摘 要:改革開放40多年來，我國城鄉(xiāng)發(fā)展面貌發(fā)生了極大改變，城鄉(xiāng)居民的生活水平和生活質量明顯改善，中國城鎮(zhèn)化已經進入中后期發(fā)展階段?？茖W評估第一輪新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃的實施情況，積極開展新一輪新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃的編制工作，意義重大。加快以縣城為主要載體的縣域新型城鎮(zhèn)化，是今后一段時間內有效推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要舉措。
關鍵詞:新型城鎮(zhèn)化 城鄉(xiāng)融合 縣域
【中圖分類號】F299 【文獻標識碼】A
推進新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展是解決農業(yè)、農村、農民問題的重要途徑，也是現(xiàn)代化的必由之路。近年來，在黨中央的堅強領導下，全國推進新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展工作成效顯著。2020年是實現(xiàn)第一個百年奮斗目標的關鍵時點，城鄉(xiāng)發(fā)展也將迎來新的歷史機遇，此時，科學評估新型城鎮(zhèn)化建設狀況和城鄉(xiāng)融合發(fā)展狀況，總結經驗、鞏固成果，并為推進新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展制定清晰的路線圖，意義重大。
新型城鎮(zhèn)化建設取得顯著成效
達成了走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路的廣泛共識
自2014年3月《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》出臺以來，新型城鎮(zhèn)化建設逐漸成為各級政府的工作重點，開展了大量試點工作，取得了許多成功的經驗，創(chuàng)造了一些值得借鑒和推廣的、具有鮮明特色的地方發(fā)展模式，為新型城鎮(zhèn)化全面深入推進積累了豐富的實踐經驗。繼續(xù)實施以人為本的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，提升城鎮(zhèn)化發(fā)展質量，堅定不移走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，已經成為各級政府、各地區(qū)及各領域的共識。
推動了人的城鎮(zhèn)化與市民化進程
過去六年，我國各地區(qū)著力轉變以“土地城鎮(zhèn)化”為核心的粗放式發(fā)展道路，深入貫徹“以人為本”的發(fā)展理念，以農民工市民化為重點推動工作，關注“人的城鎮(zhèn)化”。我國常住人口城鎮(zhèn)化率從2013年的53.7%提高到2019年的60.6%，城鎮(zhèn)人口約累計增加1.17億人，年均增加約1955萬人。在人口流動速度和規(guī)模日益加劇的背景下，特大城市積分落戶制、居住證制度、全面取消城區(qū)常住人口300萬以下的城市落戶限制等戶籍改革為農業(yè)轉移人口落戶城鎮(zhèn)提供了新路徑，逐步打破了計劃經濟時代形成并遺留下來的城鄉(xiāng)戶籍二元體制的隔閡，有效推動了人的城鎮(zhèn)化與市民化進程，為城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展注入了新動力。
安居工程、棚戶區(qū)改造和城市環(huán)境提升等工程有效改善了城市人居環(huán)境
早在1995年，國家就開始實施“安居工程”，解決中低收入居民的住房問題；2014年，國務院辦公廳印發(fā)《關于進一步加強棚戶區(qū)改造工作的通知》，部署有效解決棚戶區(qū)改造中的困難和問題，扎實推進改造約1億人居住的城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城中村；2018年，國務院出臺《打贏藍天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動計劃》，進一步加快改善環(huán)境空氣質量，并開展了大量卓有成效的工作。這些重大民生工程切實改善了城市低收入群體的居住條件，極大地改善了人民群眾的生活，也推動了我國大中小城市人居環(huán)境的合理規(guī)劃和綜合整治。城市生活空間更加宜居和合理，城市功能也更趨于完善和綜合，為解決城市內部二元結構問題提供了重要抓手。
