【摘要】近年來，全球重大災害發(fā)生的頻率呈上升趨勢。集中型災害應急管理體制有利于有效防控次生災害，組建和培養(yǎng)一支堅強、高效的復合型災害應急專業(yè)隊伍，集中管控各種災害風險，形成災害防控的合力。我國應將疫情防控納入集中型災害防控體系，及時監(jiān)測和果斷阻斷可能發(fā)生的災后公共衛(wèi)生事件，不斷提升和完善我國的災害防控能力。
【關鍵詞】災害防控 集中型災害應急 應急專業(yè)隊伍 【中圖分類號】D523 【文獻標識碼】A
對于不同的災害，是分散應急還是集中應急，既是一個理論問題，也是一個實踐問題。所謂分散應急，是指不同的災害由不同的部門負責應急，比如森林大火由主管林業(yè)的部門負責應急，水災由主管水利的部門負責應急，疫情由主管醫(yī)療衛(wèi)生的部門負責應急，等等。而集中應急，是指把所有或大部分災害的應急職責集中到同一部門或同一機制下統(tǒng)一管理，如在我國，由應急管理部負責大部分災害的應急工作；在美國，聯(lián)邦層面則由聯(lián)邦應急事務管理局全面負責各種災害的應急，包括疫情。
災害應急只涉及災害應對工作中的一小部分內(nèi)容，后者包括從事前對災害風險的預防，到事后的應急、災后生產(chǎn)和生活活動的恢復，以及災后重建各項內(nèi)容。而無論是事前預防還是事后恢復與重建，相關事宜涉及一國或一地經(jīng)濟發(fā)展的總體部署與人民生活的方方面面，所以國際上一直倡議各國把災害風險管理融入其經(jīng)濟社會發(fā)展各項工作。通過分析災害集中應急體制的一些優(yōu)勢，有助于全面把握我國現(xiàn)有體制下疫情防控與災害應急之間的關系。
集中型災害應急管理體制有利于有效防控次生災害
次生災害，是指由上一次災害引發(fā)的下一次災害，比較重要的次生災害事例有2011年3月東日本大地震所導致的海嘯和核泄漏事件。進一步的分析表明，存在引發(fā)次生災害的多種途徑。一般而言，任何一次災害的發(fā)生都涉及三個層面的因素。
第一，風險源或風險因素。此為災害發(fā)生的源頭，一般以某種人類尚未完全了解的規(guī)律，或者說以一定概率，發(fā)生作用。有些風險因素是完全自然的，如地震；有些則是人為的，如人們因不當行為導致的森林大火；有些則兼有自然與人為的因素。
第二，人們暴露于相關風險因素中。即使某風險因素發(fā)揮了作用，但如無任何人暴露其中，則不構成災害。比如發(fā)生在某邊遠無人區(qū)的地質(zhì)塌方，并不構成一次災害，因為它不導致任何人傷亡或影響人活動。成為一次災害事件的最主要標準是有人遭受到相關風險因素作用的影響，并且該影響達到一定規(guī)模。
第三，人們對該作用的暴露程度及其脆弱性。即使暴露于某一風險因素之下，相關人員或社區(qū)如果有堅強的韌性成功削弱或避免由此帶來的負面影響，則仍不構成一次災害。一般說來，某種風險因素起作用與否決定一次災害發(fā)生與否，但災害的影響力度和范圍不僅僅取決于風險因素作用的力度，還取決于人們對該作用的暴露程度及其脆弱性。在導致次生災害的諸多傳導渠道中，包括了引發(fā)上一次災害的風險因素，以及上次災害的影響力度和范圍。另外，上次災害發(fā)生后人們對其展開的應對行動中的各環(huán)節(jié)，也能起到重要的傳導作用，這些環(huán)節(jié)包括應急，災后恢復和災后重建。如這些環(huán)節(jié)出現(xiàn)重要疏忽或問題，同樣可以直接引發(fā)下一次次生災害，并影響對其的應對效果。
集中型災害應急管理體制有利于提升管理人員對各類風險因素之間相互傳導的警惕性
除次生災害外，復合災害也是需要加以關注的。復合災害是指雖然相互間沒有因果關系，但發(fā)生的時間和地點都比較接近的兩件或以上事件。由于它們發(fā)生的時間和地點都比較接近，上一次災害會為下一次災害的應急工作帶來困難，或者相反，等等。集中型災害應急管理體制的優(yōu)點并不僅僅在于可聯(lián)合、統(tǒng)一地開展各類災害的應急工作，還在于它有助于統(tǒng)一排查排除某些災害風險，特別是次生災害風險。
