摘 要:基層治理作為社會(huì)治理的基石，其現(xiàn)代化進(jìn)程無疑是國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要方面。“街頭官僚”在基層一線代表政府公共部門行使行政管理權(quán)力，推進(jìn)行政執(zhí)法工作，提供公共服務(wù)。探究基層治理中小微權(quán)力運(yùn)行機(jī)理，需要從基層治理中的小微權(quán)力規(guī)范運(yùn)行的公共組織“授權(quán)—監(jiān)控”邏輯、公共服務(wù)“策略—控制”邏輯和“規(guī)則—監(jiān)督”邏輯等幾方面進(jìn)行深入分析。
關(guān)鍵詞:基層治理 小微權(quán)力 街頭官僚 公共組織
【中圖分類號(hào)】D63 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
基層治理是國(guó)家治理的重要方面?；鶎又卫砩婕暗男∥?quán)力是指處于國(guó)家行政體系“神經(jīng)末梢”的基層一線管理者行使的直接影響服務(wù)對(duì)象利益的小范圍微型公權(quán)力?；鶎右痪€管理者在中國(guó)傳統(tǒng)上被稱為“芝麻官”，在西方則被稱為“街頭官僚”，他們的權(quán)力行為不僅事關(guān)服務(wù)對(duì)象的切身利益，而且直接影響政府誠(chéng)信和公信力。因此，必須對(duì)“街頭官僚”的權(quán)力行使過程進(jìn)行有效監(jiān)督，促使其手中的小微權(quán)力規(guī)范運(yùn)行。
基層治理中小微權(quán)力規(guī)范運(yùn)行的公共組織“授權(quán)—監(jiān)控”邏輯
基層治理中，小微權(quán)力規(guī)范運(yùn)行的公共組織“授權(quán)—監(jiān)控”邏輯在于：作為一種組織性權(quán)力，基層治理中的小微權(quán)力是由其在組織中的職位所決定的，是一種公共組織的結(jié)構(gòu)異化和工作疏離現(xiàn)象。在公共組織的授權(quán)邏輯和委托代理關(guān)系結(jié)構(gòu)中，對(duì)于基層一線“街頭官僚”關(guān)系疏離的影響主要是通過權(quán)力控制和監(jiān)督等方式實(shí)現(xiàn)的。
運(yùn)行于公共組織“神經(jīng)末梢”的崗位權(quán)力
基層治理中的小微權(quán)力是基于公共組織授權(quán)而形成的一種組織性權(quán)力，包括決策權(quán)、組織權(quán)、指揮權(quán)、人事權(quán)、財(cái)政權(quán)、獎(jiǎng)懲權(quán)等。高度集中和高度正規(guī)化的組織結(jié)構(gòu)下，很容易形成更大的工作異化（work alienation）以及與表現(xiàn)性關(guān)系的更大疏離。基層一線的“街頭官僚”及其手中的小微權(quán)力作為這種高度集中和高度正規(guī)化的公共組織中的一種結(jié)構(gòu)異化和工作疏離現(xiàn)象，運(yùn)行于公共組織的“神經(jīng)末梢”。
變異于公共組織委托代理關(guān)系中的信息不對(duì)稱
基層治理中的小微權(quán)力來源于公共組織多重委托代理關(guān)系中形成的信息不對(duì)稱。基層治理中，“街頭官僚”對(duì)于信息的控制給組織監(jiān)控造成了事實(shí)上的困難，并使其成為一種“邊界行動(dòng)者（boundary actor）”。大多數(shù)“街頭官僚”理論模型都將“街頭官僚”的決策過程視為一個(gè)黑箱。同時(shí)，由于基層一線的“街頭官僚”工作的特殊性，以及其權(quán)力的小微性和權(quán)力行使過程的隱秘性，外部公眾對(duì)于“街頭官僚”權(quán)力的監(jiān)督也同樣面臨困難，往往難以奏效。
基于組織化監(jiān)控的制度化監(jiān)督
