摘 要:“網(wǎng)格化治理”與“網(wǎng)格化管理”雖然一字之差，其內(nèi)在邏輯卻完全不同。要實現(xiàn)主動式街區(qū)共治，需要厘清網(wǎng)格化管理產(chǎn)生的原因及其邏輯，并且回答幾個關(guān)鍵問題：“管理”與“治理”之間的轉(zhuǎn)換為何必要；政府管理與社會治理在“網(wǎng)格化”中的結(jié)合何以可能；網(wǎng)格化治理的路徑如何構(gòu)成。
關(guān)鍵詞:網(wǎng)格化管理 治理邏輯 街區(qū)共治
【中圖分類號】D630 【文獻標(biāo)識碼】A
網(wǎng)格化管理的本質(zhì)邏輯：自上而下的行政化
“網(wǎng)格化”最初作為中國的一種基層政府管理模式出現(xiàn)，其結(jié)構(gòu)核心是“縱向一體化”，以更有效的“管理單位”劃分，構(gòu)建高強度的社會問題發(fā)現(xiàn)和解決機制，從而方便政府職能迅速發(fā)揮作用。
信息化的網(wǎng)格管理模式
改革開放以來，伴隨城鎮(zhèn)化的加速推進，人口流動速度加快且集聚規(guī)模日益巨大，對當(dāng)時中國的“街道—社區(qū)管理單元”和“鄉(xiāng)鎮(zhèn)—村居管理格局”產(chǎn)生影響，使其在新形勢下出現(xiàn)了邊界模糊和職能空缺等問題，進而對傳統(tǒng)的社會管理體制帶來嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。因此，利用信息化手段，并結(jié)合分管網(wǎng)格的人員配備結(jié)構(gòu)，構(gòu)成一種更為精確的“橫向到邊、縱向到底”的網(wǎng)格化管理單位，成為符合時代的選擇。
事實上，現(xiàn)代城市管理的基本載體一直就是“網(wǎng)格化”，尤其一個國家的首都，都是劃分為“街—區(qū)”的網(wǎng)格狀格局。例如，中國古典城市的“棋盤網(wǎng)格”是世界城市史的典范——北京、西安等；甚至于城鎮(zhèn)化進程中“城市攤大餅”的模式，也是一個“網(wǎng)格”疊加另一個“網(wǎng)格”。進入21世紀(jì)以來，信息化管理被大規(guī)模應(yīng)用到現(xiàn)代城市管理中，城市網(wǎng)格化的建筑方式與智能化結(jié)合起來，依賴于攝像頭和數(shù)據(jù)視頻技術(shù)，首先在交通管理領(lǐng)域應(yīng)用；其后，在城市管理和衛(wèi)生、治安等方面，信息化意義上的網(wǎng)格化又為城市的綜合服務(wù)提供了基本的空間定位和資源分配。
本質(zhì)上是“自上而下的行政化”的城市網(wǎng)格化管理，當(dāng)前面臨的一個最大的缺陷是城市問題產(chǎn)生的源頭無法消弭，政府職能部門處于被動解決問題的境地。從社會群體事件到馬路窨井蓋缺失、綠化維護，再到有人傾倒污水、亂丟垃圾等，往往其他社會力量承擔(dān)了發(fā)現(xiàn)問題的功能，利用手機等現(xiàn)代可以傳輸圖像、語音和文字的工具，使得問題發(fā)現(xiàn)更為及時。在這種路徑之下，政府績效考評的“成績單”看上去似乎很豐滿，解決了很多問題，但是問題解決機制卻缺乏源頭治理的可能，本質(zhì)上仍然是智能化的傳統(tǒng)管理模式。
網(wǎng)格化管理升級版：城市大聯(lián)動（勤）
