摘 要:“燈下黑”問題產(chǎn)生的根源，既在于一切權(quán)力所具有的共性，也在于反腐敗權(quán)力的獨特性及其運行的相對封閉性。防治反腐敗機構(gòu)“燈下黑”問題，一般需要在充分賦權(quán)和加強監(jiān)督與問責(zé)之間求取平衡。有效防治紀檢監(jiān)察機關(guān)“燈下黑”問題，則需要在制度規(guī)范、加強內(nèi)部監(jiān)督、改進與強化社會監(jiān)督與外部監(jiān)督等方面發(fā)力。
關(guān)鍵詞:反腐敗 “燈下黑” 自我監(jiān)督 外部監(jiān)督
【中圖分類號】D267.5 【文獻標識碼】A
狹義而言，“燈下黑”專指反腐敗者自身出現(xiàn)腐敗問題，尤其是反腐敗機構(gòu)自身出現(xiàn)腐敗、防治濫權(quán)的專責(zé)機構(gòu)自身出現(xiàn)濫權(quán)現(xiàn)象與行為。在我國，黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、各地、各級黨委（黨組）負有反腐倡廉的主體責(zé)任，從這一意義上來說，負有反腐倡廉主體責(zé)任者亦存在“燈下黑”問題，此類問題的影響是十分重大甚至是決定性的。但一般所指的“燈下黑”問題是指負有協(xié)助黨委組織協(xié)調(diào)反腐敗工作、反腐敗執(zhí)紀執(zhí)法機構(gòu)自身的監(jiān)督失效甚至腐敗濫權(quán)行為。
“燈下黑”是各國普遍面臨的問題
“燈下黑”其實是人類社會發(fā)展面臨的普遍性問題。一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗，反腐敗機構(gòu)及其人員自然也概莫能外。
出于反腐敗工作的實際需要，反腐敗機構(gòu)往往擁有某些特殊權(quán)力，比如常見的調(diào)查權(quán)、逮捕權(quán)、搜查權(quán)以及扣押權(quán)，甚至允許其在某些案件中使用特別偵查手段，比如截取通訊、控制下交付及遠程追蹤刑事案件卷宗等。使情形更加復(fù)雜的是，反腐敗機構(gòu)的權(quán)力運行往往存在較大的秘密性，這雖是打擊腐敗這種桌面下的交易行為所必需，但也使得反腐敗機構(gòu)的權(quán)力運行存在類似“黑箱作業(yè)”的可能性，從而導(dǎo)致“燈下黑”問題的產(chǎn)生。
即使廉潔程度在各種相關(guān)排行榜中名列世界前茅的新加坡，其反腐敗機構(gòu)同樣存在“燈下黑”的情況。新加坡貪污調(diào)查局（CPIB）1997年、2002年、2012年均爆出有高級反腐敗官員貪污。據(jù)媒體報道，2013年，新加坡反貪局主管行動支援組的助理司長楊少雄因挪用176萬余新元被控。這起案件因涉及反腐官員自身而引起了公眾強烈不滿；反貪局局長亦為這一“燈下黑”問題承擔(dān)責(zé)任。
就我國內(nèi)地而言，紀檢監(jiān)察機關(guān)承擔(dān)的使命與職責(zé)雖不限于反腐敗執(zhí)法，但仍可從一定意義上歸于反腐敗機構(gòu)。當(dāng)前，腐敗治理總體上仍屬于自我監(jiān)督范疇，反腐的水平與能力仍存不足，“燈下黑”問題尤其值得高度警惕。
防治“燈下黑”問題的域外經(jīng)驗
要想更有效地反腐敗，必要的權(quán)力賦予包括特別權(quán)力仍屬必要，否則就會變成“無牙之虎”。但同時也要加強監(jiān)督與問責(zé)，以妥善解決反腐敗機構(gòu)“燈下黑”問題。就境外相對成功的經(jīng)驗來看，防治反腐敗機構(gòu)“燈下黑”問題，一般需要在充分賦權(quán)與加強監(jiān)督和問責(zé)之間求取平衡。從一定意義上說，我國香港地區(qū)反腐敗機構(gòu)的相關(guān)實踐，充分體現(xiàn)了上述原理。
