摘 要:基層治理是國家治理的重要方面，也是國家治理體系和治理能力建設(shè)的重要內(nèi)容。當(dāng)前基層治理面臨著治理主體“碎片化”、治理客體“原子化”、治理效果“內(nèi)卷化”等諸多亟需解決的難題，而市域社會治理是推動基層社會治理現(xiàn)代化的切入點和突破口。其中，職責(zé)梳理是重要抓手，“智治”是重要路徑，應(yīng)充分重視大數(shù)據(jù)、云計算和區(qū)塊鏈等新興信息技術(shù)的科技優(yōu)勢，推進(jìn)數(shù)字技術(shù)與社會治理的深度融合。
關(guān)鍵詞: 基層治理 市域社會治理 職責(zé)梳理 智能化
【中圖分類號】D035 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A
基層治理的突出問題
“碎片化”限制了基層治理主體的行動能力
“碎片化”問題成為當(dāng)前基層治理面臨的現(xiàn)實困境，其產(chǎn)生的主要原因是條塊分割的政府管理體制。按照科層制的專業(yè)分工與層級節(jié)制原則，基層治理的職能分散在不同層級和不同管理部門之中，形成了以“塊”為單元的屬地管理和以“條”為線的部門管理兩種分割的管理模式。
在此背景下，基層治理“碎片化”問題主要表現(xiàn)在以下四個方面：其一，在橫向上條線部門各自為政，過多考慮部門利益，不愿將資源和信息共享，囿于各自的職責(zé)范圍，無法形成基層治理的整體合力；其二，在縱向上層級之間協(xié)調(diào)困難，治理任務(wù)被層層轉(zhuǎn)移到基層，基層政府承擔(dān)了大量社會治理事務(wù)，這一現(xiàn)象被形象地比喻為“上面千條線，下面一根針”“上面千把錘，下面一顆釘”；其三，“條塊”間彼此分割、難以協(xié)調(diào)，如街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）與部門派出機(jī)構(gòu)的職權(quán)難以協(xié)調(diào)；其四，“條塊”關(guān)系具有封閉性，由此帶來的以政府為中心的治理模式限制了市場、社會等主體參與治理的空間。由此，基層治理的“碎片化”導(dǎo)致了治理體系結(jié)構(gòu)和功能的失衡，進(jìn)而限制了基層治理主體的行動能力。
“原子化”增加了基層治理客體的復(fù)雜性
基層治理“原子化”是指由于基層組織解體或無效而產(chǎn)生的基層治理對象離散、無序和低組織化狀態(tài)。過去在計劃經(jīng)濟(jì)體制下，國家建立了總體性支配的社會管理體制，城市基層主要依靠“國家—單位—個人”的縱向控制體系將人民群眾整合起來，在農(nóng)村則通過人民公社這一“準(zhǔn)單位體制”來達(dá)到整合的目的。改革開放以后，總體性支配的社會管理體制解體，大量城市居民離開所屬單位，走進(jìn)市場，更多的農(nóng)民走出農(nóng)村，進(jìn)入城市，逐漸脫離單位和人民公社等組織單元，呈現(xiàn)出“原子化”的形態(tài)。
在農(nóng)村社會，基層治理的“原子化”主要表現(xiàn)在兩個方面：一方面，隨著農(nóng)村稅費改革與“鄉(xiāng)財縣管”的實施，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)對農(nóng)村社會的控制逐漸減弱；另一方面，隨著人民公社的解體和家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的建立，村莊共同體逐漸消解，農(nóng)民成為獨立的個體，村集體組織失去了對農(nóng)民的組織能力。在城市社會，基層治理“原子化”主要表現(xiàn)為在市場化改革和城鎮(zhèn)化浪潮的作用下，城鄉(xiāng)社會結(jié)構(gòu)發(fā)生深刻變化，異質(zhì)性不斷增強(qiáng)，人民群眾的利益訴求日益多樣，城市社會還無法形成有效的整合機(jī)制。而基層治理對象“原子化”的嚴(yán)重后果，可能導(dǎo)致個人與國家之間的社會聯(lián)結(jié)弱化，使基層治理體系面臨“失靈”的困境。
“內(nèi)卷化”使基層治理的有效性邊際遞減
基層治理的有效性邊際遞減是當(dāng)前基層治理困境的突出表現(xiàn)。近年來，國家通過加大資源投入、加強(qiáng)制度創(chuàng)新、引入新的治理技術(shù)等方式來提升基層治理的有效性，但實際效果并沒有得到顯著提升，反而呈現(xiàn)出“內(nèi)卷化”的趨勢。同時，國家通過加強(qiáng)和創(chuàng)新基層社會治理來破解“內(nèi)卷化”困境，但基本上處于“改而不變”的狀況。
