新冠肺炎疫情的發(fā)生，使我國(guó)社會(huì)經(jīng)受了一次重大風(fēng)險(xiǎn)考驗(yàn)，城鄉(xiāng)基層的組織和動(dòng)員在抗擊疫情中起到了重要作用。但同時(shí)，公共衛(wèi)生突發(fā)事件放大顯現(xiàn)了基層治理中存在的問(wèn)題，反映出基層治理的矛盾與不足。因此，推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化，對(duì)于防范化解社會(huì)重大風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化至關(guān)重要。
社會(huì)重大風(fēng)險(xiǎn)的形成及其特點(diǎn)
所謂“社會(huì)重大風(fēng)險(xiǎn)”，是指由社會(huì)不穩(wěn)定因素和人的不穩(wěn)定因素引起的，影響范圍廣、波及人數(shù)多、損失較為嚴(yán)重的，削弱人民群眾獲得感、幸福感、安全感的風(fēng)險(xiǎn)。
改革開放以來(lái)，我國(guó)社會(huì)經(jīng)歷了從計(jì)劃到市場(chǎng)、一元到多元、封閉到開放的轉(zhuǎn)型，同時(shí)也戰(zhàn)勝和克服了諸多風(fēng)險(xiǎn)。社會(huì)階層結(jié)構(gòu)的分化帶來(lái)了利益關(guān)系的重組，傳統(tǒng)權(quán)威的流失使得社會(huì)面臨著再整合，價(jià)值觀的多元化引發(fā)了社會(huì)心理結(jié)構(gòu)調(diào)整，從而催生了引致社會(huì)重大風(fēng)險(xiǎn)的不穩(wěn)定因素，并且在合并效應(yīng)、聯(lián)動(dòng)效應(yīng)和放大效應(yīng)的作用下，構(gòu)成了錯(cuò)綜復(fù)雜的新圖景。
社會(huì)重大風(fēng)險(xiǎn)的形成并非是一蹴而就的，而是有著一個(gè)從風(fēng)險(xiǎn)源到社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)生成和傳導(dǎo)的循序漸進(jìn)的過(guò)程。例如，當(dāng)前我國(guó)新冠肺炎疫情防控取得重大戰(zhàn)略成果，但此次疫情卻形成了從風(fēng)險(xiǎn)源到社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的質(zhì)變，即形成了從單一的突發(fā)性公共衛(wèi)生事件轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)社會(huì)多方面社會(huì)重大風(fēng)險(xiǎn)的可能性。尤其新冠肺炎疫情的全球大流行，我國(guó)的進(jìn)出口貿(mào)易、工業(yè)以及服務(wù)業(yè)受到巨大沖擊；并且與就業(yè)等領(lǐng)域問(wèn)題相互疊加，更容易引發(fā)重大的風(fēng)險(xiǎn)。
面對(duì)社會(huì)重大風(fēng)險(xiǎn)的基層治理困境
基層治理在防控新冠肺炎疫情方面發(fā)揮重要作用的同時(shí)，其應(yīng)對(duì)社會(huì)重大風(fēng)險(xiǎn)存在的“短板”也集中暴露出來(lái)。例如，基層應(yīng)急制度缺失較多，應(yīng)急預(yù)案形式化問(wèn)題突出；一些基層干部應(yīng)對(duì)危機(jī)的素質(zhì)和能力亟需提高；協(xié)同機(jī)制失序，少數(shù)基層組織大局意識(shí)不強(qiáng)，難以形成有效的部門協(xié)同和社會(huì)參與局面；少數(shù)基層干部習(xí)慣于“一刀切”的處理方式，缺乏服務(wù)意識(shí)；部分領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維缺失，片面追求管理的有效性，甚至不惜用簡(jiǎn)單粗暴的管理方式；等等。
