新冠肺炎疫情引發(fā)了學界針對城市治理與風險防控的廣泛討論。一種觀點認為，城市規(guī)模、人口密度與城市安全風險直接相關，大城市的人口密度大，相對而言引發(fā)重大風險的可能性就更大；也有研究指出，人口密度與重大疫情之間不存在直接的相關性，而風險預警能力與化解重大風險密切相關，跨部門協(xié)同能力、社會動員能力等因素也會影響城市風險治理現(xiàn)代化水平。城市風險的形成涉及到多方面多層次的因素，提升城市風險防控能力，化解重大安全風險，首先要提升風險識別能力，并根據(jù)風險預警的分級提示，扎實做好風險防控工作。
風險監(jiān)測與識別：化解重大風險的第一要求
城市人口高度集聚，社會交往的空間距離有限，與農村地區(qū)相比，其更容易引發(fā)重大危機和群體性事件。然而，對全球城市風險防控及結果進行比較，我們看到，在類似的規(guī)模等級和人口密度下，不同城市的風險化解能力存在顯著差異性。以新冠肺炎疫情防控為例。有的超大城市出現(xiàn)疫情后，迅速啟動流行病學調查，密切追蹤每一個病例及傳播途徑，在較短時間內有效阻斷了病毒傳播；但也有的城市疏于疫情防控，難以整合多方主體及資源，導致病毒快速傳播，形成傳染病大流行，美國紐約市新冠肺炎疫情肆虐就是一個典型例證。
城市規(guī)模龐大、人口密度大難免會積累各種風險和隱患，但這種風險并不必然會導致重大事件或危機的爆發(fā)。提升城市風險治理能力，不單單是要強化跨界治理能力，更要強化監(jiān)測識別預警，提升風險管控能力。一個城市如果能夠及時識別重大風險，并在第一時間采取相關的預警和防控措施，做到“早識別、早報告、早預警、早防控”，就能盡可能地防范事態(tài)失控，將突發(fā)事件的損失降到最低程度。
重大突發(fā)事件往往要經(jīng)歷風險孕育、隱患生成、持續(xù)累積、升級失控的演化過程。防范和化解重大風險，需要在常態(tài)監(jiān)測的基礎上，提升風險識別的敏銳性和敏感性，實時監(jiān)測風險態(tài)勢，堅持“抓早抓小”，有針對地采取防控措施，分解任務、壓實責任，將重大風險防范化解工作落到實處，斬斷“風險-隱患-事件-災難”的演化鏈條。
我國突發(fā)事件應對工作實行預防為主、預防與應急相結合的原則。我國《突發(fā)事件應對法》規(guī)定，“國家建立重大突發(fā)事件風險評估體系，對可能發(fā)生的突發(fā)事件進行綜合性評估，減少重大突發(fā)事件的發(fā)生，最大限度地減輕重大突發(fā)事件的影響”。該法規(guī)定，地方政府也要對本行政區(qū)域內容易引發(fā)自然災害、事故災難和公共衛(wèi)生事件等特別重大、重大突發(fā)事件的危險源、危險區(qū)域開展風險評估，定期進行檢查、監(jiān)控，并責令有關單位采取安全防范措施。因此，化解重大風險和安全隱患，需要夯實風險監(jiān)測和預警系統(tǒng)，在第一時間發(fā)現(xiàn)問題，必要時發(fā)布預警信息，引導相關部門和公眾采取防控措施，從而化解或規(guī)避重大風險。
重大風險監(jiān)測與識別的基層經(jīng)驗
隨著風險社會的來臨，重大風險防范和化解成為了各級黨委政府的重要職責。習近平總書記指出：“防范化解重大風險，是各級黨委、政府和領導干部的政治職責，大家要堅持守土有責、守土盡責，把防范化解重大風險工作做實做細做好”。黨的十九屆四中全會提出，各級領導干部要增強駕馭風險本領，“提高預測預警預防各類風險能力”。
