黨的十九屆四中全會明確要求：“堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，鞏固脫貧攻堅成果，建立解決相對貧困的長效機制。”在一定意義上講，“堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)”主要是對“到2020年現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下的農(nóng)村貧困人口全部脫貧”鄭重承諾的強調(diào)，“鞏固脫貧攻堅成果，建立解決相對貧困的長效機制”則主要是對2020年以后貧困治理方向與任務(wù)的部署。在第一個百年奮斗目標(biāo)即將實現(xiàn)的背景下，迫切需要構(gòu)建一體化的反貧困制度體系，將我國反貧困事業(yè)推向更高階段。
一體化是指多個原來相互獨立的事物通過某種方式彼此包容、合作、銜接、融合，最終形成同一體系乃至成為一個實體的過程。一體化的重點訴求和主要方式是整合。整合就是把零散的事物彼此銜接，實現(xiàn)資源共享和協(xié)同工作，從而形成一個更有價值、更有效率的整體。構(gòu)建一體化的反貧困制度體系，至少涉及三個層面的整合。
促進反貧困事業(yè)與相關(guān)宏觀政策銜接
這個層面的整合，主要涉及廣義或宏觀層面的反貧困機制設(shè)計，主要對象是區(qū)域、城鄉(xiāng)、群體、行業(yè)等貧困治理工作。
將反貧困事業(yè)與新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略緊密結(jié)合。城鎮(zhèn)化是人口向城鎮(zhèn)集中的過程。這個過程表現(xiàn)為兩個方面，一是城鎮(zhèn)數(shù)目的增多，二是伴隨人口從農(nóng)村向城市流動這一結(jié)構(gòu)性變動導(dǎo)致的城市人口規(guī)模不斷擴大。新型城鎮(zhèn)化以人的城鎮(zhèn)化為核心，走以人為本、四化同步、優(yōu)化布局、生態(tài)文明、文化傳承的中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，以城市群為主體形態(tài)，推動大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。2018年，中國城鎮(zhèn)常住人口達8.31億，城鎮(zhèn)化率上升至59.58%，比1978年末提高41.66個百分點。但和世界發(fā)達經(jīng)濟體相比，中國城鎮(zhèn)化率仍處于較低水平。此外，2018年中國戶籍人口城鎮(zhèn)化率僅為43.37%，與常住人口城鎮(zhèn)化率相差16.21%。另據(jù)統(tǒng)計，2018年我國有農(nóng)民工2.88億，他們中的絕大部分仍在城鄉(xiāng)間流動，如何有序推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，提高戶籍城鎮(zhèn)化率，是推進新型城鎮(zhèn)化的需要，也是改變城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)、推進農(nóng)村反貧困事業(yè)的必然要求。
將反貧困事業(yè)與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略緊密銜接。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略著眼于從根本上解決“三農(nóng)”問題，實現(xiàn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略對鞏固脫貧攻堅成果，進而解決農(nóng)村相對貧困問題至關(guān)重要。為保障決勝脫貧攻堅之后“三農(nóng)”問題及農(nóng)村貧困問題的可持續(xù)解決，2019年中央一號文件強調(diào)“做好脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興的銜接，對摘帽后的貧困縣要通過實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略鞏固發(fā)展成果，接續(xù)推動經(jīng)濟社會發(fā)展和群眾生活改善”。