一定程度上，網(wǎng)格化管理并不能解決現(xiàn)代城市管理中的重大問題，如各個城市反復(fù)推進的拆除違章建筑、拆遷安居工程、市政建設(shè)工程等。因此，北京的“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”，上海的“政府管理資源下沉”，杭州的“城市管理數(shù)字駕駛艙”等模式，以及各地“城市智慧大腦”的遍地開花，離不開與網(wǎng)格化管理相匹配的“城市大聯(lián)動”或“城市大聯(lián)勤”。有的地方也將其稱作“城市大綜管”，即以政府重點任務(wù)為導(dǎo)向的政府職能部門的整體行動機制。在一定意義上，我們可以說它是網(wǎng)格化管理的背后支撐，是網(wǎng)格化管理的一個升級版。
基本上，中國每個城市都有圍繞社會治安、市容整治、街道立面改造等問題，尤其是針對城市管理頑癥多、行政執(zhí)法力量不足且依靠單一的行政執(zhí)法難以解決的問題所建立的城市綜合管理機制。這一“大聯(lián)動（勤）”機制主要以市容環(huán)境和社會治安管理為重點，以各部門履職為基礎(chǔ)，在專業(yè)管理前提下，通過發(fā)現(xiàn)問題、信息互動、執(zhí)法聯(lián)動和監(jiān)督考核，整合城市管理和執(zhí)法力量，通過聯(lián)動執(zhí)法解決管理職責(zé)交叉的復(fù)雜問題和頑癥痼疾，促使城市管理從單一轉(zhuǎn)向綜合、靜態(tài)轉(zhuǎn)向動態(tài)，以期實現(xiàn)“12345”市民服務(wù)熱線等投訴率和“110”報警數(shù)量下降，人民群眾獲得感、幸福感、安全感和滿意度不斷提升等目標(biāo)。其基本原則主要是：
以塊為主、屬地管理。城市或者城區(qū)各職能部門把管理和執(zhí)法力量下沉到街鎮(zhèn)，由街鎮(zhèn)統(tǒng)籌管理執(zhí)法隊伍，形成發(fā)現(xiàn)、處置、考核的閉環(huán)機制，最大化整合行政管理執(zhí)法力量，以解決各自執(zhí)法、力量分散等問題，做到管理交叉覆蓋、無縫銜接，增強處置違法行為的有效性，提高管理績效。
資源整合、信息共享。通過網(wǎng)絡(luò)監(jiān)控資源整合，實現(xiàn)城市管理中的多網(wǎng)互聯(lián)、信息共享，提高信息利用率，最終實現(xiàn)“一網(wǎng)統(tǒng)管”。目前中國城市管理主要依靠的一支力量是“協(xié)管隊伍”，通過集中管理、統(tǒng)籌使用這支隊伍，提高日常街面隊伍的管事率。
執(zhí)法聯(lián)動、部門協(xié)同。在社會治安、市容環(huán)境管理中，“大聯(lián)動（勤）”機制由黨委政府牽頭，以行政執(zhí)法部門為主、相關(guān)部門協(xié)同，開展聯(lián)動執(zhí)法，形成管理互補、問題聯(lián)處、執(zhí)法聯(lián)動的常態(tài)化工作機制，并針對城市管理重點任務(wù)和難點問題集中力量進行解決。
在實際運作中，該機制與網(wǎng)格化管理結(jié)合起來發(fā)揮作用。主要以街鎮(zhèn)轄區(qū)為責(zé)任區(qū)，整合市容環(huán)境協(xié)管、網(wǎng)格監(jiān)督員和社區(qū)工作站人員，劃分若干個巡管責(zé)任網(wǎng)格，按照網(wǎng)格區(qū)域劃分來統(tǒng)一編組，開展日常街面巡邏和社區(qū)巡查。通過“及時發(fā)現(xiàn)、及時派單、及時處置”的動態(tài)化流程，對社會治安、市容環(huán)境等問題進行快速處置。
可以說明城市大聯(lián)動（勤）是一個自上而下的行政化管理模式的特征是，各個街鎮(zhèn)在轄區(qū)內(nèi)發(fā)現(xiàn)的屬專業(yè)管理的問題，要即時將信息轉(zhuǎn)送職能部門，而職能部門如遇疑難問題或無法處置的綜合性問題，要在區(qū)級黨委政府的牽頭下與街鎮(zhèn)“會商”，并由街鎮(zhèn)黨委（街道作為區(qū)政府的派出機構(gòu)）協(xié)調(diào)有關(guān)部門聯(lián)合處置，進行“問題大會戰(zhàn)”。
