建立創(chuàng)新合作機制，以協(xié)同創(chuàng)新推動大中小城市之間的協(xié)同發(fā)展。
全國不同經(jīng)濟板塊和城市群之間也需要明確各自的功能定位，優(yōu)勢互補，全面提高國家整體競爭實力和經(jīng)濟能級。當前階段，京津冀城市群是中國的政治、文化中心所在，其中，北京是全國經(jīng)濟發(fā)展決策中心，擁有大量的跨國公司總部和央企總部。長三角城市群正致力于建設全球現(xiàn)代服務業(yè)和先進制造業(yè)中心，而上海是全國的市場經(jīng)濟運行中心，致力于建設卓越的全球城市、國際經(jīng)濟中心和全球科創(chuàng)中心。珠三角城市群是探索科學發(fā)展模式試驗區(qū)、深化改革先行區(qū)，其中，深圳擁有全國最強的科技轉(zhuǎn)化能力。成渝城市群是全國重要的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)基地、西部創(chuàng)新驅(qū)動的先驅(qū)，是未來國家的制造業(yè)中心。未來，四大城市群要進一步強化特色，形成優(yōu)勢分工。東北和西北地區(qū)也要尋找挖掘自身特色定位，在我國的全球競爭格局中扮演不可或缺的重要角色。
堅持城市群或中心城市的引領是中小城市振興的必經(jīng)之路
我們提倡的多中心發(fā)展，并非遍地開花，而是分散式的集聚，對西北和東北地區(qū)尤其如此。當前階段，京津冀、長三角和珠三角三大城市群是我國經(jīng)濟增長的三大增長極，是我國參與全球競爭的重要載體。在核心城市的溢出及輻射作用下，周邊地區(qū)中小城市也得到了快速發(fā)展，經(jīng)濟相對發(fā)達。整個東南沿海地區(qū)在三大城市群的支撐下，呈現(xiàn)出了高水平的發(fā)展態(tài)勢。未來重點是構建多中心的都市圈結(jié)構，增強中心城市和城市群承載力，發(fā)揮更大的帶動作用。西南地區(qū)在成渝城市群的帶動下，也呈現(xiàn)出了較好的發(fā)展勁頭，未來需要在輻射帶動中小城市和偏遠地區(qū)發(fā)展上做足文章。西北地區(qū)和東北地區(qū)要避免撒胡椒面式的發(fā)展，而是要基于自身經(jīng)濟發(fā)展階段，發(fā)揮集聚經(jīng)濟力量，優(yōu)先強化中心城市的自身活力，夯實城市群基礎，真正承擔起帶動周邊發(fā)展的重任。中小城市加強自身特色定位，減少虹吸負面效應，為未來承接中心城市輻射和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移打好基礎。
全面理解信息化的力量是適應未來的需要
信息技術作為20世紀的偉大發(fā)明之一，正在深刻地影響著人們的生產(chǎn)生活。以互聯(lián)網(wǎng)為代表的信息技術不僅能通過促進知識溢出帶來生產(chǎn)率的提高，也能通過信息的高速傳遞降低交易成本，因而被認為是經(jīng)濟增長的助推器[5]。全球化的大背景下，數(shù)字經(jīng)濟全球化是未來全球化的重要方向。要特別關注信息化對空間經(jīng)濟和城鎮(zhèn)化格局的影響。通常認為，互聯(lián)網(wǎng)給了小城市和偏遠地區(qū)更多發(fā)展機會，但另一方面，有研究表明，由于網(wǎng)絡效應的存在，互聯(lián)網(wǎng)對大城市經(jīng)濟的促進作用要強于小城市，因此互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展有可能擴大地區(qū)發(fā)展鴻溝[6]?；谌?00多個國家的數(shù)據(jù)分析表明，隨著互聯(lián)網(wǎng)滲透率的提高，國家城市規(guī)模分布呈現(xiàn)先分散再集中的趨勢。也就是說，互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展到后期階段，會帶來國家城市規(guī)模分布的集中。當前階段，我國城市規(guī)模分布已偏離經(jīng)濟最優(yōu)模式，并有持續(xù)極化的趨勢?？紤]到互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展后期可能會加劇這一趨勢，因此要及時對城市規(guī)模分布模式進行引導，防止城市體系的過度極化帶來的經(jīng)濟效率和空間正義的損失。要認真研究互聯(lián)網(wǎng)在小城市、鄉(xiāng)村乃至于偏遠地區(qū)發(fā)揮作用的機制和條件，創(chuàng)造有利的政策環(huán)境，使信息化在大城市、發(fā)達地區(qū)發(fā)揮競爭力的同時，也給小城市、偏遠地區(qū)發(fā)展帶來更大希望，在提高全國經(jīng)濟效率的同時，兼顧空間正義與社會公平。
