摘 要:敏捷治理作為公共管理研究領(lǐng)域的一種創(chuàng)新性理論，其所追求的快速、靈活、共同參與等理念和方法，為政府應(yīng)對(duì)前沿科技迅速發(fā)展和應(yīng)用所帶來的挑戰(zhàn)、創(chuàng)新前沿科技領(lǐng)域治理體系提供了新的選擇。因此，在加強(qiáng)科技治理的過程中，應(yīng)樹立敏捷治理的理念，堅(jiān)持多元主體共治，重塑治理流程，提高政策工具的適應(yīng)性和針對(duì)性。
關(guān)鍵詞:前沿科技領(lǐng)域 敏捷治理 政策工具
【中圖分類號(hào)】D630.9 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
敏捷治理是數(shù)字社會(huì)政府治理的一種創(chuàng)新性理論，為前沿科技領(lǐng)域的創(chuàng)新與監(jiān)管之間的彈性平衡提供了新的治理理念和工具。那么，對(duì)于前沿科技領(lǐng)域而言，自身的特性對(duì)治理創(chuàng)新提出了哪些要求？敏捷治理有哪些特有的政策工具？如何加強(qiáng)前沿科技領(lǐng)域的敏捷治理？
前沿科技領(lǐng)域的特性
顛覆性。前沿科技領(lǐng)域?qū)ξ磥戆l(fā)展極具沖擊力。與社會(huì)生活息息相關(guān)的數(shù)字與人工智能技術(shù)、基因組學(xué)和合成生物學(xué)、腦科學(xué)、物聯(lián)網(wǎng)等前沿科技領(lǐng)域蘊(yùn)含許多顛覆性技術(shù)，孕育著新的巨大變革，不僅能催生新興產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，改變社會(huì)生產(chǎn)生活方式，還能顛覆現(xiàn)有的社會(huì)組織形式和企業(yè)經(jīng)營(yíng)模式，甚至推動(dòng)世界各國(guó)國(guó)力序位“洗牌”。
高度競(jìng)爭(zhēng)性。前沿科技領(lǐng)域作為大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)的主戰(zhàn)場(chǎng)之一，是世界大國(guó)確保全球科技創(chuàng)新的領(lǐng)導(dǎo)地位的基礎(chǔ)，前沿科技領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)愈演愈烈。2018年，德國(guó)發(fā)布《高技術(shù)戰(zhàn)略2025》（HTS 2025），提出重點(diǎn)支持微電子、材料研究與生物技術(shù)、人工智能等領(lǐng)域的研究，以進(jìn)一步穩(wěn)固德國(guó)科技研究和創(chuàng)新的世界強(qiáng)國(guó)地位。面對(duì)數(shù)字化浪潮，日本出臺(tái)了《科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新綜合戰(zhàn)略2019》，在人工智能、量子技術(shù)、新一代通信網(wǎng)絡(luò)建設(shè)等科技創(chuàng)新的關(guān)鍵技術(shù)領(lǐng)域整合戰(zhàn)略目標(biāo)，并出臺(tái)配套政策。世界各國(guó)通過調(diào)動(dòng)科技資源來確保關(guān)鍵領(lǐng)域的自主性及領(lǐng)先地位，前沿科技領(lǐng)域霸權(quán)之爭(zhēng)愈演愈烈。
壁壘性。前沿科技領(lǐng)域的高科技性，決定了其作為人才、資本和技術(shù)壁壘極高的領(lǐng)域，必須建立在一定的前期積累和科技實(shí)力的基礎(chǔ)上，這往往離不開一個(gè)國(guó)家的高?？蒲性核?、高科技企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)的有效支撐。這一方面需要加強(qiáng)自身的技術(shù)積累，持續(xù)不斷地投入大量研發(fā)與運(yùn)作資金；另一方面，要擴(kuò)大前沿科技領(lǐng)域的人才培養(yǎng)，壯大科技隊(duì)伍，在全球范圍內(nèi)物色最尖端的科研人員。