缺乏治理回應(yīng)的網(wǎng)格化管理
“網(wǎng)格化管理+城市大聯(lián)動（勤）”的雙層機制，對現(xiàn)代城市中多次整治仍然反彈、居民呼聲強烈的難點問題，積極地尋求處置解決方法，同時也在探索建立長效常態(tài)管理的機制，提高城市管理的精細(xì)化。然而，雖然它們在解決問題與難題上取得了明顯成效，但仍然無法解決影響城市管理效能的根本性問題，因為其實質(zhì)仍然是“運動式治理”，缺乏常態(tài)化的有效手段。
管理碎片化。碎片化是當(dāng)前“大聯(lián)動（勤）”的突出問題之一，體現(xiàn)為管理權(quán)限條塊分割、政出多門和各自為政，本質(zhì)上屬于“條塊”間的協(xié)同問題。中國城市管理體制中業(yè)務(wù)條線的垂直管理與街鎮(zhèn)屬地管理一直缺乏有效的聯(lián)動，尤其是相互間的信息溝通。例如，上海城市管理組織為“兩級政府、三級管理、四級網(wǎng)絡(luò)”，其中市、區(qū)是兩級政府，相關(guān)委辦局是組成部門，但街道各職能部門實質(zhì)上是區(qū)級各個條線的延伸，鎮(zhèn)政府也沒有實質(zhì)行政執(zhí)法權(quán)，“條”上垂直管理部門掌握的權(quán)限較大，而“塊”上屬地管理的街鎮(zhèn)地位相對較低，卻承擔(dān)職責(zé)最大、任務(wù)最重。市、區(qū)級管理部門更多的放權(quán)給街鎮(zhèn)，落實屬地化管理原則，導(dǎo)致許多無法明確管理主體的問題，都由街鎮(zhèn)牽頭完成，無形中增加了基層的工作量和工作難度，但沒有配以相應(yīng)的職權(quán)，導(dǎo)致基層壓力過大，因此在“條塊”關(guān)系問題上，矛盾尤為突出。雖然政府的各種管理力量在不斷增加，但是各個隊伍之間無法形成有效整合，導(dǎo)致出現(xiàn)很多職能交叉、無人管理的空白地帶，城市綜合管理的效果也沒有得到明顯改善。
責(zé)任主體模糊。當(dāng)前城市管理主體方面，存在權(quán)責(zé)不對等的“困境”。市區(qū)部門將垂直管理的任務(wù)下放到街鎮(zhèn)而無法兌現(xiàn)職能下沉，基本上只是人員下沉，這反過來造成過多的社會管理和行政責(zé)任落實到街鎮(zhèn)，使基層社區(qū)不堪重負(fù)。例如，環(huán)境保護問題本應(yīng)由生態(tài)環(huán)境相關(guān)部門負(fù)責(zé)，但在近年來的環(huán)保督查中，卻發(fā)現(xiàn)環(huán)保問題多交辦給基層，存在明顯的權(quán)責(zé)分離現(xiàn)象。管理責(zé)任下來了，權(quán)力卻沒有下來，與基層繁重的管理任務(wù)不相適應(yīng)，呈現(xiàn)出“上面千把錘，下面一根釘”的任務(wù)加劇而非減負(fù)現(xiàn)象。
與此現(xiàn)象相伴隨的是，城市管理存在評價不科學(xué)的問題。監(jiān)督和管理職能合一，上級政府與城市管理部門既是裁判員，又是運動員，缺乏科學(xué)合理的評價指標(biāo)體系，出現(xiàn)對主管部門考核和監(jiān)督不嚴(yán)的現(xiàn)象。隨著城鎮(zhèn)化進程的加快，城市管理問題層出不窮，為解決日益增加的城市管理問題，各部門優(yōu)先考慮的是本部門利益最大化，并向上級部門要求更多的資源，從而導(dǎo)致管理組織龐大且復(fù)雜，提高了管理成本；加上城市管理部門政出多門，部門之間經(jīng)常發(fā)生權(quán)責(zé)不清、推諉扯皮的現(xiàn)象。
