基層治理作為國家治理的關鍵環(huán)節(jié)之一，是重大風險治理體系的重要組成部分。在重大風險治理中，尤其在經歷新冠肺炎疫情“大考”后，我國基層治理的“破題”能力越來越強大、“答題”思路越來越清晰、“解題”效果越來越明顯，“頂層設計+基層經驗”的上下聯(lián)動成為彰顯“中國之治”魅力的生動寫照。總結與提煉有效應對化解重大風險的基層治理經驗和邏輯，對于持續(xù)推進基層治理現(xiàn)代化具有重要意義。
遵循政治邏輯，構建了有效應對化解重大風險的“同心圓”治理結構
在應對重大風險過程中，我國基層治理遵循政治邏輯，構建了有效應對化解重大風險的“同心圓”基層治理結構，將基層治理資源整合到一起，把多元主體活動協(xié)同到一起，把各種治理功能聚集到一起，在實踐中展現(xiàn)了強大的戰(zhàn)斗力。
第一，提高“嵌入性”實現(xiàn)了基層黨組織在重大風險治理中的領導作用。中國共產黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征，是中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢，也是有效應對化解重大風險的基本前提。有力應對和有效化解重大風險，必須堅持黨在重大風險治理中的全面領導。黨員與基層黨組織分布在全國的每一個行業(yè)、每一個領域，與群眾朝夕相處。在各類重大風險治理活動中，黨組織以其強大的政治領導力、思想引領力、群眾組織力、社會號召力，充分彰顯了其在基層治理結構中的核心地位。特別是在這次新冠肺炎疫情防控中，基層黨組織發(fā)揮凝聚力、戰(zhàn)斗力，成為疫情防控的戰(zhàn)斗堡壘。在應對化解重大風險過程中，黨組織通過創(chuàng)新群眾工作體制機制以及方式方法，通過 “再嵌入”方式實現(xiàn)對基層社會的“再組織化”，充分發(fā)揮了黨在重大風險治理中的領導作用，為我國基層治理積累了寶貴經驗。
第二，提升“回應性”強化了基層政府在重大風險治理中的治理能力。伴隨著現(xiàn)代化進程的逐步深入，現(xiàn)代意義的“風險社會”也同時產生。在“風險社會”中，風險性質具有差異性、產生原因具有復雜性、表現(xiàn)形式具有多樣性、損害程度具有多層次性、調控任務具有多目標性。應對化解重大風險，需要政府及時解決問題。在各種重大風險治理中，尤其是在這次新冠肺炎疫情防控中，基層政府直面群眾，積極回應群眾需求，通過線上與線下多種平臺，公布疫情權威信息和真實情況，普及疫情防控知識，有效引導社會情緒。同時，基層政府主動了解群眾意見，積極采納群眾建議。群眾在重大風險治理中切實感受到了基層政府的服務，更加信任基層政府。通過提升“回應性”強化基層政府風險治理能力，已經成為我國基層治理的常態(tài)。
第三，突出“人民性”完善了社會力量在重大風險治理中的協(xié)同功能。重大風險治理的復雜性，使得多元主體協(xié)同治理成為應對化解重大風險的最優(yōu)選擇。新冠肺炎疫情發(fā)生以來，城鄉(xiāng)社區(qū)作為社會治理的基本單元，被迅速動員起來，充分凝聚各個社區(qū)、村莊群眾的力量，成為疫情防控的第一線，保證了基層治理的活力和秩序。社會組織充分發(fā)揮專業(yè)性、公益性和靈活性優(yōu)勢，在政府指導下精準定位，緊扣“專業(yè)”和“需求”，為人民群眾提供服務，形成中國特色的社會組織參與疫情防控機制。同時，公眾參與意識的提升，使“人民性”貫穿了新冠肺炎疫情防控的每一個階段與每一處場景，對于應對化解重大風險起到了非常重要的作用，充分展現(xiàn)了“人人有責、人人盡責、人人享有”的社會治理共同體的巨大魅力。
