摘 要:政府預(yù)算的功能不僅體現(xiàn)在分配政府的財政資源，而且還可以構(gòu)建國家的經(jīng)濟(jì)、政治和社會秩序，提升政府治理能力，增強行政治理效能。然而預(yù)算制度中仍存在不足之處，對此，需要深化預(yù)算制度改革，打造符合我國制度特點的“預(yù)算籠子”，完善預(yù)算決策和管理機(jī)制，創(chuàng)新預(yù)算監(jiān)管機(jī)制，形成有效的預(yù)算治理閉環(huán)。
關(guān)鍵詞:預(yù)算 行政效能 制度改革 國家治理
【中圖分類號】F2 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A
政府所有的功能及其運轉(zhuǎn)都需要預(yù)算支撐，政府的所有行為也必然都會反映到預(yù)算上。在一般意義上，預(yù)算通常被理解為政府配置資源或理財?shù)墓ぞ?。實際上，預(yù)算不僅是簡單地分配政府的財政資源，更重要的是可以塑造和構(gòu)建國家的經(jīng)濟(jì)、政治和社會秩序，提升政府治理能力和行政治理效能。
政府職能的實現(xiàn)以公共資源的配置為前提和基礎(chǔ)，政府活動都可以通過預(yù)算得以體現(xiàn)。預(yù)算是提升行政效能和公共資源配置效率的有效工具。通過預(yù)算權(quán)力的配置、預(yù)算編制與執(zhí)行的管理、預(yù)算資金的分配及績效考核等方式，可以增強對政府系統(tǒng)內(nèi)部行為的縱向和橫向控制，從而提高政府運行效率。同時，通過預(yù)算制度，可以間接界定政府的職能、政府與市場主體的權(quán)利和行為邊界。一個良好的預(yù)算制度，有利于防止政府對市場的不合理介入和過度干擾，從而構(gòu)建一個合理的經(jīng)濟(jì)秩序。
此外，通過預(yù)算制度的建設(shè)，尤其是預(yù)算的公開透明，可以打造“看得見”的政府，為公眾了解政府運轉(zhuǎn)情況、實行有效監(jiān)督提供實實在在的“抓手”?？傊挥邪l(fā)揮預(yù)算在政府治理中的重要作用，才能建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府，使其更好地為人民服務(wù)、對人民負(fù)責(zé)、受人民監(jiān)督。
一個有效的行政運行機(jī)制和防腐機(jī)制，就是要把權(quán)力關(guān)進(jìn)預(yù)算這個最重要的制度籠子。如果權(quán)力不能關(guān)進(jìn)預(yù)算的籠子，預(yù)算不能有效約束公權(quán)，那么政府治理就不可能有效。近些年來，我國的預(yù)算改革和制度建設(shè)取得重大進(jìn)展，提升了預(yù)算的治理能力。例如，實施全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度；改進(jìn)預(yù)算管理和控制，建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制；完善政府預(yù)算體系，實行全口徑預(yù)算管理；全面實施預(yù)算績效管理；等等。但離治理現(xiàn)代化的現(xiàn)實目標(biāo)還有一段距離，預(yù)算制度中仍存有一些不科學(xué)、不合理之處，限制了預(yù)算功能和作用的發(fā)揮。打造“制度籠子”，提升政府治理能力，對預(yù)算制度提出新的要求和挑戰(zhàn)。
按照“標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、規(guī)范透明、約束有力”的要求，深化預(yù)算制度改革要著力抓好以下五個方面：
首先，優(yōu)化預(yù)算權(quán)的配置，強化激勵相容，建立權(quán)責(zé)內(nèi)洽機(jī)制。既要充分體現(xiàn)并保證黨的領(lǐng)導(dǎo)、人大的審查監(jiān)督，又要統(tǒng)籌政府部門之間預(yù)算權(quán)力的劃分，明晰權(quán)責(zé)，打造符合我國制度特點的“預(yù)算籠子”，強化部門對資金績效的責(zé)任，增強自我約束。
其次，完善預(yù)算決策和管理機(jī)制，提升預(yù)算主體之間的分工與協(xié)作的水平，解決“錢”與“事”的各種脫節(jié)。針對預(yù)算資金管理中諸多脫節(jié)，如錢與事脫節(jié)、有資金沒項目、流量與存量脫節(jié)等，亟需完善預(yù)算的編制和管理制度，對預(yù)算的編制、執(zhí)行、績效作出新的制度安排，強化部門對資金績效的責(zé)任，將“錢”和“事”有機(jī)結(jié)合起來，提升資金使用效率和行政效能。
第三，完善預(yù)算編制制度，增強財政資源的統(tǒng)籌能力，打破部門利益固化。在財政緊平衡狀態(tài)下，應(yīng)通過完善預(yù)算制度，提升兩個層面上的財政資源統(tǒng)籌能力。一個是流量上的統(tǒng)籌能力，改革以“以往基礎(chǔ)+增量”的預(yù)算資金安排模式，打破支出固化格局。另一個是存量上的統(tǒng)籌能力，即不僅表現(xiàn)在盤活預(yù)算資金方面，更重要是要激活巨大的存量公共經(jīng)濟(jì)資源。隨著公共經(jīng)濟(jì)資源存量的增加，我國“存量經(jīng)濟(jì)”的特征日益顯現(xiàn)。通過以預(yù)算為主的財政制度改革，增強政府統(tǒng)籌存量資源的能力，對緩解財政和經(jīng)濟(jì)壓力、提升政府治理能力具有重要意義。
第四，完善績效評價的目標(biāo)和方式，提升績效管理水平。完善績效評價指標(biāo)體系，增強其科學(xué)性。堅持全覆蓋和全過程，實施綜合、整體評價。同時，防止過程性目標(biāo)代替結(jié)果，注重績效結(jié)果的運用，并將績效評價和預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督三環(huán)節(jié)結(jié)合起來，提升預(yù)算治理閉環(huán)。
最后，創(chuàng)新預(yù)算監(jiān)管機(jī)制，實施責(zé)任追究制度。由合規(guī)性監(jiān)督向績效性監(jiān)督轉(zhuǎn)變，突出支出政策和效果監(jiān)督。形成多元化、立體式監(jiān)督機(jī)制，增強監(jiān)管能力。在完善預(yù)算公開制度的基礎(chǔ)上，提升財政透明度，增強社會監(jiān)督力度。同時，建立以人大為核心的問責(zé)機(jī)制，對偏離預(yù)算目標(biāo)的行為進(jìn)行糾偏和責(zé)任追究。
【本文作者為中國財政科學(xué)研究院研究員】
責(zé)編：蔡圣楠 / 臧雪文
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