摘 要:城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路，關(guān)系經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局。城市是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人民生活的重要載體，是現(xiàn)代文明的標(biāo)志。隨著國(guó)內(nèi)外發(fā)展環(huán)境發(fā)生深刻變化，國(guó)家致力于推動(dòng)形成以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局，城鎮(zhèn)化與城市高質(zhì)量發(fā)展已經(jīng)成為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家進(jìn)程中重大而關(guān)鍵的問題，迫切需要從國(guó)家發(fā)展全局的高度進(jìn)行戰(zhàn)略性謀劃布局和整體推進(jìn)。
關(guān)鍵詞:城鎮(zhèn)化 城市 高質(zhì)量發(fā)展 經(jīng)濟(jì)社會(huì)空間 人居建設(shè)
【中圖分類號(hào)】F299 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
城鎮(zhèn)化與城市高質(zhì)量發(fā)展的三個(gè)維度
城鎮(zhèn)化與城市發(fā)展是實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享發(fā)展的“火車頭”，在黨和國(guó)家工作全局中具有舉足輕重的地位。黨的十八大以來，從經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、空間保護(hù)利用、人居環(huán)境建設(shè)等不同維度，對(duì)城鎮(zhèn)化與城市高質(zhì)量發(fā)展產(chǎn)生了一系列新認(rèn)識(shí)和新要求。
從經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的角度看，城市是區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的核心與主要載體，推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)和人口就業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變的重要途徑。2013年中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議要求新型城鎮(zhèn)化與工業(yè)化、信息化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步推進(jìn)。2015年中央城市工作會(huì)議指出，要轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式，提升城市環(huán)境質(zhì)量、人民生活質(zhì)量、城市競(jìng)爭(zhēng)力。2019年中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第五次會(huì)議提出，推動(dòng)形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局。在此背景下，迫切需要推進(jìn)城鎮(zhèn)化與城市發(fā)展，釋放傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)相融合的發(fā)展新動(dòng)能，回應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民需求相融合的發(fā)展新需求，拓展舊城更新和新區(qū)升級(jí)相融合的發(fā)展新空間。
從空間保護(hù)利用的角度看，要統(tǒng)籌優(yōu)化城市國(guó)土空間規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局和人口分布，提升城市可持續(xù)發(fā)展能力，建設(shè)宜業(yè)宜居、富有特色、充滿活力的現(xiàn)代城市。2015年中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《生態(tài)文明體制改革總體方案》，提出增強(qiáng)生態(tài)文明體制改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，樹立空間均衡的理念，把握人口、經(jīng)濟(jì)、資源環(huán)境的平衡點(diǎn)推動(dòng)發(fā)展, 實(shí)現(xiàn)發(fā)展與保護(hù)的內(nèi)在統(tǒng)一、相互促進(jìn)。2019年，《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》印發(fā)，指出要優(yōu)化城鎮(zhèn)化格局、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)格局、生態(tài)保護(hù)格局，轉(zhuǎn)變國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)方式，提升國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)質(zhì)量和效率。