缺乏公眾參與。我們的城市管理長期“重政府為人民服務(wù)，輕社會自我管理能力開放”。雖然各種政策強調(diào)社會治理，實際上卻往往是政府在社會管理中“唱獨角戲”，忽視了基層群眾自治的作用。公眾則認(rèn)為城市管理是政府部門的事，認(rèn)為即使參與了，政府也不會采納意見。例如，很多協(xié)商民主實際上都發(fā)生在決策之后而非決策之前，甚至做不到?jīng)Q策之中。于是在管理主體方面，城市管理依然主要依靠政府部門，在城市管理決策和監(jiān)督等問題上缺乏普遍的公眾參與。
信息技術(shù)表面化?，F(xiàn)代城市管理涉及的部門眾多，業(yè)務(wù)種類復(fù)雜，需要順暢的信息傳遞和溝通。但一個突出的現(xiàn)象是信息化應(yīng)用僅僅停留在“視頻采集+屏幕監(jiān)督+存儲設(shè)備”的簡單形式上，主體之間的互動流程并沒有發(fā)生真正的轉(zhuǎn)型。如果行動主體間缺乏有效溝通，導(dǎo)致涉及到多部門協(xié)同管理的問題處置力度不夠，處置方式不當(dāng)，問題便難以有效解決。在網(wǎng)格化管理機制的信息采集輸入環(huán)節(jié)，由于在思想上和實際運作中對傳統(tǒng)街面管理和小區(qū)管理模式的依賴，信息輸入不平衡。同時，管理體制外的信息輸入渠道也不夠順暢，民眾和社會組織的信息上報作用未得到有效發(fā)揮。
網(wǎng)格化治理邏輯：自下而上與自上而下的融合
在目前城市管理中，是否實現(xiàn)了網(wǎng)格化治理，是回答中國社會治理與社會建設(shè)進程的核心，也是判斷治理體系與治理能力現(xiàn)代化的主要指標(biāo)?；谝陨蠈蓚€層面的網(wǎng)格化管理分析，我們可以明確的是，需要超越“網(wǎng)格化管理格局”的內(nèi)在，走向“網(wǎng)格化治理形態(tài)”。
超越“運動式管理”的必要
我們可以得出的一個基本判斷是，網(wǎng)格化管理的本質(zhì)依然是運動式治理主導(dǎo)的結(jié)果。之所以是“運動式”，是因為網(wǎng)格化管理仍然是自上而下的行政命令主導(dǎo)模式。這就造成了長期以來，在我國城市管理的實踐中，政府具有強大的社會動員能力，運動式治理已經(jīng)成為城市管理的常態(tài)，原本各自為政的部門在運動式治理中被整合到臨時的組織架構(gòu)里，以共同實現(xiàn)治理目標(biāo)，存在重專項、輕常態(tài)，重突擊、輕管理的現(xiàn)象。政府將更多精力放在事后的處置上，往往出現(xiàn)“整治—反彈—再整治—再反彈”不斷反復(fù)的現(xiàn)象，管理成本很高。
城市管理與街區(qū)全域治理的融合
很多人有一個普遍的誤區(qū)，認(rèn)為“走向治理就需要破除管理，黨建也要靠邊站”。真正的治理形態(tài)，不是廢除管理的有效性和政治引領(lǐng)的整合性，而是要以社會多元主體的參與，實現(xiàn)“問題的自下而上的發(fā)現(xiàn)、評價機制的自下而上的進行、問題解決的自下而上的提出”與“自上而下的黨建區(qū)域整合、自上而下的政府專業(yè)管理”相結(jié)合，形成一種街區(qū)全域治理的形態(tài)。其基本結(jié)構(gòu)如圖2：
基層街區(qū)全域治理中，街道黨政主體必須深入拓展網(wǎng)格化管理內(nèi)涵和增加社會共治的內(nèi)容，實施“政社聯(lián)治+政府勤管”的網(wǎng)格化管理模式而非偏廢一方，建立“分塊管理、自治在先、依法處置、責(zé)任到人”的三級響應(yīng)網(wǎng)格管理體系，下沉管理服務(wù)力量的統(tǒng)籌整合力度，力爭把城市管理和服務(wù)上的問題解決在網(wǎng)格，不斷提高城市管理精細(xì)化水平。