香港廉政公署成立之初，即設(shè)有貪污問題咨詢委員會、審查貪污舉報咨詢委員會、防止貪污咨詢委員會、社區(qū)關(guān)系市民咨詢委員會，分別負責(zé)監(jiān)督廉署整體工作和廉署下設(shè)三個部門的工作并提供咨詢服務(wù)。此外，廉署的內(nèi)部調(diào)查及監(jiān)察組（L組）專責(zé)調(diào)查涉及廉署人員的違紀行為和貪污指控，以及涉及廉署或其職員的非刑事投訴。
防治反腐敗機構(gòu)“燈下黑”，內(nèi)部監(jiān)督往往尤其局限。因此，L組負責(zé)廉政公署人員的所有貪污及相關(guān)刑事罪行的投訴，均須知會律政司司長，由他決定是否由廉政公署或其他執(zhí)法機構(gòu)調(diào)查；很多時候，尤其是情節(jié)嚴重、社會關(guān)注度高的案件，為避免利益沖突，會交警務(wù)處相關(guān)部門來調(diào)查。當(dāng)我們談到涉及廉署的刑事案件調(diào)查由律政司長決定時，已經(jīng)不是內(nèi)部監(jiān)督的問題，而是引入了外部的監(jiān)督，尤其是來自不同機構(gòu)的權(quán)力制約，從這個意義上說，它就不是監(jiān)督，而是制約了。
當(dāng)香港反腐取得突出成效，香港已成“廉潔之都”之后，因某些特殊事件，輿論一度認為應(yīng)削減廉政公署特權(quán)。但對其評估結(jié)果及其后的相關(guān)法律修訂最終沒有削弱廉政公署條例和防止賄賂條例賦予廉署的任何既存調(diào)查權(quán)力，相反，廉署獲得部分“擴權(quán)”。例如，新授權(quán)廉政公署可查閱稅務(wù)紀錄；廉政專員在履行指明防止賄賂職責(zé)時有權(quán)向公共機構(gòu)取閱其持有的一切紀錄、薄冊及文件。在加強監(jiān)督與問責(zé)方面，在程序上將某些權(quán)力的行使交由法庭而不是專員來審批授權(quán)。如《防止賄賂條例》第14條指明，廉署人員搜查樓宇（特殊情形除外），或防止疑犯處置財產(chǎn)時，需要取得法庭批準，而不是由過去一樣由專員批準即可。
不同于香港從獨立的反腐敗機構(gòu)設(shè)立之初即注重充分賦權(quán)與制約、監(jiān)督反腐敗機構(gòu)兩手都抓，新加坡貪污調(diào)查局（CPIB）顯然更為重視充分賦權(quán)與效能發(fā)揮。首先，堅定的、一貫零容忍腐敗的強烈政治意志，通過全政府的反腐敗努力得到持續(xù)貫徹，發(fā)揮了普遍的監(jiān)督乃至震懾作用。百里渠爵士調(diào)查委員會第二次報告書指出，新加坡開國領(lǐng)袖“所痛心疾首的事物之一是貪污”，將腐敗看作是亡國之因，“社會各階層人士，由內(nèi)閣部長以至街邊小販，都感覺到他的統(tǒng)治力量”。這種廉以立國、腐則亡國的共識，始終如一的反腐敗政治意志，以及全政府反腐的方式，對于處于該政府行政系統(tǒng)中的貪污調(diào)查局來說，無疑具有強力約束作用。其次，不斷評估與調(diào)整反腐措施，與時俱進防治“燈下黑”。腐敗與反腐敗從來就是道魔之間的持續(xù)博弈，沒有任何體制機制可以一勞永逸地發(fā)揮作用。新加坡政府從總體到各部門始終注重不斷評估腐敗易發(fā)生的漏洞，及時通過制度與程序調(diào)整腐敗預(yù)防措施，這當(dāng)中也包括對貪污調(diào)查局相關(guān)監(jiān)督制度漏洞的彌補。
有效防治“燈下黑”問題的對策