上述問(wèn)題存在的實(shí)質(zhì)是基層治理體系和治理能力還不能夠有效適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展的要求，基層治理結(jié)構(gòu)的不合理和治理行為的困難并存。
就基層治理結(jié)構(gòu)而言，主要存在以下問(wèn)題：其一，基層治理權(quán)力主體的多元化權(quán)力不平衡，基層干部權(quán)力相對(duì)集中且執(zhí)行程序不規(guī)范。其二，公眾參與基層治理的動(dòng)力不足，公眾參與度不夠大?；鶎由鐓^(qū)開展非政治性活動(dòng)較多，而政治性活動(dòng)舉辦得較少，一些民眾對(duì)廣泛參與基層治理的工作表現(xiàn)出走形式的現(xiàn)象。其三，主體間權(quán)力關(guān)系隨意性大導(dǎo)致定位偏差和相互間關(guān)系的不穩(wěn)定?；鶎狱h組織、政府、社會(huì)組織、居委會(huì)等部門之間權(quán)責(zé)劃分不合理及利益關(guān)系復(fù)雜，導(dǎo)致基層治理的跨時(shí)期、跨區(qū)域、跨部門、跨群體等復(fù)雜性社會(huì)問(wèn)題不能得到有效解決。其四，基層治理運(yùn)行機(jī)制不完善影響治理效率。網(wǎng)格化管理模式、智慧社區(qū)和社會(huì)綜合管理平臺(tái)等新興管理模式，其目的是為了打破基層參與主體的溝通壁壘和障礙，但跨部門的合作和協(xié)調(diào)依舊是政府治理的難點(diǎn)，各主體間各自具備一套獨(dú)立的管理和運(yùn)行體系，多主體間的溝通障礙使得工作人員的積極性和辦事效率達(dá)不到應(yīng)有的要求。
就基層治理行為而言，存在的困難主要有以下方面：其一，治理運(yùn)行機(jī)制有待改善。基層機(jī)構(gòu)面臨著大量行政考核目標(biāo)，導(dǎo)致基層工作者普遍過(guò)度依賴通過(guò)行政手段解決問(wèn)題；同時(shí)基層治理中可用資源和力量的分散，不利于推進(jìn)滿足多元化群眾需求的目標(biāo)。其二，治理技術(shù)手段創(chuàng)新性不強(qiáng)，存在著形式化現(xiàn)象。有些“一站式”服務(wù)出現(xiàn)“綜而不合”的現(xiàn)象，未能夠顯著提高治理效能。其三，主體間行為互動(dòng)偏弱?；鶎又卫淼母髦黧w只守住自己的管轄范圍，缺乏協(xié)調(diào)和溝通，無(wú)法形成一個(gè)具有組織性的自主管理網(wǎng)絡(luò)。其四，政府權(quán)力下移導(dǎo)致下級(jí)主體的職責(zé)和任務(wù)加重，然而基層工作人員隊(duì)伍卻在精簡(jiǎn)，某些行政管理和權(quán)限審批還需要上級(jí)職能部門的監(jiān)督和協(xié)調(diào)，使原有的規(guī)章制度和現(xiàn)存的實(shí)際操作之間產(chǎn)生矛盾，這些均不利于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府職能的轉(zhuǎn)變。
推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化，防范化解社會(huì)重大風(fēng)險(xiǎn)
防范化解社會(huì)重大風(fēng)險(xiǎn)，需要我國(guó)基層治理向制度化、民主化和法治化的現(xiàn)代治理價(jià)值目標(biāo)不斷推進(jìn)，并且根據(jù)基層治理固有的實(shí)踐性和多樣性特征做出適應(yīng)性變革。從新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義治理實(shí)踐出發(fā)推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化，是有效防范化解社會(huì)重大風(fēng)險(xiǎn)的重要前提。