政府公共部門以層級(jí)結(jié)構(gòu)中的逐級(jí)授權(quán)為基礎(chǔ)，公共政策一般要經(jīng)歷自上而下的制定和執(zhí)行過程，這表明政策條款只有到了基層一線的“街頭官僚”那里，才能從紙上的條文變成具體的政策落實(shí)行動(dòng)，對(duì)政策對(duì)象產(chǎn)生直接影響。在實(shí)際政策執(zhí)行過程中，公共組織的結(jié)構(gòu)特征以及基層官僚的自由裁量權(quán)是影響基層小微權(quán)力規(guī)范運(yùn)行的重要變量，而作為自由裁量權(quán)組成部分的再?zèng)Q策職權(quán)則是小微權(quán)力的來源和基礎(chǔ)。因此，為了確?；鶎庸倭攀种械男∥?quán)力和自由裁量權(quán)能夠真正服務(wù)于公共目標(biāo)、促進(jìn)政策執(zhí)行，不僅其工作目標(biāo)、服務(wù)程序以及相關(guān)權(quán)力要列入權(quán)力清單，而且需要通過權(quán)力清單，推進(jìn)其權(quán)力運(yùn)行過程的公開化。此外，還要通過政策績(jī)效評(píng)估和政策監(jiān)控來引導(dǎo)基層官僚的小微權(quán)力規(guī)范運(yùn)行，從而更好地維護(hù)公共利益。
基層治理中的小微權(quán)力規(guī)范運(yùn)行的公共服務(wù)“策略—控制”邏輯
基層治理中的小微權(quán)力生成于公共服務(wù)場(chǎng)景中的互動(dòng)過程，產(chǎn)生于公共服務(wù)場(chǎng)景中權(quán)變性的策略行動(dòng)，有賴于公共服務(wù)場(chǎng)景中的實(shí)時(shí)性、制度化監(jiān)督。
來源于公共服務(wù)場(chǎng)景中的互動(dòng)過程
“街頭官僚”作為“一線公共服務(wù)工作人員，他們?cè)诠ぷ髦型癞a(chǎn)生了直接的交流接觸，并且在他們工作的執(zhí)行過程中擁有大量的自由裁量權(quán)。”從這個(gè)意義上說，“街頭官僚”的權(quán)力是其直接與政策目標(biāo)群體、公共服務(wù)對(duì)象以及行政執(zhí)法對(duì)象互動(dòng)溝通的過程中，特別是經(jīng)由政策變通、信息壟斷和執(zhí)法彈性等途徑而生成的。對(duì)于這些群體來說，如何與“街頭官僚”打交道往往也是至關(guān)重要的。
生成于公共服務(wù)場(chǎng)景中權(quán)變性的策略行動(dòng)
在政治話語分析框架中，“街頭官僚”被認(rèn)為是有創(chuàng)造力的策略師，他們尋求在談判性的、模棱兩可的工作環(huán)境中取得策略性的成功。在這種政治話語理論中，“街頭官僚”的決策是在一種權(quán)變性的、學(xué)習(xí)性的策略行動(dòng)中形成的。
圍繞公共服務(wù)場(chǎng)景中小微權(quán)力運(yùn)行過程的實(shí)時(shí)性監(jiān)督
“街頭官僚”對(duì)于公共政策的理解與執(zhí)行方式直接影響著許多公民的利益。良善的公共治理和公共服務(wù)需要基層對(duì)接“千條線”，進(jìn)行“一根針”的“高效”的政策執(zhí)行。對(duì)基層治理中“街頭官僚”的策略行動(dòng)，應(yīng)該圍繞權(quán)力運(yùn)行的規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化和制度化原則進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)督，使得權(quán)力運(yùn)行流程更加具有透明性，并且進(jìn)一步規(guī)范“街頭官僚”可以運(yùn)用的各種資源和手段的條件，從而促使基層一線中“街頭官僚”小微權(quán)力規(guī)范化運(yùn)行。
基層治理中的小微權(quán)力規(guī)范運(yùn)行的“規(guī)則—監(jiān)督”邏輯
基層治理中的小微權(quán)力產(chǎn)生于依法行政過程中的自由裁量空間，并且隨著自由裁量權(quán)的擴(kuò)大而擴(kuò)張。從某種程度上講，小微權(quán)力的擴(kuò)張?jiān)从趯?duì)規(guī)則的漠視，其規(guī)范運(yùn)行有賴于黨和國(guó)家監(jiān)督體系中的網(wǎng)絡(luò)化監(jiān)督。
