【摘要】當(dāng)前收縮型城市建設(shè)發(fā)展受到社會各界關(guān)注，解決收縮型城市發(fā)展問題，需要加強(qiáng)統(tǒng)籌規(guī)劃，完善城市化發(fā)展體系；提高城市特色改造質(zhì)量，增強(qiáng)城市服務(wù)能力；充分理解國家政策，推動(dòng)收縮型城市發(fā)展。順延城市化發(fā)展趨勢，釋放收縮型城市存量，用存量規(guī)劃取代增量規(guī)劃，助其瘦身強(qiáng)體，使城市建設(shè)資源得到科學(xué)配置，在解決收縮型城市問題基礎(chǔ)上推動(dòng)我國城市化建設(shè)活動(dòng)與時(shí)俱進(jìn)。
【關(guān)鍵詞】人口變化 收縮型城市 城市發(fā)展 【中圖分類號】F299.22 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A
人口變化背景下收縮型城市發(fā)展現(xiàn)況
東北城市收縮。與城市區(qū)域總?cè)丝谝?guī)模相比，城市常住人口規(guī)模變化較為明顯。通過對城市建設(shè)數(shù)據(jù)信息進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析可知，2008—2018年東北地區(qū)86個(gè)城市常住人口規(guī)?？s減比率超43%，約有37個(gè)城市不斷出現(xiàn)常住人口數(shù)量遞減現(xiàn)象，其中海城、本溪、鞍山、龍井、公主嶺、雞西、肇東、鶴崗、海城及撫順等城市緊縮發(fā)展趨勢明顯。受東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)增速放緩因素影響，在2013—2018年約有54個(gè)城市常住人口持續(xù)減少，占比超63%。在東北地區(qū)收縮型城市主要存在資源枯竭問題，如雙鴨山、鶴崗、伊春、七臺河等。同時(shí)，部分城市因城鎮(zhèn)化發(fā)展歷史悠久，工業(yè)化程度高，加之以前計(jì)劃生育嚴(yán)格，與其他城市相比人口出生率低，存在人口嚴(yán)重老齡化問題。加之產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展速率放緩，人口外流現(xiàn)象明顯，造成東北中小城市收縮發(fā)展結(jié)果。
大城市收縮發(fā)展。除東北地區(qū)部分中小城市、資源型城市、經(jīng)濟(jì)發(fā)展速率放緩城市成為收縮型城市外，部分大城市亦存在收縮發(fā)展問題。以廣東為例，通過統(tǒng)籌當(dāng)?shù)匕l(fā)展數(shù)據(jù)信息可知，2000—2016年廣東有8個(gè)縣的常住人口持續(xù)收縮，同時(shí)人口增長規(guī)模持續(xù)為負(fù)，造成內(nèi)縮發(fā)展結(jié)果，其中連州市、連山縣、陽山縣、樂昌市等表現(xiàn)最為明顯。未來類似城市收縮發(fā)展現(xiàn)象可能陸續(xù)出現(xiàn)，我國城市化發(fā)展已然步入“深水區(qū)”，人口流動(dòng)速率可能持續(xù)放緩。
瘦身強(qiáng)體發(fā)展存在阻力。我國頒布《2020年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點(diǎn)任務(wù)》，指引收縮型縣市科學(xué)發(fā)展，為城市整合、瘦身強(qiáng)體、科學(xué)建設(shè)、穩(wěn)步發(fā)展奠定基礎(chǔ)。雖然收縮型城市人口規(guī)模較小，但轄區(qū)規(guī)模卻較大。比如鶴崗，有6區(qū)兩縣，各區(qū)人口規(guī)模約為10萬，遠(yuǎn)不及沿海城市各鎮(zhèn)的規(guī)模。
收縮型城市是城市建設(shè)發(fā)展過程中的必然現(xiàn)象。當(dāng)人口規(guī)模變化后，區(qū)劃占用資源成本投入量較少，服務(wù)人口規(guī)模緊縮，需通過區(qū)劃調(diào)整達(dá)到優(yōu)化配置當(dāng)?shù)刭Y源的目的，使收縮型城市得以瘦身強(qiáng)體。當(dāng)前在區(qū)劃調(diào)整中存在一定阻力，伴隨收縮城市發(fā)展經(jīng)驗(yàn)的不斷積累，城市化建設(shè)趨于穩(wěn)定，行政區(qū)劃調(diào)控效力將加強(qiáng)，可以有效推動(dòng)收縮型城市朝著規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、體系化方向發(fā)展。