發(fā)揮政府在實現(xiàn)大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展和全國共同繁榮的積極引導作用
新古典經(jīng)濟學理論認為自由市場體制下地區(qū)間存在經(jīng)濟收斂，自動實現(xiàn)地區(qū)間差距的縮小。但完全自由市場機制的實現(xiàn)不是一蹴而就的，全球范圍來看，完全自由的市場機制不是常態(tài)，地區(qū)收斂也不是普遍現(xiàn)象。推動我國大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展和不同空間板塊共同繁榮，缺少政府積極引導是不可能實現(xiàn)的。需要說明的是，政府主要發(fā)揮引導作用，目的是塑造新的比較優(yōu)勢，帶來市場和企業(yè)的跟進，最終還是要尊重和順應市場經(jīng)濟規(guī)律，政府在完成使命后要及時退出，讓市場發(fā)揮后續(xù)主導力量。
我國特有的“行政區(qū)經(jīng)濟”推動了地方政府的發(fā)展積極性，但也在一定程度上導致了行政壁壘的出現(xiàn)，阻礙了市場要素自由流動，固化了地區(qū)間收入差距。實現(xiàn)中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展和全國共同繁榮，是以國內(nèi)經(jīng)濟暢通循環(huán)為前提的，因此，未來要在發(fā)揮地方政府積極性的同時，最大程度地抑制行政壁壘的負面效應，改革地方政府績效考核方向是必由之路。
【本文作者為華東師范大學城市與區(qū)域科學學院教授、中國行政區(qū)劃研究中心主任；本文系國家社會科學基金重大項目“ 中國城市生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間優(yōu)化研究”（項目編號：17ZDA068）、國家自然科學基金項目“高質(zhì)量發(fā)展背景下中國城市群多中心空間結(jié)構與地區(qū)差距研究”（項目編號：41901184）、華東師范大學未來科學家和優(yōu)秀學者培育計劃項目“城市空間結(jié)構的經(jīng)濟績效及機制探索——跨國的證據(jù)”（項目編號：WLKXJ202010）階段性研究成果；華東師范大學城市與區(qū)域科學學院博士研究生王妤對本文亦有貢獻】
注釋
[1]孫斌棟、金曉溪、林杰：《走向大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展的中國新型城鎮(zhèn)化格局——1952年以來中國城市規(guī)模分布演化與影響因素》，《地理研究》，2019年第38卷第1期，第75-84頁。
[2]陳明星：《城市化領域的研究進展和科學問題》，《地理研究》, 2015第34卷第4期，第614-630頁。
[3]梁琦、陳強遠、王如玉：《戶籍改革、勞動力流動與城市層級體系優(yōu)化》，《中國社會科學》，2013第12期，第36-59頁、第205頁。
[4]孫斌棟：《大國城鎮(zhèn)化空間格局的戰(zhàn)略選擇》，《國家治理》，2018年第22期，第19-23頁。
[5]鄭世林、周黎安、何維達：《電信基礎設施與中國經(jīng)濟增長》，《經(jīng)濟研究》,2014年第5期，第77-90頁。
[6]李杰偉、吳思栩：《互聯(lián)網(wǎng)、人口規(guī)模與中國經(jīng)濟增長：來自城市的視角》，《當代財經(jīng)》，2020第1期，第3-16頁。
責編：賀勝蘭 / 臧雪文
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