遵循科學邏輯，強化了有效應對化解重大風險的“無縫隙”過程管理
隨著國家治理現(xiàn)代化進程的不斷推進，我國基層治理水平也在不斷提升。在應對化解重大風險的過程中，基層治理越來越能夠遵循科學邏輯，將“科學性”注入風險識別、風險預警、風險處置等環(huán)節(jié)，形成了有效應對化解重大風險的“無縫隙”過程管理。以新冠肺炎疫情防控為例，基層不斷提升疫情防控科學化、精準化水平，疫情防控的“有序化”程度不斷提高。
第一，以“大數(shù)據+循證決策”為突破點，提升了重大風險識別能力。風險識別在風險治理中具有基礎性作用。進行重大風險治理，首先必須對重大風險進行識別。隨著基層治理中大數(shù)據、人工智能、物聯(lián)網和云計算等技術運用不斷深入，科技革命與基層治理的雙向互動持續(xù)推進，基層治理運用“大數(shù)據+循證決策”進行重大風險識別的能力越來越強。在新冠肺炎疫情防控中，基層運用“大數(shù)據+循證決策”有效判斷風險發(fā)生的“起點”，精準排查潛在感染人群，科學預測疫情發(fā)展趨勢，充分展現(xiàn)了現(xiàn)代科技在有效應對化解重大風險中的重要作用。
第二，以“靈敏度+科學決策”為關鍵點，提升了重大風險預警能力。風險預警是在風險造成實質性損失前對風險所釋放的信息進行采集和處理，并通過事先建立的風險預警處理措施對風險進行治理。風險預警靈敏度是決定重大風險治理是否成功的重要因素。目前，基層“抵御重大風險”的意識明顯增強，對重大風險中的“信息流”處理能力明顯提升，風險預警靈敏度明顯提高，能夠對風險增加的“節(jié)點”進行科學研判，在應對化解重大風險中越來越有章法。
第三，以“一盤棋+系統(tǒng)決策”為著力點，提升了重大風險處置能力。隨著國家治理現(xiàn)代化的縱深發(fā)展，基層也在積極推進應急管理體系和管理能力現(xiàn)代化，提升了重大風險處置能力。基層面臨的重大風險類型多樣，處置流程也不盡相同，但是基層在應對化解重大風險過程中，能夠發(fā)揮“一盤棋”的制度優(yōu)勢，進行系統(tǒng)決策。在新冠肺炎疫情防控中，大部分地方政府能夠及時把控風險轉變的“拐點”，平衡疫情防控與復工復產的關系，增強重大風險處置能力。諸多基層政府拋棄了“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的風險處置思維，提出建設“韌性城市”“韌性社區(qū)”等概念，夯實了重大風險處置能力提升的基礎。
遵循法治邏輯，健全了有效應對化解重大風險的“全方位”制度體系
法治手段因其自身具有的制度化、常態(tài)化、程序化等優(yōu)良特性，在風險治理體系中具有特殊的價值和地位。隨著法治國家、法治政府與法治社會一體化建設進程加快，基層重大風險治理的法治意識明顯提升，依法辦事能力明顯增強，健全了重大風險治理的“全方位”制度體系，展現(xiàn)了基層有效應對化解重大風險的法治邏輯。
第一，完善了“縱橫交錯”的重大風險治理責任安排。進行風險治理，必須進行法律制度創(chuàng)新。只有合理劃分不同主體、不同層次、不同階段的法律責任，構建起有效的風險治理責任體系，才能充分發(fā)揮風險治理體系的作用與優(yōu)勢，實現(xiàn)風險治理的責任落實。經過多年努力，我國大致完善了“縱橫交錯”的重大風險治理責任體系，為風險治理法治化奠定了基礎；在橫向上，完善了“政—企—社”三大主體的責任分配體系，明確了政府主體在應對化解重大風險中的“元治理”責任，明確了社會主體在應對化解重大風險中的“協(xié)治理”責任，明確了市場主體在應對化解重大風險中的“能治理”責任，從而構建了“整體性”風險治理責任體系；在縱向上，厘清了“上—中—下”三個層次的法律責任承擔問題，通過“高層”承擔“頂層設計”責任、“中層”履行“專業(yè)管理”責任、“基層”壓實“貫徹執(zhí)行”責任，從而實現(xiàn)了“分層式”的風險治理責任安排。