2020年中央一號文件要求“抓緊研究制定脫貧攻堅與實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有機銜接的意見”。習(xí)近平總書記在2020年召開的決戰(zhàn)決勝脫貧攻堅座談會上指出，要接續(xù)推進全面脫貧與鄉(xiāng)村振興有效銜接，推動減貧戰(zhàn)略和工作體系平穩(wěn)轉(zhuǎn)型，統(tǒng)籌納入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，建立長短結(jié)合、標(biāo)本兼治的體制機制。必須看到，脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興既存在一致與交叉，又有著區(qū)別與差異，推進全面脫貧與鄉(xiāng)村振興有效銜接，需要在體制機制、觀念政策等方面進行全面、深入、持久的探索。
將反貧困事業(yè)與收入分配格局調(diào)整機制有效統(tǒng)籌。解決相對貧困，鞏固脫貧攻堅成果，與國家收入分配制度的健全完善密切相關(guān)。黨的十九大報告提出要“建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系”。黨的十九屆四中全會強調(diào)：“合理調(diào)節(jié)城鄉(xiāng)、區(qū)域、不同群體間分配關(guān)系。”貫徹落實黨中央要求，實現(xiàn)反貧困事業(yè)與收入分配格局調(diào)整機制有效統(tǒng)籌，應(yīng)做到以下幾個方面：其一，基于鞏固脫貧攻堅成果的需要，增加勞動者特別是一線勞動者、剛剛擺脫貧困農(nóng)民的勞動報酬，提高勞動報酬在初次分配中的比重；其二，健全以稅收、社會保障、轉(zhuǎn)移支付等為主要手段的再分配調(diào)節(jié)機制，健全、完善農(nóng)村社會保障制度、國家補貼、惠農(nóng)反哺制度；其三，重視發(fā)揮第三次分配作用，發(fā)展慈善等社會公益事業(yè)?？傊ㄟ^切實舉措，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌兼顧，增加農(nóng)村低收入者收入，擴大中等收入群體，調(diào)節(jié)過高收入，解決農(nóng)村、農(nóng)民相對貧困和穩(wěn)定脫貧問題。
實現(xiàn)反貧困制度的內(nèi)部整合
這個層面的整合，主要涉及狹義或微觀層面的反貧困機制設(shè)計，針對的對象主要是貧困者個人及貧困家庭。
20世紀(jì)80年代中期，為解決貧困問題，我國先后出臺了扶貧開發(fā)政策和農(nóng)村低保制度。在較長時期內(nèi)，扶貧開發(fā)政策面向區(qū)域、群體等層面的貧困治理工作，在保障基本生活的同時重在促進發(fā)展；農(nóng)村低保制度面向家庭及個人層面的貧困治理，主要旨在保障基本生活。到了脫貧攻堅階段，實施精準(zhǔn)扶貧，貧困治理的對象主要聚焦家庭及個人，但同時也對促進發(fā)展提出較高要求，這顯示出整合開發(fā)性扶貧與保障性扶貧的必要性。在此背景下，構(gòu)建兼具生活救助與促進發(fā)展多重效能的社會救助制度，成為面向2020年以后反貧困事業(yè)的一項重要工作，這對推動農(nóng)村低保制度、扶貧開發(fā)政策、相關(guān)救助制度有效銜接，實現(xiàn)反貧困制度的內(nèi)部整合提出了要求。
這種內(nèi)部整合既有制度探索，也有實踐創(chuàng)新。例如，2014年2月國務(wù)院頒布的《社會救助暫行辦法》，規(guī)定社會救助涉及最低生活保障（生活救助）、教育救助、醫(yī)療救助、住房救助、就業(yè)救助、臨時救助等諸多項目。在這里，社會救助被設(shè)計為綜合的社會救助制度，其中教育救助、醫(yī)療救助等包含了促進發(fā)展的理念。一些地方特別是城市地區(qū)則積累了可資借鑒的經(jīng)驗。例如，西安市將社會救助與扶貧開發(fā)工作相結(jié)合，構(gòu)建“1+N”社會救助體系。“1”即以城鄉(xiāng)最低生活保障制度為主，“N”即包括特困人員供養(yǎng)制度、醫(yī)療救助制度、臨時救助制度、教育資助制度、殘疾人兩項補貼制度、高齡老人生活補貼制度、困難失能老人護理補貼制度、漸退幫扶制度、分類施保制度等，“1+N”基本健全完善了困難群眾社會救助體系。
