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權(quán)力“燈下黑”現(xiàn)象為何難以消除

“燈下黑”,根據(jù)老百姓的經(jīng)驗觀察,是指油燈下光線難以照亮之處,這是由于燈具本身的遮蓋和遮蔽所造成的光線盲區(qū)。由此引申,權(quán)力“燈下黑”現(xiàn)象,是指由于權(quán)力本身的遮蓋和遮蔽,導(dǎo)致對權(quán)力自身及其“身邊人”難以監(jiān)督,由此出現(xiàn)了“監(jiān)督盲區(qū)”而造成種種“權(quán)力異化”和“公權(quán)私用”現(xiàn)象:執(zhí)法者不遵守法律、反貪者自己貪污腐敗、執(zhí)紀(jì)者自己違反黨紀(jì)國法、緝毒者自己藏毒販毒等等,而且此種權(quán)力“燈下黑”現(xiàn)象,在公共生活的各個領(lǐng)域普遍存在且難以消除。

在黨中央不斷加大執(zhí)紀(jì)問責(zé)力度,反腐敗壓倒性態(tài)勢基本形成的新的歷史時期,為什么權(quán)力“燈下黑”現(xiàn)象還屢屢發(fā)生?而且權(quán)力越集中的地方,越容易發(fā)生?正如習(xí)近平總書記所指出的:“大量案例表明,權(quán)力越大,越容易出現(xiàn)‘燈下黑’”[1]。這就不能僅僅用干部的作風(fēng)素質(zhì)來加以解釋和解決,而必須從此種現(xiàn)象發(fā)生的體制機制上來加以梳理和辨析,以期追本溯源,從根本上消除權(quán)力“燈下黑”現(xiàn)象。

權(quán)力“燈下黑”問題難以監(jiān)督

有權(quán)力的地方,必然會發(fā)生權(quán)力腐敗,也必然會出現(xiàn)權(quán)力“燈下黑”問題。與直接面對社會大眾的權(quán)力部門發(fā)生的腐敗問題不同,權(quán)力“燈下黑”問題有其自身的特殊性:如常常發(fā)生在領(lǐng)導(dǎo)者自身及其“身邊人”身上,具有很強的“隱蔽性”;由于信息不對稱,監(jiān)督者對腐敗證據(jù)難以收集;由于領(lǐng)導(dǎo)本人的權(quán)力影響及遮蓋效應(yīng),監(jiān)督者也往往“投鼠忌器”等。領(lǐng)導(dǎo)者的權(quán)力愈大,此種隱蔽性、信息不對稱和遮蓋效應(yīng)就愈大,從而對權(quán)力“燈下黑”問題更加難以監(jiān)督。

具體來說,體現(xiàn)在以下方面:第一,對領(lǐng)導(dǎo)者自身難以監(jiān)督。由于權(quán)力金字塔體制所決定,監(jiān)督體制也呈現(xiàn)“金字塔形態(tài)”,也就是說,權(quán)力層級越高,對其的監(jiān)督也越少。從近年來眾多的“原省委書記”腐敗案件中可以看出,省委書記作為一方要員,掌握著地方黨政各路權(quán)力,對其的監(jiān)督,只有在各方的舉報信反復(fù)強烈地送達中央,中央派中紀(jì)委檢查組來當(dāng)?shù)卣{(diào)查時,才能被發(fā)現(xiàn)和徹查。這便是長期困擾權(quán)力集中體制的“一把手監(jiān)督”問題。而在“同體監(jiān)督”為主要監(jiān)督形式的體制內(nèi)監(jiān)督體系下,“一把手監(jiān)督”問題和權(quán)力“燈下黑”問題還會長久存在。這在各種“原縣委書記”的腐敗案例中,也同樣得到佐證,如果一地的縣委書記,本身民主素質(zhì)不高,民主集中制原則堅持不力,就常常會出現(xiàn)老百姓所說的“土皇帝”現(xiàn)象。

第二,對領(lǐng)導(dǎo)者“身邊人”難以監(jiān)督。無論是領(lǐng)導(dǎo)的配偶及子女,還是領(lǐng)導(dǎo)的秘書和司機等,都屬于領(lǐng)導(dǎo)的“身邊人”。領(lǐng)導(dǎo)忙于公務(wù)而沒有時間監(jiān)督“身邊人”,或領(lǐng)導(dǎo)疏于管教而有意無意放縱“身邊人”,或領(lǐng)導(dǎo)自身腐敗而同“身邊人”同流合污等情況,都給領(lǐng)導(dǎo)的“身邊人”利用領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力腐敗留有了通道,也給行賄者“圍獵”領(lǐng)導(dǎo)“身邊人”提供了空間。這便是權(quán)力“燈下黑”最為典型的“樣態(tài)”,同樣有大量因為領(lǐng)導(dǎo)“身邊人”腐敗而把領(lǐng)導(dǎo)本人“拉下水”的腐敗案例。