集中型管理體制不僅有助于管理人員對各類風險因素之間的相互傳導保持高度警惕，它還有助于在防御任一災害時充分考慮到相關措施可能發(fā)生的連鎖反應，包括在防御和抵御其他可能的次生災害及其影響方面的作用。一旦某一災害發(fā)生時，在采取行動應對該災害時，有助于充分考慮到這些行動可能具有的正負面效應，如引發(fā)或阻斷其他可能的次生災害。針對一般復合災害，有利于在采取措施應對其中一次災害時，同時考慮到這些措施對另一災害的應對工作造成的影響，包括正面的和負面的。所有這些效應，在一個分散管理體制下是很難被兼顧到的。
集中型災害應急管理體制有利于組建和培養(yǎng)一支堅強、高效的復合型災害應急專業(yè)隊伍
資源分人力和物資。在物資方面，用于災害應急的物資有許多，包括災后搜救所需要的各種設備和機械、搶救傷殘和預防次生疫情所需的各類醫(yī)護和公共衛(wèi)生用品、掩埋死者所需的各類器材、搶修道路和通訊設施以恢復災區(qū)交通和通訊所需的各類機械器材、運送物資所需的各類車輛機械、搭建臨時居所所需的各類器材，以及各類必需食品和生活用品。
在這些物資中，有些只限于用于某些災害的應急行動，不少則是不同災害的應急行動都需要的。在集中型災害應急管理體制下，后者可得到共用。所有這些物資，都可以加以集中準備和儲備，集中管理和統(tǒng)一調(diào)度。還可以根據(jù)各類災害風險的地理分布，在全國選擇合理的地點，為各類應急物資建立倉儲管理網(wǎng)絡，以確保一旦有需要，所需物資就能快捷抵達災區(qū)。
人力資源也有很高的通用性，即具備一定訓練的同一個人能參與針對許多不同災害的應急活動。同時，參與的各類應急活動越多，經(jīng)驗就越豐富，其中不少是基于不同災害應急工作中的共性的。在不同災害的應急工作中積累的經(jīng)驗，是相互促進的。這些經(jīng)驗的積累，將有助于相關人員在下次應對不同災害的工作中更好地發(fā)揮作用。集中型災害應急體制有助于組建和培養(yǎng)一支堅強、高效的復合型災害應急專業(yè)隊伍。不同人員之間會有一定分工，但作為一個整體，這支隊伍能快速、高效地對各類災害開展各項應急工作。
國際上普遍的災害治理模式是把各種災害風險集中起來管控，形成災害防控的合力
許多需要我們高度警惕的、有可能造成重大災害事件的，都是屬于“小概率、大影響”這類風險因素。之所以叫做“小概率、大影響”風險，是因為同類風險并不經(jīng)常出現(xiàn)，而一旦出現(xiàn)并不加阻斷，就會造成巨大影響。因為同類風險并不經(jīng)常發(fā)生，所以人們對其認知會比一般風險更少，能夠依賴的經(jīng)驗、數(shù)據(jù)和案例更缺乏。同時，由于是“小概率”風險，其發(fā)生的可能性更容易被人忽視，人們久而久之就會慢慢地忽略它。
一個基本的規(guī)律是，一次重大災害后，一開始人們對發(fā)生同類災害的警惕性很高，但是隨著時間的推移，人們開始掉以輕心、放松戒備，而此時或許正是發(fā)生下次同類災害的時間。做到風險災害防治的常備不懈，就需要組建專門的監(jiān)測和管控相關風險的機構，它們的唯一任務就是時刻保持高度警惕，監(jiān)測任何可能的風險苗頭并及時采取措施。設立一個專門的機構加以監(jiān)測、管控的原因是因為，如把這一重要職能放置于同時需管理大量日常事務的部門，則災害過后一段時間該職能的重要性可能完全被忽視，被大量與該職能無關的繁雜事務所淹沒。
在國際社會，一條普遍的災害治理國家管理模式演變規(guī)律是逐步把一些原由各相關實務部門管控的災害風險，移出這些日常事務管理部門而交由專門設置的機構負責。再往后，由于許多風險災害的防治相互間可以借力形成合力，通過資源共用、統(tǒng)一規(guī)劃，把這些不同的災害風險置于同一個部門管控。美國聯(lián)邦政府在20世紀70年代末跨出了這一步，成立了聯(lián)邦應急事務管理局，其在美國聯(lián)邦層面代表政府管控所有災害風險——包括疫情。我國于2018年組建了應急管理部。由同一個政府部門來綜合管控各類災害風險的另一個原因是，如果單個專門機構只管控一種風險，而由于同類事件一般并不頻繁發(fā)生，久而久之該機構內(nèi)的人員會放松警戒。雖然由于種種原因，美國在這次新冠肺炎疫情防控中的表現(xiàn)欠佳，但其綜合應對疫情和其他災害的做法還是值得我們深思的，應不應該把疫情防控納入集中型災害防控范圍，成為有待研究的課題。把各種災害風險集中起來管控，一方面相互間可以借力形成合力，同時也有助于把該部門內(nèi)負責管控不同災害風險人員的警惕性都調(diào)動起來。