長期以來，我國風險管理模式強調突發(fā)事件應對，在實踐中形成了一種被動反應模式。為預防和減少突發(fā)事件，有必要推進關口前移，構建以事前風險治理為基礎的主動防范模式。風險治理包括風險監(jiān)測、風險識別、風險評估、風險處置、風險溝通五大階段，需要構建全過程治理體系，提升基層治理對重大風險的識別和化解能力。其中，風險監(jiān)測屬于常態(tài)性的觀察和感知；風險識別是指運用想象力對風險進行辨識和歸因；風險評估是指基于科學分析對風險進行分級；風險處置是針對潛在風險采取管控行動；風險溝通旨在通過政府與公眾的信息交流，矯正公眾對風險的感知偏差，提升公眾對風險的主動防控意識，匯集多方力量，做到群策群力、群防群控、協(xié)同運作。
觀察近年來全國各地開展的風險治理實踐探索，可以看到，為了提升風險識別能力，基層治理已經(jīng)積累了一些行之有效的運作經(jīng)驗。以新冠肺炎疫情防控為例。北京市基于2003年抗擊“非典”的經(jīng)驗教訓，在新冠肺炎疫情防控中，從已有實踐中汲取經(jīng)驗教訓，按照分類防控的原則，著重加強對重點人群、人員密集場所和敏感人群的風險防控。同時，北京市要求全面落實屬地、部門、單位、個人“四方責任”，建立全社會共同防控體系，做到“應收盡收、應治盡治、應檢盡檢、應隔盡隔”。
社區(qū)是疫情防控的第一線，為提升基層治理對疫情防控的風險識別能力，北京市各區(qū)積極推進防控力量和資源下沉，組建“專兼結合”的工作隊伍，加強人員健康監(jiān)測，防止疫情輸入。對于新增確診病例，疫情防控人員迅速開展流行病學調查，嚴密排查密切接觸者，嚴格落實居家醫(yī)學觀察措施，嚴防發(fā)生聚集性疫情。
以海淀區(qū)上地街道的風險防控為例，北京市啟動突發(fā)公共衛(wèi)生事件一級響應后，上地街道黨工委迅速做出部署，要求各社區(qū)將疫情防控作為第一要務，要求物業(yè)企業(yè)服從社區(qū)統(tǒng)一安排，承擔起社區(qū)封閉式管理責任。一方面，針對社區(qū)內樓宇大廈多、企業(yè)返京人員多的特點，上地街道抽調干部下沉社區(qū)，每人承包一棟商務大廈，與物業(yè)公司負責人共同擔任樓長，形成“雙樓長制”，分別承擔屬地責任和單位責任，共同開展風險防控工作。另一方面，針對商務樓宇疫情防控可能存在漏洞死角的情況，上地街道成立聯(lián)合檢查組，由城管執(zhí)法隊、市場監(jiān)督所、衛(wèi)生監(jiān)督所、派出所、房管所、黨群服務站的工作人員組成，針對商務樓宇開展聯(lián)合檢查，促使企業(yè)和個人全面落實責任。
2020年6月，新發(fā)地農產(chǎn)品批發(fā)市場發(fā)生聚集性疫情后，北京市及時公布新增確診病例，迅速啟動流行病學調查。通過扎實調查，很快確定新增病例均與新發(fā)地農產(chǎn)品批發(fā)市場有關?；谝咔檎{查結果，北京市果斷宣布疫情防控進入非常時期，并作出一系列決策部署，有效阻斷了疫情傳播。從新發(fā)地市場聚集性疫情防控的過程及成效，可以得出的一條寶貴經(jīng)驗是及時確定傳染源，嚴密排查密切接觸者，嚴格落實隔離措施，及時阻斷傳播路徑。如果新發(fā)地市場疫情未能有效及時識別，疫情防控再耽誤幾天時間，感染人數(shù)勢必大幅上升，其造成的損失也將不可估量。
在社會治安和社會秩序的風險治理方面，近年來，地方政府積極利用大數(shù)據(jù)、人工智能等新技術，建立社區(qū)人口、單位、住房等數(shù)據(jù)庫，對重點管理人群、重點服務人群進行精準識別，對風險狀況及趨勢進行研判，構建扎根社區(qū)、情報主導的警務模式，推進安全風險精準施策和精準防控。以湖南省郴州市警務改革為例，為提升公共安全風險的識別能力，2017年以來，郴州市推進綜治信息網(wǎng)、公安警務信息網(wǎng)融合發(fā)展，構建統(tǒng)一的社區(qū)信息采集平臺，對基礎數(shù)據(jù)實行智能采集與人工采集相結合，對基礎數(shù)據(jù)進行共享。同時，郴州市整合“天網(wǎng)工程”“雪亮工程”等智能感知設備，推進重大風險信息共享，為研判警情和打擊違法犯罪提供關鍵信息和證據(jù)支撐。這種大數(shù)據(jù)集成和共享機制，為社區(qū)安全風險識別和預警提供了有力支撐。