把監(jiān)督權(quán)關(guān)進制度的籠子里。以法規(guī)權(quán)，本為通則，監(jiān)督權(quán)力亦不能例外。當(dāng)前，我國已建立起重要的“一法三規(guī)”，即《中華人民共和國監(jiān)察法》《中國共產(chǎn)黨紀律檢查機關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀工作規(guī)則》《監(jiān)察機關(guān)監(jiān)督執(zhí)法工作規(guī)定》《紀檢監(jiān)察機關(guān)處理檢舉控告工作規(guī)則》。這些法律法規(guī)與黨內(nèi)法規(guī)，旨在通過建立健全集體決策、請示報告、涉案款物管理、打聽案情、過問案件、說情干預(yù)登記備案等一系列制度，規(guī)范紀檢監(jiān)察機關(guān)執(zhí)紀執(zhí)法的相關(guān)程序，把紀檢監(jiān)察機關(guān)自身的權(quán)力關(guān)進制度的籠子。
規(guī)則的生命在于落實。“一法三規(guī)”等規(guī)則也是如此?！侗O(jiān)察法》雖有專章（第七章）“對監(jiān)察機關(guān)和監(jiān)察人員的監(jiān)督”進行規(guī)范，但不少條款，包括信息公開、接受人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督等，仍待具體的制度來保障實施；《監(jiān)察法》第四條規(guī)定監(jiān)察機關(guān)辦理職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件，應(yīng)當(dāng)與審判機關(guān)、檢察機關(guān)、執(zhí)法部門互相配合，互相制約，然而，迄今為止，不少地方在實踐上仍是有配合無制約。可見，要保證制度規(guī)范準確落實，面臨的挑戰(zhàn)仍然不小。
加強和改進內(nèi)部監(jiān)督。內(nèi)部監(jiān)督非常管用但并“不夠用”。監(jiān)察體制改革以來，過去由紀檢監(jiān)察室一個部門承擔(dān)多重職能，權(quán)力過于集中的情況有了很大改變，監(jiān)督檢查、審查調(diào)查部門分設(shè)、職能分離，案件審理室、紀委常委會議等在程序上都形成了一定的內(nèi)部制約；黨的十八大以來，干部監(jiān)督室的設(shè)置，也使得內(nèi)部監(jiān)督的重要性大大提升。不過，當(dāng)前干部監(jiān)督室遠不具有廉政公署L組秘密監(jiān)督的威懾力。
加強外部監(jiān)督，引入社會監(jiān)督。外部監(jiān)督、社會監(jiān)督有利于提升反腐工作的透明度，保持和增強政府公信力。當(dāng)前，特約監(jiān)察員制度已然在中央與地方層面設(shè)立與實施，這是推動監(jiān)察工作依法接受民主監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督的重要制度保障。但從調(diào)研情況來看，各地對特約監(jiān)察員制度的落實仍有相當(dāng)大的空間。其中，特約監(jiān)察員既缺乏了解紀檢監(jiān)察機關(guān)權(quán)力運行狀況的有效渠道，也有不少監(jiān)察員因不能準確把握自身職能定位，而不能或不想開展有效監(jiān)督。這些問題是紀檢監(jiān)察機關(guān)監(jiān)督制度中有待強化的弱項、亟需補齊的短板。
【本文作者為湖南大學(xué)廉政研究中心執(zhí)行主任、教授】
責(zé)編：羅 婷 ／ 賀勝蘭
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