從人居環(huán)境建設(shè)的角度看，城鎮(zhèn)化與城市高質(zhì)量發(fā)展的核心任務(wù)是滿足人民對(duì)美好生活的向往，實(shí)現(xiàn)居者有其屋，不斷提高城市發(fā)展的持續(xù)性、宜居性，推動(dòng)形成人與人、人與自然和諧共處的美好人居家園?！秶?guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014－2020年）》將“以人為本，公平共享”作為未來城鎮(zhèn)化發(fā)展的基本原則之一。2015年中央城市工作會(huì)議要求順應(yīng)城市工作新形勢(shì)、改革發(fā)展新要求、人民群眾新期待，堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，堅(jiān)持人民城市為人民。2019年11月，習(xí)近平總書記在上?？疾鞎r(shí)提出“人民城市人民建、人民城市為人民”，指明了新時(shí)代中國(guó)城市發(fā)展建設(shè)方向。
統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會(huì)空間發(fā)展與人居建設(shè)
當(dāng)今世界正經(jīng)歷百年未有之大變局，國(guó)際形勢(shì)復(fù)雜嚴(yán)峻，我國(guó)正處于實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興關(guān)鍵時(shí)期，對(duì)城鎮(zhèn)化與城市高質(zhì)量發(fā)展的認(rèn)識(shí)要兼顧遠(yuǎn)近內(nèi)外，加強(qiáng)戰(zhàn)略引領(lǐng)和整體協(xié)同，統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、空間保護(hù)利用與人居環(huán)境建設(shè)，建立高質(zhì)量的城市生態(tài)系統(tǒng)和安全系統(tǒng)，發(fā)揮系統(tǒng)的綜合、整體效益。
第一，推進(jìn)城鎮(zhèn)化與城市高質(zhì)量發(fā)展是國(guó)家應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)、調(diào)節(jié)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和內(nèi)需的戰(zhàn)略工具和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。后疫情時(shí)代的中國(guó)城鎮(zhèn)化不能簡(jiǎn)單重復(fù)擴(kuò)大投資的歷史經(jīng)驗(yàn)，而需要在疫情倒逼下加快相關(guān)領(lǐng)域的改革與創(chuàng)新，更好適應(yīng)以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局，在發(fā)揮城市的保障性作用、改善城市空間質(zhì)量、創(chuàng)新要素市場(chǎng)化配置方式、推進(jìn)城市共建共治共享等方面取得新的突破。一是抓住社會(huì)主義空間生產(chǎn)的目的性，滿足人民對(duì)美好生活的向往，建設(shè)人民城市；二是扭轉(zhuǎn)傳統(tǒng)的依靠廉價(jià)勞動(dòng)力和依靠土地等資源粗放消耗推動(dòng)城鎮(zhèn)化發(fā)展的模式，將建設(shè)宜居城市作為主線，將高質(zhì)量城市空間作為建設(shè)的重點(diǎn)領(lǐng)域，特別是注重補(bǔ)足原來的短板；三是盡快消除歷史上形成的一些長(zhǎng)期制約中國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展的制度性因素，以創(chuàng)新要素市場(chǎng)化配置改革，增強(qiáng)土地、人口、資本、數(shù)據(jù)等要素的市場(chǎng)活力，進(jìn)而釋放城鎮(zhèn)化帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的潛能；四是抓住疫情期間形成的集體意識(shí)和互助意識(shí)，全面推進(jìn)城市社會(huì)治理共建共治共享，充分發(fā)揮人民群眾在城市規(guī)劃建設(shè)管理和社區(qū)治理過程中的積極性和主動(dòng)性；五是加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，擴(kuò)大市民階層的人口規(guī)模，提高消費(fèi)能力，為擴(kuò)大內(nèi)需和形成新發(fā)展格局提供支撐。
第二，推進(jìn)城鎮(zhèn)化與城市高質(zhì)量發(fā)展的主體不是廣袤的國(guó)土，而是適宜居住地（即“宜居地”），要注重宜居地區(qū)高密度聚集的保護(hù)開發(fā)模式。我國(guó)國(guó)土廣袤，但是最適宜居住的部分僅占21.5%，集中分布于華北、華中和成渝地區(qū)，其主體正是中華民族不斷繁衍的主要地區(qū)，是中華文明的核心承載區(qū)。這1/5國(guó)土實(shí)際居住了我國(guó)人口總量中3/5的人口，其平均人口密度達(dá)到400人/平方千米，與其它發(fā)達(dá)國(guó)家（地區(qū)）的宜居地比較，人口密度約為日本的0.75倍、歐洲的1.4倍、美國(guó)的6.5倍。宜居地是解決國(guó)土空間保護(hù)開發(fā)矛盾的核心地區(qū)，也是建設(shè)美好人居環(huán)境的關(guān)鍵地區(qū)，是城鎮(zhèn)化與城市高質(zhì)量發(fā)展的“牛鼻子”，要深化人口、土地與城市管理制度改革，尋求“人法自然”或基于自然的空間開發(fā)保護(hù)方案（Nature-Based Solutions）。
