摘 要:近年來，各地積極推進政府公益建設項目。這一方面有利于推動地方經濟社會發(fā)展，加速新型城鎮(zhèn)化進程，提高公共服務水平；另一方面，也出現(xiàn)了委托代理關系不健全、責任落實不到位等諸多問題。為此，需要嚴格規(guī)范政府與業(yè)主、業(yè)主與技術經濟服務單位、政府與審查審批部門各委托代理關系，以全方位責任落實倒逼全過程投資控制落實。
關鍵詞:政府公益建設項目 委托代理關系 責任落實
【中圖分類號】F284 【文獻標識碼】A
政府公益建設項目是指全部使用財政性資金或財政性資金占主導地位的公益建設項目。近年來，各地政府大力實施公益建設項目，推動了當?shù)亟洕鐣l(fā)展，加速了新型城鎮(zhèn)化進程，提高了公共服務水平。與此同時，也出現(xiàn)不少問題，主要表現(xiàn)為現(xiàn)行投融資體制下，委托代理關系不健全，導致項目管理責任落實不到位，從而造成投資、成本和風險失控。
委托代理關系不健全導致責任落實不到位
政府與業(yè)主的委托代理關系不夠明晰，項目業(yè)主責任落實不到位。政府公益建設項目的投資者是政府，建設者是業(yè)主，政府是委托人，業(yè)主是代理人，從理論上說，業(yè)主應當對政府負責。但在實際操作中，政府與業(yè)主的法律責任關系卻不夠明晰，業(yè)主對項目投資、進度、質量、安全、運營等需承擔何種責任，政府如何對項目績效進行評價、對業(yè)主進行考核，都缺乏嚴格的可操作的規(guī)定。項目業(yè)主負責制、項目法人負責制和終身責任制沒有相應地建立健全，責權不統(tǒng)一，出現(xiàn)管理碎片化，帶來履職缺位。特別是在業(yè)主責任沒有明確的情況下，更無法將責任分解細化到相關個人頭上，從而形成責任虛置。而一旦業(yè)主在項目決策、實施、監(jiān)督、驗收等環(huán)節(jié)主體作用得不到充分發(fā)揮、主體責任得不到有效落實，就容易導致投資管控不力、投資效果無法保證，使得項目超概預算成為普遍現(xiàn)象。在這種情況下，代理人將難以實現(xiàn)委托人的目標追求，委托人也可能會面臨利益受損的局面。
業(yè)主與技術經濟服務單位的委托代理關系不夠明晰，技術經濟責任落實不到位。由于業(yè)主的相關業(yè)務素質能力普遍不高，又沒有借助第三方力量予以彌補，因而在與技術經濟服務單位的委托代理關系中處于相對不利的地位，無法對勘察、設計、監(jiān)理等環(huán)節(jié)進行準確的評估，難以及時糾正基于信息不對稱所產生的問題，全過程動態(tài)監(jiān)控跟不上，工程在技術經濟環(huán)節(jié)失控的可能性就會增加。另外，也沒有通過完善的契約關系，明確界定業(yè)主與技術經濟服務單位雙方的權利義務與責任，將責任分解落實到具體操作者身上，致使技術經濟服務單位責任落空。再加上沒有對技術經濟服務單位制定相應的經濟和信用懲戒措施，難以形成剛性約束、有效預防和控制道德風險。
政府與審查審批部門的委托代理關系不夠明晰，審查審批責任落實不到位。履行審查審批職能的部門代表政府行使職權，理應就審查審批結果對政府負責，但實踐中卻出現(xiàn)了權責脫節(jié)、有權無責，自由裁量權較大，履職行為不夠規(guī)范到位等現(xiàn)象。具體來說，部門在履職過程中，一是部門內部沒有將工作責任分解落實到分管領導和具體承辦機構承辦人，真實性、完整性、合規(guī)性難以保證，技術與經濟割裂；二是多部門、多環(huán)節(jié)審查中協(xié)同聯(lián)動不夠，信息互通共享不足，導致監(jiān)管脫節(jié)。在這種情況下，對設計深度、技術方案、工程造價、施工組織和技術管理等缺乏嚴格審查，使得該發(fā)現(xiàn)的問題沒有及時發(fā)現(xiàn)，已經發(fā)現(xiàn)的問題也沒有及時通報業(yè)主及相關部門，就會導致項目“帶病運行”或放任自流。事實上，未批先建、補辦手續(xù)，投資估算不實，缺項、漏項較多，以及資金審查缺位等審查審批把關不嚴造成的問題均不同程度存在于現(xiàn)實中 。
項目投資管理責任體系不夠明晰，責任追究落實不到位。以上三個方面的法律責任關系不明晰，就會導致政府公益建設項目投資管理責任體系不健全。這樣一來，既不能明確責任，也無法落實責任，更談不上追責。當項目論證出現(xiàn)重大失誤，或者業(yè)主、勘察、設計、施工和監(jiān)理單位由于設計或管理原因導致變更等情況時，如果缺乏追責問責的約束懲戒機制，對事中事后違法違規(guī)行為查處不力，對責任人追究不到位，甚至找不到承擔責任的人，不能依法依規(guī)進行責任追究，一方面將難以挽回損失，另一方面也會姑息縱容違規(guī)行為，導致惡性循環(huán)，積重難返。