依托城市群優(yōu)化了城鎮(zhèn)化空間形態(tài)與國土開發(fā)結構
目前，我國已經形成京津冀、長三角、粵港澳大灣區(qū)三大城市群，成為亞太地區(qū)乃至全球經濟社會發(fā)展最具活力和國際競爭力的地區(qū)?？焖侔l(fā)展中的成渝、長江中游、中原、哈長等城市群也日趨成為帶動中西部和東北地區(qū)發(fā)展的重要增長極。“兩橫三縱”的城市化戰(zhàn)略格局，推動我國國土空間開發(fā)更加均衡，充分發(fā)揮了城鎮(zhèn)化對經濟社會發(fā)展的重要支撐和引領作用。
老工業(yè)城市、資源型城市加快產業(yè)轉型升級
近年來，資源型城市與老工業(yè)城市加快了綜合性的城市更新建設，突出實施了城區(qū)老工業(yè)區(qū)搬遷改造和獨立工礦區(qū)轉型發(fā)展等舉措，積極推動了礦山地質環(huán)境恢復治理與水土氣污染治理等生態(tài)修復工作，并積極淘汰落后產能、推動產業(yè)轉型升級。這些城市的工業(yè)遺產與歷史文化遺跡得到保留，城市文脈與人脈得到延續(xù)，城鎮(zhèn)“臟亂差”和“黑灰丑”的現(xiàn)象得到顯著改善。
制定2020后新型城鎮(zhèn)化的路線圖十分必要和緊迫
新型城鎮(zhèn)化需要持續(xù)發(fā)展和推進。新型城鎮(zhèn)化是一個內涵極為豐富的綜合性過程，涉及發(fā)展階段判斷、重點領域、空間布局、城鄉(xiāng)要素統(tǒng)籌、各種資源配置、地方發(fā)展實踐等，需要科學的頂層設計進行有效指導。第一版新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃有效期是2014—2020年，即將于今年到期。屆時，規(guī)劃缺位或將影響政策的延續(xù)性和進一步拓展深化，使得新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展思想和目標導向缺失，重點領域和薄弱環(huán)節(jié)模糊，甚至可能會造成過去新型城鎮(zhèn)化建設所取得大量成果形成停擺停滯的狀態(tài)，從而導致前期投入土地、人力、物力等資源的損失和浪費。
城鎮(zhèn)化問題具有復雜性和反復性。在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展過程中，存在大量農業(yè)轉移人口難以融入城市社會、建設用地粗放低效、城鎮(zhèn)空間分布和規(guī)模結構不合理、城市病問題日益突出”等突出矛盾和問題。雖然新型城鎮(zhèn)化建設有效地改善了這些問題，但是也要認識到城鎮(zhèn)化問題的復雜性和反復性。城鎮(zhèn)化是涉及多個尺度或維度的綜合性社會、經濟、空間變化過程，尤其是許多短板領域具有一定頑固性，問題的完全解決需要較長的時間。規(guī)劃缺位將使不同尺度、不同領域新型城鎮(zhèn)化建設總體統(tǒng)籌缺失，導致不同層級、不同部門間城鎮(zhèn)化建設銜接不暢。眼下我國正處于新型城鎮(zhèn)化的關鍵時期和攻堅階段，新一輪指導規(guī)劃的缺位意味著對接工作的缺失或停滯，極易導致原來問題的反彈和回潮。
新老問題交織出現(xiàn)?！缎滦统擎?zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》著眼于全面提高城鎮(zhèn)化質量，加快消除城鄉(xiāng)二元結構的體制機制障礙，推進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置。但是，在當前國內外環(huán)境復雜多變的形勢下，前所未有的人流、物流、信息流的超高速流動使得城鎮(zhèn)化呈現(xiàn)出多種要素纏繞交錯的復雜性，城鎮(zhèn)化與進一步擴大內需的重要性更加凸顯。同時，新型城鎮(zhèn)化面臨著高質量發(fā)展、與國土空間規(guī)劃改革銜接等更高要求，加之原來存在的城鎮(zhèn)化地域空間無序開發(fā)等老問題，以及長期形成的區(qū)域發(fā)展失衡、城鄉(xiāng)差異顯著等遺留問題，使得新型城鎮(zhèn)化建設的推進面臨更加嚴峻的挑戰(zhàn)。
國內外環(huán)境發(fā)生深刻變化，給新型城鎮(zhèn)化建設帶來新的挑戰(zhàn)。近年來，全球發(fā)展不確定性加劇，逆全球化思潮和貿易保護主義傾向有所抬頭，再加上2020年初突如其來的新型冠狀肺炎疫情給全球經濟發(fā)展帶來不利影響，這些均對新型城鎮(zhèn)化建設構成巨大挑戰(zhàn)。因此，中國新型城鎮(zhèn)化在繼續(xù)堅持擴大開放的基礎上，做好進一步擴大內需的足夠準備，高質量推進新型城鎮(zhèn)化建設和城鄉(xiāng)融合發(fā)展。
