摘 要:城鎮(zhèn)化是現代化的必由之路，加快實施以促進人的城鎮(zhèn)化為核心、提高質量為導向的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略是新時代推進新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要內容。當前城鄉(xiāng)要素流動不順暢、要素資源配置不合理等問題依然突出，成為影響新型城鎮(zhèn)化發(fā)展質量的重要因素。本文從人口、土地、資金、技術、信息等城鄉(xiāng)要素發(fā)展入手，分析了城鄉(xiāng)要素流動態(tài)勢、研究了新時代城鄉(xiāng)要素發(fā)展的基本特征，提出了城鄉(xiāng)要素流動推進新型城鎮(zhèn)化高質量發(fā)展的思路與對策，期望通過促進城鄉(xiāng)要素自由流動和平等交換，推進新型城鎮(zhèn)化高質量發(fā)展。
關鍵詞:新型城鎮(zhèn)化 城鄉(xiāng)要素 城鄉(xiāng)融合
【中圖分類號】F29 【文獻標識碼】A
2014年中共中央、國務院印發(fā)的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》確定了“走以人為本、四化同步、優(yōu)化布局、生態(tài)文明、文化傳承的中國特色新型城鎮(zhèn)化道路”。
2019年我國常住人口城鎮(zhèn)化率首次突破60%，達到60.60%，更多的農業(yè)人口走進城鎮(zhèn)就業(yè)置業(yè)安家，城鎮(zhèn)基礎設施水平不斷提升，城鎮(zhèn)基本公共服務覆蓋率不斷提高，新型城鎮(zhèn)化建設取得顯著進展。但近幾年，我國常住人口城鎮(zhèn)化率增長略有放緩，戶籍人口城鎮(zhèn)化率及其增長速度更是低于常住人口城鎮(zhèn)化率，如何推進新時代新型城鎮(zhèn)化更高質量發(fā)展成為重要課題。而暢通城鄉(xiāng)要素流動渠道、促進城鄉(xiāng)要素合理配置，則是推進新時代新型城鎮(zhèn)化高質量發(fā)展的重要動力。
城鄉(xiāng)要素流動態(tài)勢及對新型城鎮(zhèn)化建設的影響
城鄉(xiāng)要素主要包括人口、土地、資金、技術、信息等。近年來隨著新型城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的大力實施，城鄉(xiāng)要素流動態(tài)勢發(fā)生了一些新的變化，鄉(xiāng)村的吸引力正在增強，新型城鎮(zhèn)化建設的壓力也在增加，但城鄉(xiāng)要素流動與新型城鎮(zhèn)化建設是相輔相成的，這其中既有挑戰(zhàn)也有機遇。
農民進城落戶速度放緩，落戶意愿不足。2016年以來，我國常住人口城鎮(zhèn)化率和戶籍人口城鎮(zhèn)化率每年仍保持著約1個百分點以上的增長幅度，說明農民進城的大趨勢沒有變。但增長幅度成持續(xù)放緩態(tài)勢，常住人口城鎮(zhèn)化率增長速度從2016年的1.25%降到了2019年的1.02%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率增長幅度從2016年的1.3%降到了2019年的1.01%，且戶籍人口城鎮(zhèn)化率長期低于常住人口城鎮(zhèn)化率，2019年僅為44.38%，二者仍相差約16.22個百分點。同時，農民進城更多的是出于就業(yè)、子女教育需求，農民不用落戶也可以享受城市的多項公共服務，中小城市尤其是縣城層面對農民的落戶吸引力嚴重不足。
外出打工就業(yè)與返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)現象并存，鄉(xiāng)村吸引力增強。國家統計局《2018年農民工監(jiān)測調查報告》顯示，2018年我國農民工總量達到2.88億，其中進城農民工數量比上年減少了204萬，在鄉(xiāng)內就地就近就業(yè)的本地農民工比上年增加103萬人，一減一增，說明農民工就業(yè)本地化正在成為趨勢。同時，隨著國家對返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的大力支持，2018年全國各類返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新人員累計已達780萬人，本鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新人員達3100多萬。這說明鄉(xiāng)村的吸引力正在增強，各類人才要素正在向鄉(xiāng)村匯集，某種程度上也滯緩了城鎮(zhèn)化的增長速度。