網(wǎng)格布局優(yōu)化與權(quán)責(zé)邊界明晰，建構(gòu)精細(xì)精準(zhǔn)“網(wǎng)格響應(yīng)體系”。這是城市管理的基礎(chǔ)，也是黨政部門的基本功能所在，構(gòu)成了網(wǎng)格化治理的行政資源前提。首先，需要科學(xué)地劃分符合社會實際結(jié)構(gòu)的社會網(wǎng)格，將政府日常的“聯(lián)勤巡防網(wǎng)格”根據(jù)現(xiàn)代街區(qū)的合理邊界，結(jié)合全域治理的各類主體，進行科學(xué)重新劃分。例如，上海市嘉定區(qū)真新街道以公安的四個巡防區(qū)域為責(zé)任塊，每個責(zé)任塊下設(shè)兩個基礎(chǔ)網(wǎng)格，形成八個基礎(chǔ)巡防單位。街道班子成員擔(dān)任塊長、網(wǎng)格長，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方力量，整合街區(qū)內(nèi)各類資源，全面落實“網(wǎng)格塊”內(nèi)的社會治理議題和城市管理工作。
其次，要改變以往“網(wǎng)格內(nèi)發(fā)現(xiàn)事部件，聯(lián)勤中心統(tǒng)一受理派遣”的網(wǎng)格化管理模式，建立標(biāo)準(zhǔn)明確、責(zé)任細(xì)化的網(wǎng)格管理目標(biāo)清單，實現(xiàn)“發(fā)現(xiàn)、派遣、流轉(zhuǎn)、處置”流程在網(wǎng)格內(nèi)“內(nèi)循環(huán)”，形成分塊管理、網(wǎng)格到長、責(zé)任到人的運作體系，將問題發(fā)現(xiàn)在網(wǎng)格、解決在網(wǎng)格，真正發(fā)揮每個網(wǎng)格的工作能量。
最后，現(xiàn)代政府管理需要建立“錯時執(zhí)法”機制，真正應(yīng)用信息化管理能力，動態(tài)化地將積累的大數(shù)據(jù)進行比對、分析、研判，根據(jù)事部件發(fā)生頻次列出問題和責(zé)任清單，進一步調(diào)整人力物力結(jié)構(gòu)分配，對高發(fā)點位、高發(fā)時段加強巡查，對高發(fā)事件加強應(yīng)對。同時，政府建立一支配合“網(wǎng)格”的增援分隊，在出現(xiàn)突發(fā)事件乃至反恐實踐中，執(zhí)行快速響應(yīng)機制，及時參與處置。
多方力量整合與共治合力塑造，實現(xiàn)網(wǎng)格內(nèi)社會治理。只有在政府管理基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)科學(xué)明確與行動效率提升的基礎(chǔ)上，黨建才能發(fā)揮區(qū)域化資源整合的行政載體優(yōu)勢，同時，社會多元共治才有黨建機制的實現(xiàn)前提和運行基礎(chǔ)。在現(xiàn)代城市的街區(qū)空間內(nèi)，區(qū)域化黨建要發(fā)揮各種主體的聯(lián)盟功能。行政職能延伸不到、社區(qū)自治難以介入的街區(qū)企事業(yè)單位，都可以通過“黨建”這一載體和平臺進行“共建和聯(lián)建”，從而將每個地方的黨建引領(lǐng)模式真正落實到網(wǎng)格內(nèi)基層黨組織。例如，在處理“跨門經(jīng)營”、垃圾分類減量等問題上充分發(fā)揮基層黨組織的“整合中樞功能”，可以避免黨建疊加在網(wǎng)格之上的割裂結(jié)構(gòu)，在社會管理和城市治理中實現(xiàn)黨建嵌入引領(lǐng)群眾這一傳統(tǒng)優(yōu)勢的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型。