思考與建議
開展對第一輪新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）的第三方評估
第一輪新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃的編制與深入實施，是在黨的十八大、十九大精神指導下開展的重大頂層設計與綜合性工作，對于我國經濟社會發(fā)展來說意義重大，同時也為其他發(fā)展中國家提供了推動城鎮(zhèn)化的豐富經驗。建議盡早遴選第三方機構開展新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃實施的評估工作，總結成就、經驗與特色模式，全面剖析現(xiàn)階段存在的重大問題與突出矛盾，為下一輪新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展規(guī)劃編制提供科學依據。從“十四五”時期開始，進一步開展對新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展的第三方評估，從復雜的城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)關系中提煉出最為核心的要素作為評價指標，構建第三方評估體系。科學評估城鄉(xiāng)關系的發(fā)展程度，有助于加強新型城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)融合發(fā)展狀態(tài)認知，更好地促進新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展質量的提升。
推進高質量新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展的頂層設計和規(guī)劃編制工作
隨著中國特色社會主義進入新時代，社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，城鄉(xiāng)關系也隨之發(fā)生深刻變革。新時代不僅是一個涉及時間階段的判斷，更是空間和社會發(fā)展狀態(tài)的判斷。“十四五”時期是我國新型城鎮(zhèn)化高質量發(fā)展和城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關鍵期，亟待開展高質量新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展的頂層設計和規(guī)劃編制工作。建議下一輪規(guī)劃編制指導期為2021—2035年，明確新時代高質量新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合的發(fā)展思想、戰(zhàn)略目標、建設任務、空間格局和重大工程，明晰城鄉(xiāng)制度深化改革等關鍵問題，為2021—2035年新型城鎮(zhèn)化建設和城鄉(xiāng)融合發(fā)展指明方向。
加快以縣城為主要載體的縣域新型城鎮(zhèn)化，有效推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展
新型城鎮(zhèn)化的核心是人的城鎮(zhèn)化。農民是人的城鎮(zhèn)化的關鍵，也是鄉(xiāng)村振興的重要主體。城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興是不可分的整體，市民化是城市發(fā)展與鄉(xiāng)村振興的重要紐帶。未來需采取多種途徑著力推進市民化進程，重塑新型城鄉(xiāng)關系。統(tǒng)籌推進異地城鎮(zhèn)化與就近城鎮(zhèn)化兩種模式。一方面，進一步加快戶籍及其關聯(lián)的社保等系列化制度的綜合改革，推動流動農民工在工作城市享有與本地人相同的就業(yè)、教育、醫(yī)療的機會和待遇。另一方面，需要更加重視以縣城為主要載體的新型城鎮(zhèn)化建設，形成農村轉移人口的就近市民化，推進城鄉(xiāng)融合高質量發(fā)展。
【本文作者分別為中國科學院地理科學與資源研究所研究員，華東師范大學地理科學學院教授；本文系國家社會科學基金重大項目“多維制度聯(lián)動改革促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展研究”（項目編號：19ZDA086）、國家自然科學基金項目“新型城鎮(zhèn)化”（項目編號：41822104）階段性成果】
責編：賀勝蘭 / 董 楠
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