引領(lǐng)帶動(dòng)性。前沿科技領(lǐng)域?qū)茖W(xué)技術(shù)、產(chǎn)業(yè)變革、經(jīng)濟(jì)社會(huì)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展具有很強(qiáng)的“頭雁”帶動(dòng)效應(yīng)。人工智能技術(shù)的發(fā)展快速向物聯(lián)網(wǎng)、交通、農(nóng)業(yè)、醫(yī)療、金融等行業(yè)滲透；合成生物技術(shù)推動(dòng)了綠色化學(xué)品、制藥、化妝品、再生醫(yī)學(xué)、廢物處理等領(lǐng)域發(fā)展的新高潮；量子技術(shù)則催生了量子通信、量子計(jì)算、量子精密測(cè)量等產(chǎn)業(yè)的高速發(fā)展，且這些領(lǐng)域成為當(dāng)下大國(guó)競(jìng)逐的科技和產(chǎn)業(yè)制高點(diǎn)。
高風(fēng)險(xiǎn)高收益性。前沿科技具有高風(fēng)險(xiǎn)高收益并存的特點(diǎn)，即研究周期長(zhǎng)、探索性強(qiáng)、發(fā)展前景不確定，但一旦研發(fā)成功，則有很大可能在激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中占據(jù)產(chǎn)業(yè)鏈和價(jià)值鏈高端，為投資者帶來巨大收益。
前沿科技領(lǐng)域呼喚治理創(chuàng)新
發(fā)展前沿科技領(lǐng)域需要治理創(chuàng)新
在全球競(jìng)爭(zhēng)重心日益轉(zhuǎn)向人工智能、高性能計(jì)算、先進(jìn)通訊技術(shù)、生物技術(shù)等前沿科技的大背景下，加快建立科學(xué)高效的科技創(chuàng)新治理體系，是優(yōu)化科技資源配置，形成科研整體合力的必然要求。從前沿科技領(lǐng)域的創(chuàng)新態(tài)勢(shì)來看，在大科學(xué)時(shí)代，科技創(chuàng)新快速迭代，單個(gè)科技創(chuàng)新主體無(wú)力面對(duì)科技創(chuàng)新系統(tǒng)性、復(fù)雜性的要求，科技領(lǐng)域的治理難度加大。因此，需要整合多方資源，多元主體共同參與，多方利益共享，促使科研活動(dòng)形態(tài)和科技開發(fā)模式出現(xiàn)一些根本性變化，諸如公私合作伙伴關(guān)系、研發(fā)分包、分布式研發(fā)、開源式研發(fā)等，整合稀有資源協(xié)同創(chuàng)新。
前沿科技領(lǐng)域的開拓性需要新的治理工具
前沿科技是對(duì)未知領(lǐng)域的開拓，具有高度不確定性。這主要是指前沿科技的前景不確定，包括技術(shù)路線、應(yīng)用場(chǎng)景、客戶偏好、商業(yè)化模式、市場(chǎng)接受度等都難以完全有效預(yù)測(cè)，且一直處于動(dòng)態(tài)變化中。因此，面對(duì)高度不確定的前沿科技，如何開展前瞻性規(guī)劃，引導(dǎo)創(chuàng)新主體加大創(chuàng)新投入，提高政府政策工具的供給能力，在相當(dāng)程度上考驗(yàn)著科技治理體系和治理能力。
前沿科技領(lǐng)域需要填補(bǔ)治理盲區(qū)
科技本身是一把“雙刃劍”，前沿科技應(yīng)用的復(fù)雜性和未知性需要監(jiān)管者在充分考慮國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)、技術(shù)經(jīng)濟(jì)價(jià)值的基礎(chǔ)上，有效解決前沿科技引發(fā)的治理問題，如基因編輯技術(shù)、數(shù)據(jù)隱私與安全、深度偽造和合成內(nèi)容、生物識(shí)別偽造技術(shù)、自動(dòng)駕駛產(chǎn)生的法律責(zé)任等。這些新技術(shù)的快速發(fā)展給科技治理帶來了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，而各國(guó)政府和產(chǎn)業(yè)界也尚未對(duì)以什么樣的方式和標(biāo)準(zhǔn)來治理這些問題形成廣泛共識(shí)。
敏捷治理：前沿科技領(lǐng)域治理的頂層設(shè)計(jì)
敏捷治理的內(nèi)涵
人工智能、基因技術(shù)、納米技術(shù)、生物技術(shù)等新興技術(shù)的空前發(fā)展，推動(dòng)了第四次工業(yè)革命的發(fā)展，極大地改變了人類社會(huì)的組織方式和運(yùn)行形態(tài)，需要制定新的治理規(guī)則加以應(yīng)對(duì)。同時(shí)，傳統(tǒng)的治理方式難以適應(yīng)技術(shù)快速變化所帶來的新挑戰(zhàn)，治理效率落后于技術(shù)創(chuàng)新的節(jié)奏，需要一種新的方法支持治理的多樣化和有效性。在這種情況下，敏捷治理理念應(yīng)運(yùn)而生。敏捷治理為應(yīng)對(duì)新興技術(shù)的快速發(fā)展節(jié)奏提供了一個(gè)新模式。其旨在探索具有適應(yīng)性、包容性、可持續(xù)性和以人為本的決策，承認(rèn)政策制定不再局限于政府，而是來自日益多元的利益相關(guān)方的共同努力。同時(shí)，敏捷治理強(qiáng)調(diào)持續(xù)準(zhǔn)備快速駕馭變革，主動(dòng)或被動(dòng)地接受變革，從變革中學(xué)習(xí)，為實(shí)際或感知到的最終用戶價(jià)值做出貢獻(xiàn)。