農村土地閑置與城鎮(zhèn)大量土地需求矛盾并存。目前在農村，農用地、宅基地、集體經營性建設用地“三塊地”改革正在加快推進，但土地撂荒、宅基地荒廢、農地非農化等問題仍較嚴重。在推進新型城鎮(zhèn)化過程中，通過耕地占補平衡和建設用地增減掛鉤政策一定程度上緩解了城鎮(zhèn)化的土地需求壓力，但建設用地指標仍舊是制約城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要要素之一。目前，城鄉(xiāng)之間的土地市場并未完全打開，農民進城落戶但承包地宅基地仍舊保留，尤其是近幾年部分地方農民返鄉(xiāng)建房的趨勢有所加強，某種意義上對城鎮(zhèn)化建設形成一定反作用。
財政金融服務體系不斷完善，為城鄉(xiāng)發(fā)展提供資金保障。通過深化農村集體產權制度改革，豐富產權權能，一方面不斷吸引著城市金融工商資本下鄉(xiāng)，比如目前山東工商資本下鄉(xiāng)規(guī)模已超千億元，推進了農村一二三產業(yè)融合發(fā)展；另一方面促進集體資產參與城鎮(zhèn)建設，不少城中村或城鄉(xiāng)結合部地區(qū)農村積極參與城鎮(zhèn)基礎設施建設和地產物業(yè)開發(fā)，推動了城中村改造和城鎮(zhèn)環(huán)境改善。同時政府通過整合財政資金，設立各類引導基金，搭建發(fā)展平臺，有效促進了城鄉(xiāng)融合發(fā)展。
信息、技術快速發(fā)展，為農民進城提供了強大推動力。近幾年，隨著農村信息基礎設施的不斷完善，農村互聯網的普及率和覆蓋率不斷提升，不少縣市都100%實現了寬帶進村，一方面促進了農村電商蓬勃發(fā)展，另一方面也進一步推動了城市信息在鄉(xiāng)村的廣泛傳播，城市對農民的吸引力也在增強。同時通過技術成果轉化和大量技術裝備引進農村，提高了農業(yè)的設施化率和機械化率，促進了農業(yè)適度規(guī)模經營，為農業(yè)剩余人口轉移提供了條件。
城鄉(xiāng)要素發(fā)展的基本判斷
城鎮(zhèn)為主、鄉(xiāng)村為輔的基本格局不會變。城鎮(zhèn)仍是各類要素的主要匯集地和我國經濟社會各項事業(yè)發(fā)展的重要載體。當前我國城鎮(zhèn)化率剛突破60%，與發(fā)達國家相比仍舊有很大上升空間，從長遠來看，城鎮(zhèn)化仍將是我國重要的發(fā)展方向。但不可否認，隨著城鄉(xiāng)體制機制壁壘的消除和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，一定時期內，城鎮(zhèn)化的速度會有所下降，鄉(xiāng)村的吸引力仍將會不斷增強。
農業(yè)要素非農化的趨勢仍會加快。一是農業(yè)人口向城鎮(zhèn)轉移的大趨勢不會變。二是農村土地尤其是城鄉(xiāng)結合部地區(qū)農村土地的非農化速度也會加快，但國家防止農地非農化的力度仍會加強。三是農村通過資源變資產、資金變股金、農民變股民“三變”改革后，參與城鄉(xiāng)融合發(fā)展趨勢會加強，城鄉(xiāng)資金相互支持，農村集體經濟將加大參與城鎮(zhèn)建設的力度。四是信息技術和城市先進技術裝備仍將是推動新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興發(fā)展的不竭動力。
縣城、小城鎮(zhèn)是吸納鄉(xiāng)村要素的重要載體。當前，我國中小城市已基本全部放開落戶限制，大量農民進城購房，這里的城大多是縣城，雖然也有去大城市包括地級市或省會城市購房的，但主要還是在縣城以內，沿海發(fā)達地區(qū)中也有農民在經濟比較發(fā)達的鄉(xiāng)鎮(zhèn)購房安家。因此，城鄉(xiāng)要素流動的主戰(zhàn)場是在縣以下。
“同步推進”是城鄉(xiāng)要素流動的重要內涵。城鄉(xiāng)要素流動不是單向的，尤其是隨著城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系的健全，城鄉(xiāng)要素上下流動的渠道正在打通，通過同步推進新型城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、農業(yè)農村現代化、信息化建設，協調城鄉(xiāng)人、財、地、信息等的自由流動與集聚，協調公共產品在城鄉(xiāng)間的均衡配置，有利于構建新型工農城鄉(xiāng)關系，防止城鄉(xiāng)差距進一步拉大。