以全方位責任落實倒逼全過程投資控制落實
針對政府公益建設項目管理過程中存在的問題，必須全面樹牢責任意識，壓緊壓實責任鏈條，在厘清三個關系，即政府與業(yè)主、業(yè)主與技術經濟服務單位、政府與審查審批部門關系的基礎上，強化責任追究，堅決以全方位的責任落實倒逼全過程的投資控制落實。
嚴格規(guī)范政府與業(yè)主關系，落實業(yè)主責任。項目業(yè)主責任是最基礎的責任，應通過合同形式嚴格界定政府與業(yè)主法律責任關系，嚴格落實項目業(yè)主投資全過程負責制。一是要求依法組建項目法人。對未組建項目法人（項目部）或者項目法人綜合能力不符合要求的，一律不予審批可行性研究報告。二是賦予業(yè)主明確職責。賦予業(yè)主投資主體地位，促使其將業(yè)主責任分解細化到崗到人，依法落實各項制度，特別是項目業(yè)主終身負責制、終身追責制，使業(yè)主對項目成本、質量、安全、進度全過程負責。三是嚴格對業(yè)主進行考核。制定業(yè)主績效考核及薪酬獎懲辦法，明確總體目標和具體項目考核的工作標準，規(guī)定相應獎懲措施，根據(jù)考核結果嚴格兌現(xiàn)。
嚴格規(guī)范業(yè)主與技術經濟服務單位關系，落實技術經濟責任。以合同形式規(guī)范業(yè)主與技術經濟服務單位的法律責任關系，約定雙方權利義務、違約責任和失信懲戒等條款，并按規(guī)定報相關行業(yè)主管部門和發(fā)改部門備案，督促技術經濟服務單位將責任落實到具體技術業(yè)務人員頭上。委托第三方機構，加強動態(tài)評估監(jiān)控，及時糾正技術經濟服務單位違約行為。業(yè)主或下一環(huán)節(jié)服務單位應對上一環(huán)節(jié)進行全面評估，明確上一環(huán)節(jié)達到相關要求才能進入下一環(huán)節(jié)，從而確保咨詢內容達到深度要求，勘察真實、準確、完整，設計科學合理，深度符合規(guī)定要求，監(jiān)理充分履行職責。建立“紅黑名單”制度，技術經濟服務單位應對其服務成果質量終身負責，有不良行為的進行信息公示，強化信用約束。
嚴格規(guī)范政府與審查審批部門關系，落實審查審批責任。一是要規(guī)范審查審批職責，明確政府對審查審批部門所授權限，堅持“誰審批、誰負責，誰簽字、誰負責”，分解審查審批部門責任，確保責任落實到具體審批工作人員身上。二是要加強全過程諸環(huán)節(jié)各階段審查審批工作，在咨詢機構評估、公眾參與、專家評議、風險評估等科學論證基礎上，嚴格審查項目建議書、可行性研究報告、初步設計、投資概算、節(jié)能評估等，并予以公示，為項目投資管理安上一道“防護鏈”。三是要強化各審查審批部門協(xié)同聯(lián)動，實行項目可行性研究與工程估算、初步設計與工程概算、施工圖設計與工程預算一并審查，按照“估算控制概算、概算控制預算、預算控制結算”原則，嚴格概預算執(zhí)行和造價控制，確保技術與經濟有機統(tǒng)一。
嚴格規(guī)范責任追究制度，落實失職行為追責問責。建立政府公益建設項目全過程投資績效考核和后評價體系，落實政府投資責任倒查追究機制，綜合運用經濟、法律和行政手段，依法糾正和查處項目投資建設中的各種違法違規(guī)行為。例如，所有工程變更導致的超支，必須先查明原因，在依法依規(guī)完成責任追究后，再依程序辦理變更手續(xù)。項目業(yè)主單位因管理不善、故意漏項、報小建大等造成工程變更超概預算的，視情節(jié)給予限期整改、扣減績效薪酬、暫停項目建設、暫停投資安排等處罰。技術經濟服務單位因過錯造成投資失控的，視情節(jié)輕重進行處罰；造成損失的，依法承擔賠償責任。項目審查審批和相關行業(yè)主管部門未履行項目管理和監(jiān)督責任造成投資失控的，視情節(jié)輕重責令限期改正。對上述單位直接負責的主管人員和其他責任人員，依法嚴肅追究責任，涉嫌犯罪的，依法移送司法機關處理。
【本文作者為湖南大學兼職教授，湖南省岳陽市原常務副市長】
責編：司文君 / 羅 婷
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