敏捷治理應(yīng)用于前沿科技領(lǐng)域治理的優(yōu)勢(shì)
敏捷治理的核心價(jià)值在于彈性、回應(yīng)性和適應(yīng)性。在許多情況下，前沿科技領(lǐng)域的創(chuàng)新以高速度、高度不確定性、大規(guī)模而出名。這意味當(dāng)新的創(chuàng)新機(jī)會(huì)出現(xiàn)時(shí)，創(chuàng)新主體在前沿科技前景并不明朗的前提下，要快速做出決策努力，以跟上迅速發(fā)生變化的世界，并且要積極應(yīng)對(duì)前沿科技帶來的廣泛社會(huì)影響。這使得傳統(tǒng)的等級(jí)制決策模式難以適應(yīng)前沿科技發(fā)展的速度和特點(diǎn)，無(wú)法實(shí)現(xiàn)有效和高效的治理。
敏捷治理強(qiáng)調(diào)在動(dòng)態(tài)變化的環(huán)境下，要重新思考和重新設(shè)計(jì)政策流程或服務(wù)，跟隨科技創(chuàng)新的節(jié)奏和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的速率調(diào)整政策的節(jié)奏和力度，避免產(chǎn)生阻礙、延緩前沿科技發(fā)展的不利情況。同時(shí)，前沿科技領(lǐng)域應(yīng)用的潛在風(fēng)險(xiǎn)使得社會(huì)治理面臨新的挑戰(zhàn)。對(duì)于政府而言，需要思考前沿科技領(lǐng)域發(fā)展對(duì)傳統(tǒng)規(guī)則的挑戰(zhàn)，研判新興技術(shù)應(yīng)用的潛在風(fēng)險(xiǎn)，平衡多元利益主體。
敏捷治理強(qiáng)調(diào)通過建立相關(guān)機(jī)制，保持政府監(jiān)管的適應(yīng)性，允許政策快速迭代以滿足被治理者的需求；強(qiáng)調(diào)建立治理主體與創(chuàng)新主體合作治理的生態(tài)系統(tǒng)，讓更多的利益相關(guān)者參與其中，形成多元主體共治的利益平衡機(jī)制。總的來說，作為一種新的治理方式，敏捷治理適應(yīng)了政策對(duì)科技創(chuàng)新速度的反應(yīng)，滿足了前沿科技領(lǐng)域?qū)χ卫碜兏锏男枨?，具有廣闊的應(yīng)用前景。
前沿科技領(lǐng)域敏捷治理的基本原則
敏捷治理可以在快節(jié)奏且不可預(yù)知的前沿科技領(lǐng)域中采取敏捷靈活的治理方式。基于前沿科技創(chuàng)新的要求和自身特點(diǎn)，敏捷治理應(yīng)遵循如下基本原則：一是靈活性。新興技術(shù)快速發(fā)展，社會(huì)飛速變化，治理應(yīng)更加靈活，在基本理念上，治理主體要避免僵化的、一成不變的官僚主義風(fēng)氣，建立不斷變化、容許失敗的治理體系，倡導(dǎo)靈活、流暢、動(dòng)態(tài)適應(yīng)的治理方法。二是快速性。前沿科技領(lǐng)域創(chuàng)新和市場(chǎng)發(fā)展瞬息萬(wàn)變，對(duì)社會(huì)組織與運(yùn)行的影響也在動(dòng)態(tài)調(diào)整中，傳統(tǒng)自上而下的治理模式緩慢且基于計(jì)劃運(yùn)行，無(wú)法滿足社會(huì)治理新需求、應(yīng)對(duì)新變革，因此，應(yīng)主張快速學(xué)習(xí)、快速改進(jìn)，更加積極主動(dòng)地適應(yīng)社會(huì)變化。三是多元主體共同參與。多元主體共同參與的治理體系比單一維度的治理模式更能適應(yīng)前沿科技所具有的快速發(fā)展迭代、日益復(fù)雜化等特征。隨著社會(huì)的高速發(fā)展，企業(yè)、行業(yè)協(xié)會(huì)、科學(xué)家團(tuán)體、用戶等多元利益相關(guān)者也成為科技治理的重要主體，共同為正在開發(fā)的前沿科技及其應(yīng)用和潛在風(fēng)險(xiǎn)制定治理規(guī)則。
加強(qiáng)前沿科技領(lǐng)域敏捷治理的措施