解決人口變化背景下收縮型城市發(fā)展問題的關(guān)鍵
空間發(fā)展質(zhì)量與城市擴(kuò)張速率密切相關(guān)。要優(yōu)化城市新建節(jié)奏、尺度、規(guī)模、標(biāo)準(zhǔn)，老城需避免出現(xiàn)大拆大建現(xiàn)象，用“經(jīng)典、特色、美觀”取代“粗放、普通、大眾”，適度放緩開發(fā)速率，科學(xué)控制空間規(guī)設(shè)尺度，使空間利用率得以提升，滿足城市居民生活生產(chǎn)需求，為多元化城市建設(shè)發(fā)展提供充足資源，降低空間割裂、資源浪費(fèi)、功能單一、模式重復(fù)等城市化建設(shè)現(xiàn)象發(fā)生幾率，賦予城市空間連貫性、銜接性，解決人口變化背景下收縮型城市發(fā)展問題，使城市空間資源得以優(yōu)化配置，滿足收縮型城市建設(shè)需求。
行政等級與資源配置成正相關(guān)。針對經(jīng)濟(jì)總量大、人口吸納規(guī)模大、經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)力強(qiáng)的小城市、小縣城，需逐漸提升與相關(guān)城市人口規(guī)模管轄及經(jīng)濟(jì)總量發(fā)展匹配度合宜的社會建設(shè)管理權(quán)限，確保當(dāng)?shù)卦诮ㄔO(shè)過程中土地使用計(jì)劃、基建工程開發(fā)計(jì)劃等得以貫徹落實(shí)。同時(shí)，可以解決當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)創(chuàng)業(yè)問題，支持當(dāng)?shù)亟ㄔO(shè)發(fā)展。政府職能部門需確保其能力與資源配置權(quán)限相匹配，在基層下放審批權(quán)，使資源能夠在收縮型城市建設(shè)各個(gè)領(lǐng)域得以充分利用，達(dá)到解決該城市建設(shè)發(fā)展問題的目的。
收縮型城市建設(shè)規(guī)模與其便利性成正相關(guān)。良好的生活環(huán)境是城市化發(fā)展首要追求目標(biāo)，旨在為居民營建幸福美好的生活生產(chǎn)氛圍，提升居民幸福指數(shù)，緩解社會發(fā)展主要矛盾。為此，收縮型城市在關(guān)注自身規(guī)模的同時(shí)還需致力于為居民提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，使居民生產(chǎn)生活更為便利，滿足其基本生活需求，幫助居民節(jié)約日常開支，減少居民通勤半徑，為人口流動(dòng)提供空間條件，創(chuàng)設(shè)特色、便利、高效、民主、和諧街區(qū)。同時(shí)，加大技術(shù)投入，推動(dòng)收縮型城市朝著智慧化、數(shù)字化、人性化方向發(fā)展，從而提升人口吸附力、減少人口流動(dòng)率，繼而助推收縮型城市穩(wěn)健發(fā)展。
收縮型城市建設(shè)主體活性與多元性成正相關(guān)。政府需簡政放權(quán)，刺激更多主體參與到收縮型城市建設(shè)發(fā)展活動(dòng)中，在此基礎(chǔ)上為城市建設(shè)運(yùn)營注入生機(jī)活力，助力更多資源投入到建設(shè)項(xiàng)目內(nèi)，使專人可以管專事，PPP項(xiàng)目、股權(quán)籌措、產(chǎn)業(yè)基金等融資模式不斷豐富，城市發(fā)展渠道隨之拓寬，減輕政府負(fù)擔(dān)，吸引更多人、財(cái)、物投入其中，使收縮型城市市場化機(jī)制更為完善，繼而助其多元化發(fā)展，多角度解決發(fā)展問題。
收縮型城市發(fā)展方略