第三,社會和民眾對權(quán)力“燈下黑”問題難以監(jiān)督。權(quán)力“燈下黑”問題,往往發(fā)生在領(lǐng)導(dǎo)者周圍狹小而私密的空間,距離社會和老百姓較遠,具有很大的隱蔽性和信息不對稱性,老百姓往往“不明就里”,更無從落實“知情權(quán)”,就算道聽途說地知道一些“燈下黑”問題,往往也無從查找證據(jù)細節(jié)。這與直接面對民眾的政府職能部門不同,如公安局、民政局、教育局等,其很多執(zhí)法過程和公共服務(wù)直接接觸老百姓,老百姓能夠從其公共服務(wù)中親身感受到其優(yōu)劣與否,社會和民眾對其的權(quán)力行使及其腐敗問題,也就能夠有更多了解和監(jiān)督的渠道。

權(quán)力“燈下黑”問題牽連復(fù)雜

權(quán)力“燈下黑”腐敗,往往不同于其它顯性權(quán)力腐敗,其中牽連到各種權(quán)力關(guān)系和人身關(guān)系,所以為查處和治理帶來很多障礙。

一是涉及到領(lǐng)導(dǎo)與“身邊人”的關(guān)系。領(lǐng)導(dǎo)者可能疏于教育、管理,亦或串通合謀,領(lǐng)導(dǎo)者與權(quán)力“燈下黑”往往有著千絲萬縷的“關(guān)聯(lián)”。領(lǐng)導(dǎo)的家屬可能借著領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)勢和影響收受“禮物”,領(lǐng)導(dǎo)的秘書可能暗地里給領(lǐng)導(dǎo)傳遞“腐敗信息”,領(lǐng)導(dǎo)的司機可能給領(lǐng)導(dǎo)約會情人“站崗放哨”,領(lǐng)導(dǎo)的“鐵桿下屬”可能給領(lǐng)導(dǎo)親屬安排工作等。

二是涉及到“私域”與“公域”、“私權(quán)”與“公權(quán)”的關(guān)系。由于權(quán)力“燈下黑”問題往往發(fā)生在與領(lǐng)導(dǎo)者相關(guān)的私密空間,涉及到公權(quán)私用、以公肥私、假公濟私、借公利私等各種“微妙”情況:如省委書記的配偶,在書記面前常??洫勂淠硞€下屬聰明能干(也許是暗示書記關(guān)注此人并提拔),縣委書記的配偶收到其朋友送來的精美禮物(可能是需要得到書記的關(guān)照),鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記的老父親過生日收到大量鄉(xiāng)村干部送來的禮金和禮物(也許超出了正常的人情往來的數(shù)額)等等。在中國人情社會氛圍濃厚的國情下,此種“私域”與“公域”邊界不清的情況大量存在,也給界定和查處權(quán)力“燈下黑”問題帶來很多糾結(jié)之處。

三是涉及到道德禮俗、黨紀(jì)黨規(guī)和國家法律等定性問題。由于權(quán)力“燈下黑”問題往往涉及到“私權(quán)”與“公權(quán)”、“私域”與“公域”等復(fù)雜關(guān)系,也就涉及到對此種問題的“定性”:權(quán)力“燈下黑”問題,是違反了道德、黨紀(jì)還是國法?單位領(lǐng)導(dǎo)對其下屬經(jīng)常“性騷擾”(在證據(jù)確鑿的情況下)是什么性質(zhì)的問題?而組織部長為了討好領(lǐng)導(dǎo),在沒有得到領(lǐng)導(dǎo)明確指示或暗示的情況下(雙方心知肚明),從而把領(lǐng)導(dǎo)情人盡快提拔和重用的問題,屬于什么性質(zhì)?至于以前常常發(fā)生的領(lǐng)導(dǎo)的司機,利用公車接送領(lǐng)導(dǎo)孩子上學(xué),接送領(lǐng)導(dǎo)的父母到醫(yī)院看病,接送領(lǐng)導(dǎo)的情人與領(lǐng)導(dǎo)“幽會”等等,都涉及此類復(fù)雜的權(quán)力“燈下黑”定性問題。要查處和治理權(quán)力“燈下黑”問題,這種“定性難”也是一種棘手的難題。

權(quán)力“燈下黑”問題查處困難

由于大量的權(quán)力“燈下黑”問題,涉案人員錯綜復(fù)雜,案情細節(jié)深藏隱秘,案情定性疑惑難斷,從而也導(dǎo)致對此類問題的查處困難重重。

一是對領(lǐng)導(dǎo)者本人的查處困難。權(quán)力“燈下黑”問題,往往直接或間接地涉及到領(lǐng)導(dǎo)者本人,無論是領(lǐng)導(dǎo)者本人的腐敗問題,還是領(lǐng)導(dǎo)“身邊人”的腐敗問題,對領(lǐng)導(dǎo)者查處,都是一個地方的重大政治事件。對于當(dāng)?shù)氐?ldquo;一把手”來說(如縣委書記),領(lǐng)導(dǎo)的“身邊人”往往牽連其中卻不會被告發(fā),縣級的紀(jì)檢監(jiān)察部門也許了解一些案情但不敢查處,省級紀(jì)檢監(jiān)察部門有權(quán)力查處但往往“鞭長莫及”。所以,對一個地方的“一把手”查處,大多都是本地的越級上訪或告狀信驚動上級領(lǐng)導(dǎo),由上級部門(如省級紀(jì)檢監(jiān)察部門)來親自查處一個地方的縣委書記。但這往往是到了案情鬧得紛紛揚揚、非解決不可的地步了。至于日常政治活動中對領(lǐng)導(dǎo)者的“燈下黑”問題的監(jiān)督查處,則往往流于形式而難有遏制實效。