以城鄉(xiāng)要素流動推動新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的思路與對策
不斷提高農業(yè)轉移人口市民化質量
全面放開除個別超大城市外的城市落戶限制，增強中小城市尤其是縣城的人口承載力。加快實現教育、醫(yī)療、社會保障、住房保障、公積金等對轄區(qū)常住人口的全覆蓋，保障農業(yè)轉移人口和外來人口均等享有城鎮(zhèn)基本公共服務，尤其是提高其子女教育和醫(yī)療保障的便利性，增強城鎮(zhèn)吸引力，進而提高農民進城落戶積極性。
深化農村土地制度改革
一是加快農村“三塊地”改革，加快農村集體產權制度改革，加快建立農村產權流轉交易市場，積極推動有條件的進城落戶農民有渠道、市場化（自愿有償）退出農村土地權益，包括自愿有償轉讓農村承包地經營權、宅基地和農民房屋使用權，以及自愿有償退出土地承包權、宅基地資格權和農民房屋財產權等，使其真正實現市民化的轉變。二是加快建立城鄉(xiāng)統一的建設用地市場，在符合國土空間規(guī)劃、用途管制和依法取得前提下，允許農村集體經營性建設用地入市，允許就地入市或異地調整入市；允許村集體在農民自愿前提下，依法把有償收回的閑置宅基地、廢棄的集體公益性建設用地轉變?yōu)榧w經營性建設用地入市；推動城中村、城邊村、村級工業(yè)園等可連片開發(fā)區(qū)域土地依法合規(guī)整治入市，提高農村參與新型城鎮(zhèn)化建設的土地支撐力度。三是全面落實城鎮(zhèn)建設用地增加規(guī)模與吸納農業(yè)轉移人口落戶數量掛鉤政策，激發(fā)地方政府推進城鎮(zhèn)化的積極性。
暢通資金流通渠道
一是完善農村產權權能，尤其是農村資產的抵押擔保產權權能，重點推進農村集體經營性建設用地使用權、農民房屋財產權、集體林權、承包地經營權、集體資產股權等抵押擔保融資，為農村資產參與城鎮(zhèn)化建設奠定資金基礎。二是積極鼓勵農村集體經濟組織以入股、合作等方式參與城中村改造、商業(yè)物業(yè)開發(fā)，吸引集體富裕資產參與城鎮(zhèn)化建設，促進集體資產保值增值。三是加強城市工商社會資本下鄉(xiāng)，允許利用閑置宅基地、集體建設用地發(fā)展電商、養(yǎng)老、文旅、民宿等服務產業(yè)。
進一步提升農村信息化水平和農業(yè)技術裝備水平
一是加快數字鄉(xiāng)村建設。全面提升農村地區(qū)寬帶網絡覆蓋范圍和接入能力，完善偏遠地區(qū)農村寬帶網絡建設，進一步推進光纖網絡由建制村向自然村屯及所有村民延伸。加快升級農村移動通信網絡，實現網絡全覆蓋。二是推進農科教、產學研大聯合大協作，配套組裝和推廣應用現有先進技術和裝備，探索建立科技成果熟化應用機制，推動農業(yè)裝備設施智能化、農業(yè)生產物聯化、管理服務信息化、銷售服務網絡化，為農業(yè)剩余勞動力進城轉移奠定基礎。
搭建城鄉(xiāng)要素自由流動的載體平臺
一是支持城市搭建城中村改造合作平臺，探索在政府引導下工商資本與村集體合作共贏模式，發(fā)展壯大村級集體經濟。二是支持鄉(xiāng)村建設城鄉(xiāng)產業(yè)協同發(fā)展平臺，推動城鄉(xiāng)要素跨界配置和產業(yè)有機融合。重點把特色小鎮(zhèn)、小城鎮(zhèn)、各類現代農業(yè)園區(qū)、美麗鄉(xiāng)村等作為城鄉(xiāng)要素融合的重要載體，盤活用好鄉(xiāng)村資源資產，打造集聚特色產業(yè)的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)生態(tài)圈，形成示范帶動效應。
【本文作者分別為中國農業(yè)大學中國縣域經濟研究中心副主任、高級經濟師，中國農業(yè)大學經濟管理學院教授、中國縣域經濟研究中心主任】
參考文獻
[1]張正河、杜凱：《中國工農城鄉(xiāng)發(fā)展：滯后與同步推進》，《中國軟科學》，2019年第2期。
[2]史育龍:《協同推進新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興融合發(fā)展》，《今日國土》，2020年第5期。
[3]新華社：《中共中央 國務院關于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系的意見》，2019年5月5日。
責編：李 懿 / 司文君
聲明：本文為《國家治理》周刊原創(chuàng)內容，任何單位或個人轉載請回復國家治理周刊微信號獲得授權，轉載時務必標明來源及作者，否則追究法律責任。