加強(qiáng)統(tǒng)籌規(guī)劃，完善城市化發(fā)展體系。收縮型城市背后的問題與區(qū)域聯(lián)動(dòng)性欠佳、城市化發(fā)展步調(diào)不協(xié)調(diào)等原因關(guān)系緊密，為此各地區(qū)需做好統(tǒng)籌規(guī)劃。一方面踐行黨政決策，根據(jù)國家城市化建設(shè)方針理念規(guī)設(shè)配套方案；另一方面需深入實(shí)地現(xiàn)場踏勘，了解各地區(qū)綜合發(fā)展切實(shí)需求，使城市統(tǒng)籌規(guī)劃方案更為完備。從源頭出發(fā)降低收縮型城市問題發(fā)生的幾率，科學(xué)調(diào)配城市資源，賦予城區(qū)協(xié)調(diào)性。
提高城市特色改造質(zhì)量，增強(qiáng)城市服務(wù)能力。為解決收縮型城市發(fā)展問題需保障當(dāng)?shù)毓δ芡陚?，可以為居民提供多元服?wù)，使居民生活幸福感得以增強(qiáng)，提升城市人口黏性，降低收縮型城市人口流失率。這就需要收縮型城市加大改造力度，讓城區(qū)生活更為舒適，不斷完善當(dāng)?shù)蒯t(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系、養(yǎng)老體系、就業(yè)創(chuàng)業(yè)體系、教育等基本功能體系，使城市服務(wù)能力不斷優(yōu)化。為留住城市記憶，用城市情懷感染民眾，留住民眾為城市建設(shè)貢獻(xiàn)自己的一份力量，將文化視為收縮型城市與民眾之間的紐帶，需確保收縮型城市改造極具特色，強(qiáng)調(diào)當(dāng)?shù)貍鹘y(tǒng)人文理念的重要性，使城市居民具有歸屬感。倡導(dǎo)文化精細(xì)化研究、挖掘、弘揚(yáng)，尤其重視應(yīng)用當(dāng)?shù)匚幕z產(chǎn)，確保有關(guān)文化資源可以在收縮型城市建設(shè)過程中大放異彩，繼而使該城市發(fā)展活力更強(qiáng)。
充分理解國家政策，推動(dòng)收縮型城市發(fā)展。我國關(guān)注新型城鎮(zhèn)化發(fā)展中各個(gè)地區(qū)的具體表現(xiàn)，在《2019年新型城市化建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)》中首次提出“收縮型城市”概念，并指出需通過釋放存量、嚴(yán)控增量、轉(zhuǎn)變慣性思維、完善規(guī)劃方案、城市瘦身強(qiáng)體。部分城市收縮發(fā)展在城市化建設(shè)過程中屬于必然事件，其成因主要與地理位置、產(chǎn)業(yè)變遷、周邊環(huán)境、城市結(jié)構(gòu)等關(guān)系緊密。這就需要收縮型城市做好深入的研究工作，明晰自身發(fā)展過程中存在的阻力，找準(zhǔn)自身在城市發(fā)展中的定位，根據(jù)收縮發(fā)展實(shí)況推行配套政策。一方面貫徹黨中央決策，另一方面調(diào)整規(guī)劃、科學(xué)管理、釋放存量紅利。為保障地方建設(shè)發(fā)展政策與國家城市化發(fā)展宏觀目標(biāo)一致，需立足收縮型城市發(fā)展實(shí)況建立健全政策推行體系，配套優(yōu)化制度、標(biāo)準(zhǔn)、流程、原則等細(xì)節(jié)，同時(shí)該體系需具有聯(lián)動(dòng)性，能夠從上至下傳遞政策方針，還能從下到上反饋收縮型城市問題解決動(dòng)態(tài)，以此為契機(jī)積極改進(jìn)建設(shè)對策，不斷改變收縮型城市建設(shè)軌跡，凸顯收縮型城市建設(shè)優(yōu)勢，繼而助力收縮型城市實(shí)現(xiàn)瘦身強(qiáng)體建設(shè)目標(biāo)。
（作者分別為中國社會科學(xué)院人口與勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)所博士后；河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)經(jīng)濟(jì)研究所副教授）
【參考文獻(xiàn)】
①柳建文：《新中國70年來我國城市發(fā)展觀的三大轉(zhuǎn)型》，《甘肅社會科學(xué)》，2019年第6期。
責(zé)編/周小梨 美編/楊玲玲
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