在前沿科技領(lǐng)域競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈，新興技術(shù)大量涌現(xiàn)之際，敏捷治理所追求的快速、靈活、共同參與等理念，順應(yīng)了提高治理能力與治理效能以應(yīng)對(duì)前沿科技迅速發(fā)展和應(yīng)用的期望。從治理手段來看，政府可以利用敏捷治理的理念和方法，提高政策措施的適應(yīng)性和針對(duì)性。
樹立敏捷治理理念。作為一種新興的治理價(jià)值觀和治理方式，敏捷治理著眼于對(duì)現(xiàn)有的治理結(jié)構(gòu)和治理流程進(jìn)行革新，這首先要改變?nèi)?，即改變決策者固化的治理理念，堅(jiān)持以人為本，樹立創(chuàng)新、合作、民主和多元的價(jià)值理念。此外，決策者對(duì)前沿科技的感知能力將決定他們的態(tài)度和行為，因此要提高決策者對(duì)前沿科技領(lǐng)域的認(rèn)識(shí)深度，強(qiáng)調(diào)科技創(chuàng)新與可持續(xù)發(fā)展，倡導(dǎo)“負(fù)責(zé)任創(chuàng)新”。
堅(jiān)持多元主體共治。敏捷治理追求構(gòu)建多層次的治理體系，包括政府、創(chuàng)新者、企業(yè)、社會(huì)組織、行業(yè)協(xié)會(huì)、用戶和公民個(gè)人等多元主體參與。作為治理的核心，政府發(fā)揮主導(dǎo)作用，其他治理主體憑借自身在資源、人才、研發(fā)和信息等方面的優(yōu)勢(shì)，參與前沿科技規(guī)劃與評(píng)估，討論規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)的制定，共同建立利益和責(zé)任分擔(dān)機(jī)制。如英國(guó)首創(chuàng)的“監(jiān)管沙盒”，通過政府與創(chuàng)新者之間的合作，允許科技創(chuàng)新機(jī)構(gòu)在監(jiān)管的試驗(yàn)區(qū)內(nèi)實(shí)驗(yàn)新產(chǎn)品，降低了技術(shù)創(chuàng)新的風(fēng)險(xiǎn)性，縮短了技術(shù)創(chuàng)新周期。
重塑治理流程。要實(shí)現(xiàn)靈活、快速的治理目標(biāo)，需要重塑現(xiàn)有的治理流程，以前沿科技的用戶為中心，整合和優(yōu)化科技資源，形成一個(gè)高效、協(xié)作的治理體系；將區(qū)塊鏈等新興技術(shù)引入現(xiàn)有治理流程，明確授權(quán)使用敏捷原則，允許試錯(cuò)和實(shí)驗(yàn)，通過自下而上的參與，賦予決策者“負(fù)責(zé)任的自由裁量權(quán)”，實(shí)現(xiàn)更敏捷、更透明和分布式的治理。
提高政策工具的針對(duì)性。要實(shí)現(xiàn)敏捷治理，必須充實(shí)和完善前沿科技領(lǐng)域治理的“工具箱”。根據(jù)前沿科技的兩面性，可以從兩個(gè)方面來理解：一方面，針對(duì)前沿科技領(lǐng)域的積極效應(yīng)，采用低強(qiáng)度政策工具，即要為前沿科技的發(fā)展創(chuàng)造良好的外部環(huán)境，如志愿性政策工具和信息性政策工具；另一方面，針對(duì)前沿科技領(lǐng)域的負(fù)面效應(yīng)，采用高強(qiáng)度政策工具，即針對(duì)前沿科技可能引發(fā)的負(fù)面效應(yīng)加以監(jiān)管，更多的采用管制性政策工具。此外，還要優(yōu)化政策工具組合，即綜合運(yùn)用針對(duì)前沿科技創(chuàng)新行為的關(guān)鍵政策，例如研發(fā)政策、人才政策、稅收政策、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)管框架等。
【本文作者分別為華南理工大學(xué)公共管理學(xué)院教授、廣東省公共管理與公共政策研究會(huì)副秘書長(zhǎng)；本文系國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目“新時(shí)代社會(huì)主要矛盾轉(zhuǎn)化下我國(guó)創(chuàng)新型國(guó)家建設(shè)研究”（項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào)：18AKS008）的階段性研究成果】
責(zé)編：臧雪文 / 賀勝蘭
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