應將疫情防控納入集中型災害防控體系，及時監(jiān)測和果斷阻斷可能發(fā)生的災后公共衛(wèi)生事件
疫情與其他災害相比有哪些特殊性和共性，是否可以一起納入集中型管控范圍，深入分析和思考這些問題有重要的現(xiàn)實意義。這樣做或許能幫助我們克服我國疫情防控中存在的問題，補齊短板，使我們在應對突發(fā)問題時做得更好。我們同時也應該認識到，我國在這次新冠肺炎疫情防控方面體現(xiàn)出巨大的體制優(yōu)勢，我們需要做的，就是尋找既能允許我們弘揚現(xiàn)有優(yōu)勢，又能幫助我們克服存在的不足的辦法、方案或路徑。
第一，我國目前的疫情防控體制由國家衛(wèi)健委主導和領導，而衛(wèi)健委是一個集諸多日常醫(yī)療衛(wèi)生管理事務于一身的機構，且重大疫情又是一樁“小概率、大影響”的風險事件。根據(jù)前文分析，這種制度安排在一定程度上并不利于重大疫情苗頭被及時監(jiān)測和發(fā)現(xiàn)，并得到有效控制。如果把它置于一個專設的機構內(nèi)，有專門的人員操作，而且如果該機構不受地方利益影響，相信結(jié)果會有所不同。同時，如果這一專設機構再被納入一個集中型災害及疫情監(jiān)測防控體系，受該體系領導，成為專門監(jiān)測跟蹤全國各類災害風險變化系統(tǒng)的一部分，一方面將有助于該專設機構始終保持高度的警惕性，另一方面還將有利于在系統(tǒng)內(nèi)開展多元交叉分析，以更好地確保對監(jiān)測信息的準確分析，以及在此基礎上做出準確結(jié)論。
第二，從資源利用來說，這次抗疫動用了許多資源，不少是在全國范圍內(nèi)臨時組織和調(diào)動的，而似乎沒有發(fā)揮應急管理部的應急資源儲備和調(diào)度的作用。這種通過臨時調(diào)動組織起來的資源，機會成本會遠高于事先儲備的物資。而如前文所述，許多應急物資并不只限于用于應對某一種特定災害，而是可以通用的，包括用于防控疫情。在這次抗擊新冠肺炎疫情中，我國能夠大范圍調(diào)動物資，包括派遣4萬多名醫(yī)護人員支援疫區(qū)，一方面說明了我國抗災體制的優(yōu)勢，另一方面也表明存在一個理順物資調(diào)度機制以降低機會成本達到更高效益的問題。
第三，雖然出現(xiàn)涉及疫情的復合災情的概率并不大，但其可能性是不容忽視的。比如前段時間出現(xiàn)的南方水災和北京疫情，所幸的是他們沒有出現(xiàn)在同一地方。如果出現(xiàn)在同一地方，那么無疑會為管控疫情和應對水災都帶來更大困難，而且因為由兩個不同的系統(tǒng)分別領導抗災和防疫，要密切協(xié)調(diào)兩方面的工作定會難上加難。
第四，任何一次重大災害都是一次公共衛(wèi)生事件，如處理不當，都有可能引發(fā)次生疫情，因此需要加以嚴密防范。也許由于仍處于初創(chuàng)階段，目前的應急管理部還缺乏相關的公共衛(wèi)生事件應對能力，因此只能將疫情管控任務“外包”給其他部門，但從長期來說，其相關能力的缺乏必定會影響其及時監(jiān)測和果斷阻斷可能的災后公共衛(wèi)生事件，并削弱我國整體的疫情管控能力。沒有任何強有力的理由說明疫情防控不同于所有其他災害的防控，必須得分散、單獨管理，而不能融合于集中型災害防控體系。如果說目前的應急管理部仍不具備扛起相關職責的條件和能力，那么此時或許正是把它建設成一個具備這些條件和能力的部門的時候。
（作者為北京大學經(jīng)濟學院教授、博導）
【參考文獻】
①劉民權、華亮文：《國際災害、疫情管控體制比較及對我國建立聯(lián)防體制的設想》，《中國發(fā)展研究基金會報告》，2020年6月。
責編/孫垚 美編/楊玲玲
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