具體來說，基層治理“內(nèi)卷化”主要表現(xiàn)在兩個方面：一方面，基層通過引入技術(shù)治理來提升治理的有效性，使管理方式日益精細(xì)化，但不“接地氣”，時常形成“空轉(zhuǎn)”，與預(yù)想的治理效果相去甚遠(yuǎn)；另一方面，國家多次推動基層自治組織的“去行政化”改革，以增強(qiáng)基層組織自治的內(nèi)生動力，然而，基層自治組織的行政化傾向卻不斷強(qiáng)化，自治組織參與社會治理的空間依然有限。“內(nèi)卷化”現(xiàn)象使基層治理的成本不斷增加，基層治理的實際效果卻沒有明顯改善，從而增加了基層社會的潛在風(fēng)險。
針對當(dāng)前基層治理實踐面臨的現(xiàn)實困境，僅僅通過基層治理創(chuàng)新并不能解決結(jié)構(gòu)性所帶來的問題，還要結(jié)合基層治理的具體情境，突破以縣域為重點的基層社會治理體系，從更高層級上重塑基層治理的結(jié)構(gòu)和功能。而市域社會治理作為縣域社會治理的延伸，為基層治理困境的實質(zhì)性化解提供了新的路徑。
基層治理的路徑選擇
以市域社會治理加強(qiáng)和創(chuàng)新基層社會治理
市域社會治理是國家治理在市域范圍內(nèi)的具體實施，它以設(shè)區(qū)的市（包括直轄市、副省級市和地級市）為基本治理單元，覆蓋市管轄的全部地域范圍，兼具城市和農(nóng)村。市域?qū)用婢哂休^為完備的社會治理體系，具有解決社會治理中重大矛盾問題的資源和能力，是將風(fēng)險隱患化解在萌芽、解決在基層的最直接、最有效力的治理層級，在推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化的前線位置。黨的十九屆四中全會提出“加快推進(jìn)市域社會治理現(xiàn)代化”，強(qiáng)調(diào)了市域社會治理的重要地位和重大意義。市域社會治理的成效，關(guān)乎黨中央決策部署落實落地、市域社會安全穩(wěn)定和國家長治久安。
市域社會治理作為基層社會治理的新樣態(tài)，目的在于解決基層社會治理的多重困境，重構(gòu)基層社會治理的基本單元和內(nèi)在結(jié)構(gòu)。首先，市域社會治理充分發(fā)揮市級層面的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，通過上下貫通市、區(qū)（縣）、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、社區(qū)（村），把更多的資源、服務(wù)、管理下沉到基層，推動力量在基層集聚、問題在基層解決。其次，市域社會治理充分發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，通過進(jìn)一步厘清權(quán)責(zé)，建立協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制，積極探索網(wǎng)格化治理模式，能夠有效解決部門分割、條塊分割問題。最后，市域?qū)用媸菍⒔M織和個人最大程度整合起來的有效載體，通過落實基層自治制度、健全政府購買服務(wù)機(jī)制、改革社會組織管理體制、培育社會工作隊伍等，發(fā)揮市場主體和社會組織在自主治理、服務(wù)供給、利益協(xié)調(diào)、訴求表達(dá)、矛盾化解和風(fēng)險防控中的作用；同時加強(qiáng)公眾參與的制度性建設(shè)，打造“人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有”的基層社會治理共同體。因此，市域社會治理是在結(jié)構(gòu)和功能層面上的基層治理創(chuàng)新，推進(jìn)市域社會治理，能夠?qū)嵸|(zhì)性化解基層治理“內(nèi)卷化”問題，提高基層治理的有效性。
職責(zé)梳理是推進(jìn)市域社會治理的重要抓手
政府職責(zé)是指由各層級政府及其部門所承擔(dān)的工作任務(wù)，職責(zé)梳理就是依法界定職責(zé)在各級政府及其部門間的分配以及形成的運行結(jié)構(gòu)，涵蓋橫向、縱向、條塊的政府間職責(zé)配置。橫向政府職責(zé)即一級政府內(nèi)部的部門間職責(zé)配置，而職責(zé)在各層級政府間的分配構(gòu)成縱向政府職責(zé)，條塊間的職責(zé)梳理則是要理清垂直管理部門與地方政府之間的關(guān)系。建立健全市域范圍內(nèi)的政府職責(zé)體系，是實現(xiàn)各項事務(wù)治理制度化、規(guī)范化和程序化的重要路徑，對提高行政效能，確保經(jīng)濟(jì)社會各項事務(wù)得到有效管理，提升人民群眾對公共服務(wù)的滿意度，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展和社會長治久安，具有重要現(xiàn)實意義。
