摘 要:當(dāng)前我國(guó)進(jìn)入了常態(tài)化疫情防控階段，更加需要公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系和能力的系統(tǒng)構(gòu)建，以及一系列公共治理體制機(jī)制上的重大變革，特別是進(jìn)一步推進(jìn)跨區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控和協(xié)同治理常態(tài)化、制度化、法治化。其重點(diǎn)是以構(gòu)建共建共治共享的跨區(qū)域應(yīng)急治理共同體為導(dǎo)向，培育和形成省一級(jí)跨區(qū)域自主協(xié)同、多方聯(lián)動(dòng)、一體化和全周期應(yīng)急治理網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)應(yīng)急資源的跨區(qū)域、跨時(shí)空高效配置，提高地方政府協(xié)同處置跨界重大突發(fā)公共事件的整體能力。
關(guān)鍵詞:應(yīng)急治理 區(qū)域治理 共同體
【中圖分類號(hào)】D630 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
跨區(qū)域應(yīng)急治理共同體是有效應(yīng)對(duì)公共衛(wèi)生危機(jī)的重要抓手
新冠肺炎疫情是一場(chǎng)重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件，對(duì)跨區(qū)域應(yīng)急協(xié)同治理能力帶來(lái)了巨大挑戰(zhàn)和考驗(yàn)。執(zhí)行基于政府間共享途徑的應(yīng)急管理政策的一個(gè)主要挑戰(zhàn)便是如何在緊急或?yàn)?zāi)難狀態(tài)下協(xié)調(diào)政府間的行動(dòng)。如果重大突發(fā)公共事件發(fā)生前跨區(qū)域應(yīng)急協(xié)同治理的工作程序不夠完善，至關(guān)重要的反應(yīng)時(shí)間就可能喪失，從而導(dǎo)致更大、更嚴(yán)重的災(zāi)難后果。從1998年的特大洪災(zāi)，到2003年的“非典”疫情、2008年的汶川大地震，再到2020年的新冠肺炎疫情，重大突發(fā)公共事件需要解決的問(wèn)題的跨界性、關(guān)聯(lián)性、復(fù)雜性、系統(tǒng)性不斷增強(qiáng)，單靠受災(zāi)區(qū)域政府自身的應(yīng)急管理能力和資源保障能力是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，需要跨區(qū)域政府組織、市場(chǎng)力量和社會(huì)公眾攜手共進(jìn)，形成共建共治共享的區(qū)域應(yīng)急治理共同體。
新形勢(shì)下，如何建立一套適應(yīng)中國(guó)國(guó)情的跨區(qū)域應(yīng)急治理協(xié)作長(zhǎng)效制度，已然成為新時(shí)代推進(jìn)國(guó)家應(yīng)急管理體系和應(yīng)急管理能力現(xiàn)代化的重大課題。在這次新冠肺炎疫情防控中，國(guó)家衛(wèi)生健康委建立省際對(duì)口支援湖北省除武漢以外地市新型冠狀病毒肺炎防治工作機(jī)制，統(tǒng)籌安排19個(gè)省份對(duì)口支援，既提高了疫情防控信息的傳遞效率、提升了湖北的應(yīng)急防疫能力，又改變了傳統(tǒng)的科層制應(yīng)急管理模式，真正做到了各級(jí)政府協(xié)同聯(lián)動(dòng)，從區(qū)域?qū)用嬷瘟藨?yīng)急治理防線。與此同時(shí)，我們也要看到，疫情防控期間，跨界道路限行設(shè)卡、封路斷路、應(yīng)急物資被“截留”等跨區(qū)域協(xié)調(diào)矛盾層出不窮，暴露出我國(guó)跨區(qū)域應(yīng)急管理協(xié)作體制機(jī)制方面還存在諸多短板和弱項(xiàng)。為此，有必要充分發(fā)揮一方有難、八方支援的制度優(yōu)勢(shì)，建立一種制度性的、一致性的跨區(qū)域應(yīng)急協(xié)同治理程序。這樣一來(lái)，一旦出現(xiàn)突發(fā)公共危機(jī)事件，作為應(yīng)急管理最重要主體的中央、地方、基層等各級(jí)政府就可以根據(jù)突發(fā)事件的嚴(yán)重程度、影響范圍、損失大小即時(shí)進(jìn)行應(yīng)急資源的動(dòng)員和調(diào)撥。
構(gòu)建跨區(qū)域應(yīng)急治理共同體是新型城鎮(zhèn)化發(fā)展到新階段的現(xiàn)實(shí)需要