第二，建立了“軟硬平衡”的重大風險治理制度體系。進行有效地風險治理，需要多種規(guī)制模式的綜合運用。在我國基層治理中，已經探索出了一整套具有中國特色的“軟硬平衡”的重大風險治理制度體系。一方面，通過完善正式制度實現(xiàn)了重大風險治理的“硬法”控制，推動重大風險治理從以“傳統(tǒng)風險”為中心到以“新興風險”為中心的轉變，從以“應急管理”為中心到以“風險治理”為中心的轉變，從“社會安全”到“總體安全”的轉變，從而構建起了價值包容、普遍有效的風險治理正式制度體系。另一方面，通過完善非正式制度實現(xiàn)了重大風險治理的“軟法”控制，包括通過弘揚社會主義核心價值觀發(fā)揮社會引導功能，通過完善社會政策發(fā)揮風險抑制功能，通過實現(xiàn)協(xié)商民主發(fā)揮矛盾調試功能，從而構建起了原則性與靈活性相統(tǒng)一的風險治理非正式制度體系。正式制度與非正式制度協(xié)同發(fā)力，積極應對重大風險。
第三，探索了“知行合一”的重大風險治理行動框架。應對化解重大風險，對于基層治理而言，不單純是一個觀念認識問題，更是一個重大實踐問題。我國構建起了重大風險治理行動框架。各級黨委、政府以及廣大黨員、干部，充分發(fā)揮黨的全面集中統(tǒng)一領導、集中力量辦大事等顯著優(yōu)勢，不斷強化依法辦事能力，確保重大風險治理的力度與強度；在選拔基層干部時，我們強調“既要政治過硬，也要本領高強”，干部在工作中也不斷強化依法辦事能力，從而“增強駕馭風險本領”，不斷成長為防控風險的“實干家”，擁有了極強的重大風險治理能力與本領；由于人民群眾十分信任黨和政府，在重大風險治理中，我們能夠順利開展“人民戰(zhàn)爭”，確保重大風險治理的效率與效果。在應對化解重大風險過程中，基層治理展現(xiàn)出的強大執(zhí)行力，成為“中國之治”的突出亮點。
從社會發(fā)展趨勢來看，防范、應對、化解重大風險將會是國家治理的永恒課題。雖然我國基層治理在重大風險治理方面取得了長足的進步，形成了極具特色的“中國經驗”，但是仍然存在一些不足。例如，基層應對化解重大風險的意識還需要繼續(xù)增強，風險治理制度還存在一些短板，依法治理能力也還需要繼續(xù)提高?；鶎有枰粩嗵嵘龑︼L險治理規(guī)律的認識，持續(xù)推進社會治理創(chuàng)新，及時完善應急管理體系，加快構建“平戰(zhàn)結合”的綜合治理體系等，從而應對未來各種重大風險的挑戰(zhàn)。
【本文作者為四川大學公共管理學院教授、行政管理系主任；本文系國家社科基金重大研究專項項目“國家治理現(xiàn)代化場域中的社會治理問題研究”（項目編號：17VZL007）階段性成果】
參考文獻
[1]沈毅：《在疫情防控斗爭中提高防范化解重大風險能力》，《沈陽干部學刊》，2020年第3期。
[2]張微林：《風險治理過程中的法律規(guī)制模式轉型》，《科技與法律》，2012年第6期。
[3]田鵬穎：《運用制度威力打贏防范化解重大風險攻堅戰(zhàn)》，《沈陽日報》，2020年2月20日。
責編：王茂磊 / 臧雪文