市域社會治理的政府職責(zé)梳理是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要著重考慮以下三個方面。首先，要厘清縱向政府職責(zé)，改變治理任務(wù)層層下壓的狀況，保障市域社會治理的整體性與協(xié)同性。在治理責(zé)任下移的同時，將資源配置重心下沉到基層，將編制、人員、資金、設(shè)備等資源逐步向縣（區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）等基層傾斜，提升基層部門承接能力。其次，要建立橫向部門協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制，克服部門本位主義和“聯(lián)而不動”。理順不同職能部門間關(guān)系，建立跨部門協(xié)同機(jī)制。最后，要厘清條塊部門的職責(zé)范圍，完善條塊協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制。通過建立“塊塊合作”“條條協(xié)同”“條塊銜接 ”的區(qū)域一體、動態(tài)治理問題解決機(jī)制，著力解決基層治理“碎片化”問題。
“智治”是推進(jìn)市域社會治理的重要路徑
隨著大數(shù)據(jù)、云計算、物聯(lián)網(wǎng)、區(qū)塊鏈和人工智能等新興信息技術(shù)的發(fā)展，現(xiàn)代科技尤其是數(shù)字技術(shù)在社會治理中越來越發(fā)揮著重要作用，數(shù)字治理體系和治理能力現(xiàn)代化已經(jīng)成為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的核心動力。因此，作為推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，市域社會治理應(yīng)重視大數(shù)據(jù)、云計算和區(qū)塊鏈等新興信息技術(shù)的科技優(yōu)勢，充分發(fā)揮智能化技術(shù)在政治建設(shè)、法治保障、德治教化等領(lǐng)域作用，推動社會矛盾、社會治安、公共安全等風(fēng)險防控智能化，提升市域社會治理的智能化水平。
市域社會治理的智能化主要體現(xiàn)在三個方面，首先是推動治理體制現(xiàn)代化。針對政府部門橫向?qū)I(yè)分工與縱向權(quán)力配置導(dǎo)致的基層治理“碎片化”問題，市域社會治理智能化通過建立數(shù)據(jù)匯集整合、開放共享的信息平臺，形成市、區(qū)（縣）、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、社區(qū)（村）上下貫通、高效聯(lián)動的社會治理新體系。其次，推動治理工作布局現(xiàn)代化。智能化強(qiáng)調(diào)市級黨委政府的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，建立起權(quán)責(zé)清晰、橫向到邊、縱向到底的治理機(jī)制，以智能技術(shù)實現(xiàn)治理要素的重新組合和優(yōu)化配置，從而解決組織和人員的效率極限難題。最后，推動其它治理方式形成合力。智能技術(shù)的輸入可以促進(jìn)政治、自治、法治和德治等治理方式高度結(jié)合，推動治理方式數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化，提高市域社會治理效率和治理現(xiàn)代化水平。
【本文作者為華中科技大學(xué)副校長、教授；本文受國家社會科學(xué)基金重點項目“市域社會治理智能化模式研究”（項目編號：20AZD089）資助；華中科技大學(xué)公共管理學(xué)院博士研究生芮躍峰對本文亦有貢獻(xiàn)】
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責(zé)編：司文君 / 王茂磊
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