我國(guó)的應(yīng)急管理體系已具雛形，但仍存在許多阻礙應(yīng)急協(xié)作治理的觀念上和體制上的障礙，使得地區(qū)間、部門間難以形成整體協(xié)同效應(yīng)。當(dāng)前，我國(guó)進(jìn)入了常態(tài)化疫情防控階段，更加需要公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系和能力的系統(tǒng)構(gòu)建以及一系列公共治理體制機(jī)制上的重大變革，特別是進(jìn)一步推進(jìn)跨區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控和協(xié)同治理常態(tài)化、制度化、法治化。其重點(diǎn)是以構(gòu)建共建共治共享的跨區(qū)域應(yīng)急治理共同體為導(dǎo)向，培育和形成省一級(jí)跨區(qū)域自主協(xié)同、多方聯(lián)動(dòng)、一體化和全周期應(yīng)急治理網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)應(yīng)急資源的跨區(qū)域、跨時(shí)空高效配置，提高地方政府協(xié)同處置跨界重大突發(fā)公共事件的整體能力。
重大突發(fā)公共事件可能跨越行政區(qū)劃邊界影響到多個(gè)行政管轄區(qū)，且這類事件造成的后果通常遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出一個(gè)轄區(qū)政府所能承受的范圍。特別是當(dāng)前我國(guó)新型城鎮(zhèn)化已進(jìn)入到中心城市引領(lǐng)城市群、城市群帶動(dòng)區(qū)域一體化發(fā)展階段。這些城市群中的核心大城市，是人口經(jīng)濟(jì)活動(dòng)最密集的區(qū)域，也是各類風(fēng)險(xiǎn)積聚的區(qū)域。正因如此，必須建立政府間橫向縱向的互助合作關(guān)系，構(gòu)建跨區(qū)域跨部門應(yīng)急管理互助協(xié)作長(zhǎng)效制度，改變政府間、部門間各自為戰(zhàn)、松散、碎片式的現(xiàn)狀，健全跨區(qū)、跨城、跨省疫情信息通報(bào)和共享機(jī)制，支援和協(xié)調(diào)突發(fā)公共衛(wèi)生事件中各種資源的跨區(qū)域調(diào)配工作，形成相互協(xié)同的風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)治理共同體。
提升跨區(qū)域應(yīng)急治理共同體的能動(dòng)性、協(xié)同性和敏捷性
構(gòu)建跨區(qū)域共建共治共享的應(yīng)急治理共同體將有助于實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域應(yīng)急資源動(dòng)員、整合和共享，克服和破除自然地理界線或行政管轄邊界的剛性約束與限制，提高應(yīng)急資源的利用效率，提升應(yīng)急響應(yīng)的能動(dòng)性、協(xié)同性和敏捷性。打造跨區(qū)域共建共治共享的應(yīng)急治理共同體，必須消除本位導(dǎo)向、部門主義、各自為政、職責(zé)分散的碎片化管理格局，這必然觸及原有的行政區(qū)劃調(diào)整和重構(gòu)。
重大突發(fā)公共事件跨區(qū)域應(yīng)急協(xié)同治理，主要是從組織間關(guān)系的視角出發(fā)，探討應(yīng)急治理中的多層級(jí)、跨區(qū)域合作網(wǎng)絡(luò)，包括應(yīng)急協(xié)同治理的制度框架、應(yīng)急管理組織網(wǎng)絡(luò)中的主體間關(guān)系與能力建設(shè)、跨界應(yīng)急協(xié)同治理的動(dòng)態(tài)發(fā)展及其協(xié)調(diào)、跨界應(yīng)急協(xié)同治理的信息溝通與技術(shù)支持等。認(rèn)真總結(jié)此次疫情防控中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，今后需要做好以下幾方面的工作：
第一，健全跨區(qū)域應(yīng)急準(zhǔn)備和預(yù)防、監(jiān)測(cè)和預(yù)警、響應(yīng)和救援、善后和恢復(fù)、評(píng)估和學(xué)習(xí)等一體化、法治化的全周期管理制度框架，提升區(qū)域內(nèi)政府應(yīng)對(duì)重大突發(fā)公共事件的彈性、韌性和持續(xù)性。把區(qū)域協(xié)同治理法治建設(shè)擺在突出位置，健全跨區(qū)域應(yīng)急協(xié)同治理的法治保障制度，提升法治促進(jìn)區(qū)域應(yīng)急治理體系和治理能力現(xiàn)代化的效能。在區(qū)域間及時(shí)、快速提供互助與協(xié)作，支援和協(xié)調(diào)災(zāi)難事件中各種資源的跨地區(qū)配置，并在災(zāi)難處置的各個(gè)階段提供基本的人力、設(shè)備、技術(shù)和信息服務(wù)。堅(jiān)持頂層設(shè)計(jì)同法治實(shí)踐相結(jié)合，以城市群區(qū)域?yàn)閼?zhàn)略支點(diǎn)，著力構(gòu)建跨區(qū)域共建共治共享的應(yīng)急治理共同體網(wǎng)絡(luò)，為跨區(qū)域應(yīng)急援助提供系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系。