街區(qū)共治是城市區(qū)域能否形成網(wǎng)格化治理的關(guān)鍵，也是北京、上海、杭州、深圳、成都等地制定社會建設(shè)與社會治理政策的“中軸”。例如，上海市嘉定區(qū)真新街道以“上海門責(zé)辦法”的“商家自治自律”為切入口，確立“大門責(zé)”新理念，重要街區(qū)路段內(nèi)成立“商家門責(zé)自律管理會”，邀請該路段具有影響力和制約力的“大房東”、經(jīng)營者擔(dān)任會長，讓街區(qū)精英納入網(wǎng)格內(nèi)，發(fā)揮“領(lǐng)頭羊”作用。制定商家聯(lián)席會《獎懲意見》和《自律公約》等規(guī)則，實施門責(zé)管理聯(lián)建，以自潔、自律、自管的“三自”共治，形成街區(qū)全域共治的基本載體。
購買社會服務(wù)是現(xiàn)代城市社會治理的一個趨勢，有利有弊，但在具體實施中，如果真正按照社會治理原則和市場規(guī)則，其利大于弊。政府在自己管理職能之外，針對各個網(wǎng)格的具體形態(tài)，可選擇性地購買多個服務(wù)或分成幾個承包合同，將公共服務(wù)、公共管理和公共安全在“網(wǎng)格”上充分結(jié)合。因為一個基本的現(xiàn)實是，社會組織或社會企業(yè)比政府部門更容易發(fā)揮整合的能量。政府購買方與社會受益方通過立項監(jiān)督、數(shù)據(jù)化考核，監(jiān)督承接項目的社會組織或者社會企業(yè)認(rèn)真履行合同職責(zé)，形成優(yōu)勝劣汰的良性競爭激勵機制。
塑造街區(qū)共治：網(wǎng)格化治理的提升機制
綜上所述，如果要真正形成網(wǎng)格化治理格局，關(guān)鍵在于現(xiàn)代街區(qū)內(nèi)的主體多樣性與關(guān)系模式如何建構(gòu)，如何形成整體性共治而非傳統(tǒng)行政命令下的被動式問題應(yīng)對。
城市治理的基本單元在于街區(qū)，“核心在于人”。各個城市需要圍繞著有關(guān)街區(qū)全域治理的中央文件的宏觀規(guī)制與具體地方的政策路徑，根據(jù)現(xiàn)代城市治理的問題需求，創(chuàng)新“街區(qū)共治+社區(qū)自治”，從而支撐“街區(qū)全域治理”的治理體系和治理能力現(xiàn)代化發(fā)展，形成全域治理的程序、環(huán)節(jié)與制度，為地方經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)發(fā)展、社會生活安定、黨政管理有序提供持續(xù)不斷的社會共治活力。
無論如何，現(xiàn)代城市基層治理中的網(wǎng)格化治理仍然是一個目標(biāo)而非現(xiàn)實，我們需要建構(gòu)黨建引領(lǐng)、政府管理與街區(qū)共治三者之間有機、有序、有效的融合機制，而不是偏廢一方，更不能“越俎代庖”。網(wǎng)格化治理能否成型以及達到何種程度，就各個地方而言還需提供越來越多的“完整的實踐樣本”。
【本文作者分別為復(fù)旦大學(xué)國際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院教授，復(fù)旦大學(xué)城市治理比較研究中心主任；復(fù)旦大學(xué)城市治理比較研究中心兼職研究員，上海市嘉定區(qū)真新街道辦事處副主任】
責(zé)編：司文君 / 蔡圣楠
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