改革創(chuàng)新基層黨建工作，引領(lǐng)基層治理現(xiàn)代化。黨建創(chuàng)新是基層治理現(xiàn)代化的內(nèi)在要求和發(fā)展方向。擔(dān)當(dāng)引領(lǐng)基層治理現(xiàn)代化的重任，重點(diǎn)在于找準(zhǔn)基層黨建創(chuàng)新的著力點(diǎn)，不斷提升基層黨組織的治理能力。要把基層那些善治理的干部選拔出來(lái)并打造成為執(zhí)政骨干，把基層黨支部打造成為堅(jiān)強(qiáng)的戰(zhàn)斗堡壘，加強(qiáng)黨支部凝聚力和擔(dān)當(dāng)精神建設(shè)。要強(qiáng)化基層黨組織的功能調(diào)適和角色定位，強(qiáng)調(diào)服務(wù)功能，準(zhǔn)確定位服務(wù)方式和服務(wù)內(nèi)容，強(qiáng)化利益協(xié)調(diào)和整合功能，增強(qiáng)基層黨組織的整體功能，發(fā)揮示范帶領(lǐng)作用。要突出制度化和民主化的創(chuàng)新方向，以基層黨建創(chuàng)新推進(jìn)民主治理，引導(dǎo)社會(huì)多元化主體形成參與式治理的模式；堅(jiān)持人民主體地位，大力發(fā)展人民民主，廣泛開展協(xié)商民主，積極營(yíng)造基層的善治局面。要注意處理好實(shí)踐創(chuàng)新與制度創(chuàng)新之間的關(guān)系，突出黨組織政治功能。要把握好基層黨建工作創(chuàng)新的方向性問(wèn)題，并避免職能泛化、行政化、指令化等不良傾向，避免陷入盲目創(chuàng)新的誤區(qū)。
實(shí)現(xiàn)基層治理的結(jié)構(gòu)優(yōu)化，構(gòu)建基層治理的合理體系。探索多元治理主體互動(dòng)模式，基層管理體制逐漸突破原有的以政府為主導(dǎo)的模式，采用政府—社區(qū)—社會(huì)組織—居民等多元主體協(xié)作治理的新模式，有助于理順治理關(guān)系、明確各方職責(zé)，形成多方聯(lián)動(dòng)合作的互補(bǔ)優(yōu)勢(shì)。構(gòu)建基層治理多元互動(dòng)格局，不僅要完善政府參與模式，還要?jiǎng)?chuàng)新企業(yè)、公眾和社會(huì)組織等廣泛參與的治理機(jī)制與模式。要優(yōu)化基層治理的制度環(huán)境，加強(qiáng)相關(guān)法規(guī)和制度建設(shè)，規(guī)范、引導(dǎo)、促進(jìn)和保障社會(huì)管理創(chuàng)新。完善基層治理運(yùn)行機(jī)制，努力去除社區(qū)的行政化趨向，就要進(jìn)一步優(yōu)化社區(qū)組織模式和構(gòu)架，堅(jiān)持按照市場(chǎng)優(yōu)先和職權(quán)法定的原則去處理社區(qū)組織事務(wù)，自覺(jué)接受群眾監(jiān)督，從根源上避免權(quán)力的濫用、錯(cuò)位和越位等，從而驅(qū)動(dòng)基層治理的良性發(fā)展。
實(shí)現(xiàn)基層治理的行為互動(dòng)，提升基層治理的能力和水平。提升基層治理行為互動(dòng)的首要途徑是打造區(qū)域化“大黨建”工作格局，實(shí)現(xiàn)社區(qū)基層黨組織全覆蓋，發(fā)揮黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，創(chuàng)建基層服務(wù)型黨組織，協(xié)調(diào)處理基層社區(qū)管理與黨建工作。從創(chuàng)新基層民主自主治理、加強(qiáng)法治化引導(dǎo)、社會(huì)化參與協(xié)作和信息技術(shù)的發(fā)展等方面入手，解決基層治理的行為效率問(wèn)題。構(gòu)建科學(xué)合理的各類主體溝通與協(xié)調(diào)機(jī)制，針對(duì)基層治理的矛盾沖突展開協(xié)商對(duì)話，實(shí)現(xiàn)利益優(yōu)化和各主體間的互信，以解決集體行動(dòng)的困境，提高基層治理效能。
【本文作者為對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)公共管理學(xué)院教授】
責(zé)編：董 楠 / 司文君
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