此外，郴州公安局在城市重要出入口、高鐵站、火車站、汽車站等重點部位安裝人臉識別設備，同時整合城管、市政等部門、縣區(qū)及社會擁有的視頻資源，基本實現(xiàn)對重點公共區(qū)域和重點行業(yè)的視頻監(jiān)控“全覆蓋”。這種情報主導的警務運作模式，它將風險研判置于中心位置，依托警務信息流，提升了上下聯(lián)動、跨部門聯(lián)動、跨警種協(xié)同能力，緩解了基層警力不足的問題，提升了風險防控和犯罪打擊效率，以及重大惡性案件偵破率。
提升重大風險識別能力的路徑
面對重大風險的挑戰(zhàn)，城市基層治理需要堅持以人民為中心，把維護和保障人民群眾的合法利益放在第一位，以風險監(jiān)測與識別為第一抓手，以精準的情報信息為主導，健全風險防控機制，統(tǒng)籌安排應急處置工作，盡可能將重大風險化解在萌芽階段。
第一，開展重大風險知識普及，提升人民群眾的風險意識，依靠公眾預警行為，及時捕捉重大風險信息?；鶎又卫硇枰七M重大風險及防控措施的知識普及工作，提升公眾對重大風險的警惕性，依靠單位和個人的有意識行動，及時捕捉城市運行面臨的重大風險。風險防范和化解是與時間賽跑的過程，政府部門只有及時獲取風險信息，才能有針對地采取應急措施，維護最大多數(shù)人的根本利益。
第二，構建全民參與的風險防控體系。城市人口密度高、流動性大，化解重大風險和隱患需要以風險識別和預警為導向，迅速開展社會動員，發(fā)動公眾參與，堅持依法、科學、精準施策，及時啟動應急行動，通過超常規(guī)的應對措施，構建聯(lián)防聯(lián)控、群防群控體系，采取有效措施控制風險源，及時化解突發(fā)事件。
第三，及時公開風險信息，在政府與公眾之間增進溝通，有效回應公眾關切，凝聚化解重大風險的社會共識。突發(fā)事件發(fā)生后，政府治理需要盡可能做到信息公開，及時發(fā)布最新信息，回應不實流言甚至謠言，依靠權威信息引導社會輿論，增進社會信任，提升政府行動的公信力，從而凝聚共識，動員各方力量參與到風險防范與處置工作之中。
第四，運用科技創(chuàng)新成果，為風險化解提供有力支撐?？茖W技術是應對重大風險的有力武器，提升重大風險預警能力離不開科技創(chuàng)新。面對狡猾的新冠病毒，全國各地將“健康碼”等大數(shù)據(jù)集成成果應用于疫情防控，作為居民出行、復工復產(chǎn)及出入公共場所的健康憑證。應用大數(shù)據(jù)分析和人工智能技術，對不同風險人群進行精準識別，可為促進人員有序流動、推進復工復產(chǎn)提供有效保障。
【本文作者為中國人民大學公共管理學院副院長、首都發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員；本文系中國人民大學科研基金重大項目“政策試驗模式的國際比較研究”（項目編號：20XNL022）的階段性成果】
參考文獻
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[2]國務院新聞辦公室：《抗擊新冠肺炎疫情的中國行動》，北京：人民出版社，2020年6月。
[3]朱松梅：《四方戰(zhàn)“疫”》，《北京日報》，2020年2月20日。
責編：賀勝蘭 / 王茂磊
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