產(chǎn)生于自由裁量過程中的基層小微權(quán)力
規(guī)則是指參與方之間關(guān)于強(qiáng)制性規(guī)定的共識(shí)性理解。在要求的、禁止的和允許的行為選項(xiàng)之間，人們需要基于自己的主觀理解、情境判斷而作出自己認(rèn)為恰當(dāng)?shù)倪x擇，這一選擇的過程，正是自由裁量行為產(chǎn)生的過程。
游走在依法行政與自由裁量之間的小微權(quán)力變異行為
在整個(gè)行政層級(jí)中，“街頭官僚”是處于絕對(duì)從屬地位的，負(fù)有服從上級(jí)的義務(wù)。然而事實(shí)上，這種對(duì)“街頭官僚”“受命執(zhí)行”角色的設(shè)計(jì)，往往導(dǎo)致上層決策者對(duì)這一層級(jí)不夠重視?；蛘呤?，上層決策者忽視“街頭官僚”在整個(gè)公共政策鏈條中潛在的和現(xiàn)實(shí)的影響力，從而一定程度上放松了對(duì)這一群體的教育、監(jiān)督與管理，導(dǎo)致后者在實(shí)踐中出現(xiàn)缺乏回應(yīng)、濫用職權(quán)、不守規(guī)則、不尊重服務(wù)對(duì)象等現(xiàn)象。這顯然從另外一個(gè)側(cè)面證明了對(duì)“街頭官僚”這一擁有較大自主權(quán)和自由裁量權(quán)的特殊群體實(shí)施監(jiān)督的必要性和重要性。
針對(duì)小微權(quán)力變異行為的網(wǎng)絡(luò)化監(jiān)督
基層一線“街頭官僚”的權(quán)力有多種來源渠道，既有公共組織的正式授權(quán)即組織化權(quán)力，也有在提供公共服務(wù)的場(chǎng)景中通過互動(dòng)產(chǎn)生的交換性權(quán)力，還有在理解和運(yùn)用政策法規(guī)過程中出現(xiàn)的行政自由裁量權(quán)（見表1）?？梢钥吹?，基層一線的“街頭官僚”手中的權(quán)力既可以用來推進(jìn)政策執(zhí)行，致力于服務(wù)型行政和行政執(zhí)法，也可能在行使過程中產(chǎn)生政策變通、權(quán)力尋租甚至法外設(shè)權(quán)等變異行為。如圖1所示，影響基層一線的“街頭官僚”小微權(quán)力的因素不只是作為權(quán)力主體的“街頭官僚”的個(gè)體決策特征和作為授權(quán)來源的組織特征，同時(shí)也包括作為權(quán)力對(duì)象的群體特征。此外，還包括組織外部的大環(huán)境因素，如社會(huì)環(huán)境、法律法規(guī)、大眾傳播媒體等等。
在政治社會(huì)學(xué)的意義上，基層一線的“街頭官僚”及其手中的小微權(quán)力毫無例外地都來源于社會(huì)并且服務(wù)于社會(huì)的公共目標(biāo)。因此，對(duì)于基層治理中的小微權(quán)力不僅需要自上而下的組織化監(jiān)督，更需要日常的制度化監(jiān)督與問責(zé)。在基層社會(huì)治理實(shí)踐中，需要破除傳統(tǒng)官本位思想和“重人情、輕制度”的觀念，克服“街頭官僚”尋求庇護(hù)、選擇性執(zhí)行以及以資源獲取為目的的“拉關(guān)系”等行為偏誤。
在中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型過程中，由于權(quán)力的脫嵌，造成了政府對(duì)街頭空間管制力度的疲弱，并且形成了很多棘手的社會(huì)治理問題。但既然公共權(quán)力是公共組織實(shí)施公共管理、提供公共服務(wù)的基礎(chǔ)，如何在現(xiàn)有的官僚制結(jié)構(gòu)下打破部門、層級(jí)以及職能的邊界，實(shí)現(xiàn)一種“縱向到底，橫向到邊”的“無縫隙政府”呢？從治理理論視角來看，其基本路徑就是要以制度化的方式對(duì)基層小微權(quán)力的運(yùn)行過程和流動(dòng)環(huán)境實(shí)施網(wǎng)絡(luò)化的監(jiān)督和管控。也就是說，有必要在基層一線的街頭空間中通過網(wǎng)格化治理使其權(quán)力清單公開化、服務(wù)流程公開化，最終實(shí)現(xiàn)權(quán)力運(yùn)行過程公開化。