二是對領(lǐng)導(dǎo)“身邊人”的查處困難。由于領(lǐng)導(dǎo)者巨大權(quán)力及其權(quán)力效應(yīng)的存在,對領(lǐng)導(dǎo)“身邊人”的查處,自然也得“小心翼翼”“投鼠忌器”:首先,要查處領(lǐng)導(dǎo)的“身邊人”,至少需要給領(lǐng)導(dǎo)“打個招呼”。其次,領(lǐng)導(dǎo)不同意查處的話,自然也就很難進一步查處下去了。還有,萬一對領(lǐng)導(dǎo)“身邊人”的查處,牽扯到了領(lǐng)導(dǎo)本人怎么辦?所以,對于權(quán)力“燈下黑”問題,涉及到了領(lǐng)導(dǎo)者“身邊人”的時候,當(dāng)?shù)氐谋O(jiān)督部門也往往會更加謹慎,甚至更甚于對領(lǐng)導(dǎo)者本人的查處。從大量關(guān)于權(quán)力“燈下黑”的案例報道中,也可以看出基本的規(guī)律:往往是涉案的當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)被查處后,才牽扯出其后的“身邊人”腐敗問題,而相反查處的情況則很少。

三是權(quán)力“燈下黑”問題的定性難,也影響到對其的查處難。如上述案例,在縣委書記沒有指示或暗示的情況下,縣委組織部長為了討好縣委書記,心照不宣地把“領(lǐng)導(dǎo)的情人”很快地連級提拔和重用。此種情況的發(fā)生是由于縣委書記的道德有問題嗎?誰來提醒和查處?組織部長作為領(lǐng)導(dǎo)的“親信”,為領(lǐng)導(dǎo)暗中“辦事”,是違反了道德還是黨紀(jì)?在縣委書記沒有因腐敗問題而查處的情況下,這一切情況自然也“相安無事”,然而一旦縣委書記“倒了”,又會牽扯到這一系列的“燈下黑”問題:包養(yǎng)情人涉及道德和黨紀(jì),濫用權(quán)力涉及黨紀(jì)和國法,受賄腐敗同樣涉及黨紀(jì)和國法。一切似乎都是“清楚明白”的,但是,在縣委書記沒有被徹底清查處理以前,這一切權(quán)力“燈下黑”問題,又都是“沒有存在”的、是“不明不白”的。可以發(fā)現(xiàn),很多權(quán)力腐敗者,在沒有被徹查處理之前,都沒有“男女關(guān)系”問題,而一旦被查處,案情通報中卻基本都有“男女關(guān)系”問題。這同樣說明了,權(quán)力“燈下黑”案情中,很多問題的模糊隱秘和性質(zhì)邊界都是很難確定的,由此在問題沒有徹底暴露和被查處時,也是很難加以制止和清除的。

靠民主法治雙重壓力消除權(quán)力“燈下黑”

權(quán)力“燈下黑”問題,是領(lǐng)導(dǎo)者個人素質(zhì)道德問題,更是監(jiān)督體制的制度完善問題,是人情社會的禮俗文化問題,更是民主社會的制度建設(shè)問題。從制度建設(shè)的邏輯來看,更為關(guān)鍵的問題是:權(quán)力者對誰負責(zé),權(quán)力運行是否公開透明,廣大人民能否對公共事務(wù)有參與和監(jiān)督的權(quán)力,公共權(quán)力的行使是否在陽光下運行,權(quán)力是否被關(guān)進了法治的制度籠子。“善禁者,先禁其身而后人”,規(guī)則的制定者和執(zhí)行者,首先必須自身堅決地遵守規(guī)則,而“規(guī)則自適”僅靠有權(quán)者的自律和道德口號,是“靠不住的”。只有靠民主法治的雙重壓力,靠自體監(jiān)督和異體監(jiān)督的相向合力,也就是說,只有靠民主法治的制度力量,才有可能長久消除權(quán)力“燈下黑”現(xiàn)象。

【本文作者為中國社會科學(xué)院政治學(xué)研究所首席研究員】

注釋

[1]《習(xí)近平論黨內(nèi)監(jiān)督:權(quán)力越大,越容易出現(xiàn)“燈下黑”》,人民網(wǎng),2016年9月30日。

責(zé)編:蔡圣楠 / 臧雪文

[責(zé)任編輯:王博]