總結(jié)國內(nèi)外經(jīng)驗，實現(xiàn)反貧困制度的內(nèi)部整合，建立解決相對貧困的長效機制，可從以下幾方面考慮：其一，完善分類救助制度，對重度貧困人口、一般貧困人口、貧困邊緣人口按不同比例或?qū)嶋H需要給予救助，確保應(yīng)保盡保，應(yīng)退盡退，分類實施，各得其所。其二，提升農(nóng)村低保（社會救助）水平，不斷縮小低保人口、低收入人口與農(nóng)村平均收入的差距，不斷縮小農(nóng)村低保、農(nóng)民收入與城鎮(zhèn)的差距。其三，福利與工作銜接以推動福利對象擺脫“福利依賴”、福利與工作結(jié)合以提升福利對象的工作能力，是近年來西方發(fā)達國家實施的發(fā)展型社會政策的成功經(jīng)驗，我們可結(jié)合具體國情，探索構(gòu)建“福利—工作銜接”機制和“福利—工作整合”機制。
除此之外，2020年以后的反貧困機制設(shè)計還應(yīng)當(dāng)將農(nóng)村反貧困與城鎮(zhèn)反貧困統(tǒng)籌兼顧。作為反貧困的一項基本制度，社會救助在城鎮(zhèn)起步早，農(nóng)村社會救助不僅總體上水平較低，而且大多數(shù)地區(qū)尚主要停留在生活救助階段，專項救助尚無條件實施或即便實施但效能有限不能滿足實際需要。從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌角度，農(nóng)村反貧困應(yīng)與城鎮(zhèn)反貧困統(tǒng)籌兼顧，農(nóng)村社會救助應(yīng)借鑒城鎮(zhèn)的經(jīng)驗，同時避免福利疊加可能導(dǎo)致的福利依賴。
構(gòu)建一體化的反貧困管理體制
構(gòu)建一體化的反貧困制度體系，需要進一步整合反貧困管理體制，不斷提升反貧困制度的治理效能。目前，我國反貧困事業(yè)主要由國務(wù)院扶貧辦和民政部等相關(guān)部委協(xié)調(diào)管理。其中，扶貧開發(fā)由國務(wù)院扶貧辦協(xié)調(diào)管理，社會救助由民政部等相關(guān)部委協(xié)調(diào)管理，民政部負責(zé)社會救助的主要項目——城鄉(xiāng)低保，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部負責(zé)住房救助，教育部負責(zé)教育救助，國家衛(wèi)生健康委負責(zé)醫(yī)療救助。針對扶貧開發(fā)與社會救助分開管理在實踐中出現(xiàn)的一些問題，2008年10月，黨的十七屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》提出，“堅持開發(fā)式扶貧方針，實現(xiàn)農(nóng)村最低生活保障制度和扶貧開發(fā)政策有效銜接”。2009年，國務(wù)院扶貧辦與民政部啟動農(nóng)村最低生活保障制度和扶貧開發(fā)政策有效銜接的試點工作。2016年9月，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)民政部、國務(wù)院扶貧辦等六部門《關(guān)于做好農(nóng)村最低生活保障制度與扶貧開發(fā)政策有效銜接的指導(dǎo)意見》，2018年6月，《中共中央國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)三年行動的指導(dǎo)意見》印發(fā)，對兩項制度的銜接做出了部署。在此背景下，兩項制度的銜接取得了顯著進展，但也存在個別障礙和問題，如“兩線分離”（低保線與扶貧線不統(tǒng)一）、“兩庫分離”（低保數(shù)據(jù)庫與扶貧數(shù)據(jù)庫分別管理）等。
2020年以后，存量問題的解決和增量問題的應(yīng)對都迫切要求加快構(gòu)建一體化的反貧困管理體制。按照“鞏固脫貧攻堅成果，建立解決相對貧困的長效機制”的要求，基于促進反貧困事業(yè)與相關(guān)宏觀政策銜接以及實現(xiàn)反貧困制度內(nèi)部整合的需要，我國的反貧困事業(yè)管理體制應(yīng)適應(yīng)新的形勢進行理順、重構(gòu)、改革、創(chuàng)新，強化國務(wù)院扶貧辦的主體責(zé)任和管理協(xié)調(diào)職能，以一體化的反貧困管理體制，構(gòu)建和落實一體化的反貧困制度體系，切實將我國的反貧困事業(yè)推向前進。
（作者：李迎生，系中國人民大學(xué)社會與人口學(xué)院教授、中國社會工作學(xué)會副會長）