認(rèn)真對(duì)待基層治理中的小微權(quán)力
在基層治理中，“街頭官僚”的小微權(quán)力來源于公共組織的授權(quán)過程，生成于公共服務(wù)場(chǎng)景中的互動(dòng)過程，擴(kuò)張于其對(duì)于規(guī)則的運(yùn)用過程。因此，必須認(rèn)真對(duì)待基層治理中的小微權(quán)力及其規(guī)范運(yùn)行，切實(shí)將基層治理中的小微權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，并且為基層治理中小微權(quán)力的規(guī)范運(yùn)行提供技術(shù)支撐。
一是要認(rèn)真對(duì)待基層治理中的小微權(quán)力及其規(guī)范運(yùn)行。基層治理中的小微權(quán)力不僅對(duì)于基層群眾有直接影響，而且關(guān)系著政府誠(chéng)信和公信力，必須要認(rèn)真對(duì)待。為此，必須堅(jiān)持和完善黨和國(guó)家監(jiān)督體系，健全黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度，真正實(shí)現(xiàn)監(jiān)督全覆蓋。同時(shí)，堅(jiān)持黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，真正把中國(guó)特色社會(huì)主義權(quán)力監(jiān)督體系的制度優(yōu)勢(shì)更好轉(zhuǎn)化為國(guó)家治理效能。二是切實(shí)將基層治理中的小微權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里。制度化建設(shè)無疑是國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中的一項(xiàng)關(guān)鍵任務(wù)。在基層治理實(shí)踐中，要將“街頭官僚”的小微權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，就要公開辦事流程、辦事要求和注意事項(xiàng)等服務(wù)指南；提高行政效能；嚴(yán)格落實(shí)責(zé)任追究制。三是要為基層治理中小微權(quán)力的規(guī)范運(yùn)行提供技術(shù)支撐。要有效利用現(xiàn)代信息和通訊技術(shù)，保障公共治理過程中各利益相關(guān)方享有充分的知情權(quán)，為公眾利益表達(dá)提供更多的渠道，從而形成一個(gè)有回應(yīng)性的、負(fù)責(zé)任的、具有更高服務(wù)品質(zhì)的基層治理格局。
【本文作者為南京師范大學(xué)強(qiáng)化培養(yǎng)學(xué)院院長(zhǎng)，地方政府治理創(chuàng)新研究中心主任、教授；本文系中央社會(huì)主義學(xué)院統(tǒng)一戰(zhàn)線高端智庫課題“新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義參政黨建設(shè)研究”(課題編號(hào): ZK20180222) 和江蘇省社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目“江蘇政務(wù)誠(chéng)信建設(shè)研究”(項(xiàng)目編號(hào):17ZZA002)的階段性成果】
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責(zé)編：臧雪文 / 羅 婷
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