第二，健全跨區(qū)域共建共治共享的應(yīng)急治理協(xié)調(diào)機(jī)制和責(zé)任分擔(dān)機(jī)制，科學(xué)界定和合理分配各層級(jí)、各部門應(yīng)急治理職能邊界。共建是區(qū)域內(nèi)相關(guān)利益主體共同參與區(qū)域應(yīng)急體制機(jī)制、組織制度和能力建設(shè)，要求突出跨區(qū)域防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)公共服務(wù)體系和應(yīng)急物資儲(chǔ)備保障體系建設(shè)的基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性地位；共治是區(qū)域內(nèi)相關(guān)利益主體樹立大治理觀，打造多方參與的突發(fā)公共事件應(yīng)急治理體系；共享是推進(jìn)跨區(qū)域應(yīng)急公共服務(wù)均等化、標(biāo)準(zhǔn)化、普惠化、制度化，要求跨區(qū)域應(yīng)急治理的成效更多更公平地惠及區(qū)域內(nèi)全體公眾，提升跨區(qū)域應(yīng)急資源共享能力。
第三，構(gòu)建數(shù)據(jù)化、智能化、網(wǎng)絡(luò)化的跨區(qū)域應(yīng)急協(xié)同治理格局。可以利用信息技術(shù)，統(tǒng)籌考量地域人群流動(dòng)特殊性、區(qū)域公共資源平衡性、社會(huì)動(dòng)員力量主體性等諸多復(fù)雜因素和時(shí)代變量，為疫情防控和優(yōu)化政府應(yīng)急決策提供數(shù)據(jù)支持。[1]運(yùn)用大數(shù)據(jù)構(gòu)建跨區(qū)域社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)治理系統(tǒng)，健全基于大數(shù)據(jù)的區(qū)域社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、評(píng)估、預(yù)警、研判與有效應(yīng)對(duì)機(jī)制。通過(guò)海量風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題數(shù)據(jù)的碰撞比對(duì)、關(guān)聯(lián)分析、智能判斷，及時(shí)發(fā)現(xiàn)重大風(fēng)險(xiǎn)苗頭，精準(zhǔn)預(yù)測(cè)和分析研判影響區(qū)域內(nèi)社會(huì)穩(wěn)定的風(fēng)險(xiǎn)隱患，并研制治本戰(zhàn)略和策略，為跨區(qū)域應(yīng)急治理的科學(xué)決策提供精準(zhǔn)可靠的數(shù)據(jù)支撐。
最后，全面升級(jí)、整合提升區(qū)域內(nèi)流動(dòng)人口管理信息化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化水平。加強(qiáng)區(qū)域內(nèi)流動(dòng)人口基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)，完善基于數(shù)據(jù)的人口流動(dòng)分析決策機(jī)制，打造智慧預(yù)警平臺(tái)和智能應(yīng)急平臺(tái)，并將其納入?yún)^(qū)域應(yīng)急治理體系建設(shè)。強(qiáng)化跨區(qū)域公共安全基礎(chǔ)要素保障，這是整個(gè)智能化公共安全治理平臺(tái)的底線保障，并在此基礎(chǔ)上形成跨區(qū)域公共安全預(yù)測(cè)預(yù)警預(yù)防治理體系，構(gòu)建基于“風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防研判—突發(fā)事件應(yīng)急處置—危險(xiǎn)應(yīng)對(duì)”情境下的跨區(qū)域全周期應(yīng)急協(xié)同治理機(jī)制。
【本文作者為廈門大學(xué)公共事務(wù)學(xué)院副院長(zhǎng)、教授】
注釋
[1]王海威：《推動(dòng)應(yīng)急管理專業(yè)化、制度化、智能化》，《光明日?qǐng)?bào)》，2020年2月27日，第6版。
責(zé)編：羅 婷 / 楊 陽(yáng)
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