第三，都市圈地區(qū)（部分都市圈連綿成片形成都市連綿區(qū)和城市群）是推進(jìn)中國(guó)城鎮(zhèn)化與城市高質(zhì)量發(fā)展的戰(zhàn)略核心區(qū)，要強(qiáng)化都市圈地區(qū)城市發(fā)展新動(dòng)能和美好人居環(huán)境建設(shè)，塑造持續(xù)性和宜居性兼顧的現(xiàn)代化城市和美好人居家園。依托以大城市為核心的都市圈地區(qū)發(fā)展和聚集，包括以下兩個(gè)方面依據(jù)：一方面是以大城市為核心，解決核心動(dòng)能問題，符合中國(guó)城市發(fā)展的歷史與治理邏輯，城市體系與行政體系的統(tǒng)一既是中國(guó)歷史長(zhǎng)期形成的城鎮(zhèn)分布格局現(xiàn)狀，在未來也將長(zhǎng)期發(fā)揮影響。另一方面在都市圈可以統(tǒng)籌解決綜合承載和宜居建設(shè)問題。都市圈地區(qū)依托現(xiàn)有發(fā)展基礎(chǔ)，又可以避免過度聚集，將成為更具活力人群的首選重點(diǎn)區(qū)域。這一戰(zhàn)略核心地區(qū)應(yīng)成為最主要的投資地和消費(fèi)地，一方面補(bǔ)足短板、改善環(huán)境、提升服務(wù)水平，另一方面作為未來戰(zhàn)略增量空間的主要供給地區(qū)，統(tǒng)籌都市圈地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)空間發(fā)展與人居環(huán)境建設(shè)，努力形成生態(tài)空間、生產(chǎn)空間、生活空間融合的人與自然共生區(qū)。中國(guó)的主要都市圈約有30-40個(gè)（部分連成都市連綿區(qū)），平均人口密度為1000人/平方千米，分布區(qū)域與上述適宜居住地區(qū)高度重合，是我國(guó)的人口密集區(qū)。
積極推進(jìn)城鎮(zhèn)化與城市高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵舉措
積極推進(jìn)城鎮(zhèn)化與城市高質(zhì)量發(fā)展，需要從推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的角度，發(fā)揮中國(guó)特色社會(huì)主義制度優(yōu)勢(shì)，加以全局性謀劃、戰(zhàn)略性布局和整體性推進(jìn)，茲提出三點(diǎn)關(guān)于關(guān)鍵舉措的建議。
第一，將“宜居地-都市圈”作為我國(guó)城鎮(zhèn)化與城市高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵戰(zhàn)略地區(qū)和主要人口承載地區(qū)。在習(xí)近平生態(tài)文明思想和總體國(guó)家安全觀指導(dǎo)下，以人民為中心，圍繞美好人居建設(shè)，凸顯中國(guó)“宜居地-都市圈”這一重點(diǎn)地區(qū)的戰(zhàn)略定位，加速人的聚集和人居環(huán)境空間建設(shè)，推進(jìn)公共資源由按照城市行政等級(jí)配置向按照重點(diǎn)地區(qū)的實(shí)際服務(wù)管理人口規(guī)模配置轉(zhuǎn)變，推動(dòng)形成人與人、人與自然和諧共處的美好人居家園。
第二，以中心城市、都市圈、城市群等經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢(shì)區(qū)域的三生（生產(chǎn)、生活、生態(tài)）空間統(tǒng)籌為重點(diǎn)構(gòu)建人與自然生命共同體。在國(guó)家層面推動(dòng)形成主體功能約束有效、國(guó)土開發(fā)有序的空間發(fā)展格局，按照生態(tài)系統(tǒng)的重要性、整體性、系統(tǒng)性及其內(nèi)在規(guī)律，統(tǒng)籌考慮兩類重點(diǎn)地區(qū)，一類是以保障糧食安全、生態(tài)安全、邊疆安全為主體功能的地區(qū)，需要強(qiáng)化其特色主體功能；另一類是中心城市、都市圈、城市群等經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢(shì)區(qū)域、城鎮(zhèn)化主體地區(qū)，把握好生產(chǎn)空間、生活空間、生態(tài)空間的內(nèi)在聯(lián)系，而不能割裂三類空間。
第三，加快探索形成全國(guó)層面戰(zhàn)略引領(lǐng)和整體協(xié)同的規(guī)劃編制和實(shí)施模式。在國(guó)家層面加強(qiáng)戰(zhàn)略引領(lǐng)和整體協(xié)同，統(tǒng)籌新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃、國(guó)土空間規(guī)劃和人居環(huán)境建設(shè)規(guī)劃，形成“戰(zhàn)略謀劃先行——規(guī)劃統(tǒng)籌部署——部門具體落實(shí)”的規(guī)劃編制和實(shí)施模式，不斷完善和提升城鎮(zhèn)化與城市發(fā)展治理能力，服務(wù)建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家新征程，滿足人民美好生活新期待。
【本文作者分別為清華大學(xué)建筑學(xué)院／中國(guó)城市研究院教授，清華大學(xué)中國(guó)新型城鎮(zhèn)化研究院副研究員；清華大學(xué)建筑學(xué)院博士生張能對(duì)本文亦有貢獻(xiàn)】
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責(zé)編：蔡圣楠 / 臧雪文
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