摘 要:當前，在城市居民通過政府熱線反映的各類訴求中，物業(yè)服務(wù)問題比較突出。物業(yè)服務(wù)屬于契約性質(zhì)的商業(yè)服務(wù)，在遇到矛盾糾紛時，社區(qū)居民仍習慣于求助政府，對行政資源具有很強依賴性。有效化解物業(yè)矛盾糾紛，需要推進社區(qū)賦權(quán)和跨界整合，構(gòu)建社區(qū)議事平臺，將物業(yè)服務(wù)企業(yè)和業(yè)主組織納入進基層治理體系，形成共商共治格局，提升社區(qū)規(guī)約和治理能力。
關(guān)鍵詞:基層治理 社區(qū)賦權(quán) 社區(qū)議事能力
【中圖分類號】D669 【文獻標識碼】A
當前，在城市生活中，物業(yè)公司與業(yè)主、居民之間的矛盾凸顯，物業(yè)糾紛問題日益突出。據(jù)北京市“12345”市民服務(wù)熱線發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，在2019年市民來電反映的各類訴求中，物業(yè)管理與服務(wù)問題排在第一位。針對住宅小區(qū)物業(yè)管理不斷積累的風險和隱患，以及由此帶來的城市基層治理問題，筆者認為有必要推進社區(qū)治理改革，構(gòu)建住宅小區(qū)議事會制度，提升社區(qū)規(guī)約和治理能力。
城市街道工作面臨的難題
首先，街道工作面臨“有限資源、無限責任”的難題。在城市治理體系中, 街道是最基層的行政組織和公共服務(wù)平臺，是政府服務(wù)社區(qū)居民的橋梁和紐帶。隨著經(jīng)濟體制改革的推進，市場機制的作用空間不斷擴大，街道掌握的資源有限。街道履行屬地管理責任，負責轄區(qū)內(nèi)黨群工作、平安建設(shè)、城市管理、社區(qū)建設(shè)、民生保障、環(huán)境整治、流動人口管理、精神文明建設(shè)等多方面任務(wù)，承擔著廣泛的行政職責，普遍面臨著“有限資源、無限責任”的挑戰(zhàn)。
其次，社區(qū)居民的權(quán)利意識不斷增強，來電投訴量持續(xù)增長。隨著政府持續(xù)強化民生保障，城市居民的權(quán)利意識顯著增強，其對社區(qū)人居環(huán)境的要求不斷提升。2019年，北京市“12345”熱線平臺共受理群眾訴求291.97萬件，比2018年增長了46.1%。高峰時，每天受理量達到1萬件。在市民的來電投訴中，物業(yè)管理類問題占比最大。其中，小區(qū)停車場地緊張、停車秩序差、物業(yè)服務(wù)不到位、小區(qū)設(shè)施維護情況不佳等物業(yè)類問題位居前列。對于商品房小區(qū)來講，物業(yè)服務(wù)屬于契約性質(zhì)的商業(yè)服務(wù)，街道和社區(qū)只能居中協(xié)調(diào)，無法代替市場主體履行職責。
第三，住宅小區(qū)物業(yè)服務(wù)的矛盾糾紛較為凸顯。當前，物業(yè)糾紛已經(jīng)成為社區(qū)治理面臨的突出矛盾。新建居住小區(qū)普遍引入了物業(yè)服務(wù)。一些商品房在開發(fā)建設(shè)時，開發(fā)商存在未兌現(xiàn)銷售承諾、降低房屋施工質(zhì)量和配套設(shè)施標準等問題，在業(yè)主入住后，這些遺留問題轉(zhuǎn)嫁給了物業(yè)企業(yè)，有的長期得不到妥善解決。一些居住小區(qū)的物業(yè)服務(wù)缺少協(xié)商平臺，物業(yè)企業(yè)與業(yè)主很難就物業(yè)費調(diào)價達成一致，致使物業(yè)費標準十幾年得不到調(diào)整。由于收費標準低，隨著企業(yè)運行成本的增加，其只能降低物業(yè)服務(wù)標準，這又引起業(yè)主不滿，從而形成惡性循環(huán)。
第四，部分老舊小區(qū)存在棄管失管、環(huán)境臟亂問題。一些老舊小區(qū)在原產(chǎn)權(quán)單位關(guān)停并轉(zhuǎn)后，由于管理主體缺失，小區(qū)物業(yè)長期處于棄管或失管狀態(tài)。據(jù)了解，以北京市朝陽區(qū)為例，2019年6月，該區(qū)共有住宅小區(qū)1925個，其中無物業(yè)管理的老舊小區(qū)239個，約占12.41%。這些老舊小區(qū)存在設(shè)施老化、環(huán)境臟亂、消防隱患多、停車困難等問題。由于年久失修，老舊小區(qū)出現(xiàn)水管爆裂、下水道堵塞、煤氣泄漏等險情的頻率更高。在“接訴即辦”要求下，老舊小區(qū)出現(xiàn)問題，社區(qū)居委會就要忙著應(yīng)對。然而，社區(qū)居委會畢竟不是物業(yè)公司，解決老舊小區(qū)的民生問題，亟待改革現(xiàn)行運作模式，引入新的治理主體。
第五，居住小區(qū)的議事能力不足，對行政資源的依賴性強。當前，大多數(shù)居住小區(qū)尚未組建業(yè)主委員會或居民議事會，社區(qū)內(nèi)部缺少常態(tài)化的議事平臺，對物業(yè)企業(yè)的監(jiān)督較為薄弱，物業(yè)管理和服務(wù)基本上由企業(yè)主導。由于社區(qū)議事能力不足，遇到矛盾糾紛時，居民往往習慣于求助政府熱線，對行政資源的依賴性較強。另外，基層政府及其派出機構(gòu)的人力、物力和資源有限，而居民對物業(yè)服務(wù)的需求具有多樣性，單純依靠公共部門難以有效滿足這些需求。近年來，社區(qū)居民針對物業(yè)服務(wù)的投訴量持續(xù)增長。如何及時化解物業(yè)服務(wù)矛盾糾紛，已經(jīng)成為城市基層治理面臨的現(xiàn)實挑戰(zhàn)。
賦權(quán)與整合：城市社區(qū)治理的新理念
隨著社會體制改革的推進，在城市基層治理中，各類單位的社會服務(wù)功能逐漸式微，社區(qū)已經(jīng)成為居民生活的主要空間場所。隨著市場化改革的推進，城市社區(qū)呈現(xiàn)出復雜性和多樣性特征。除了新建商品房小區(qū)外，城市社區(qū)還包括安置房小區(qū)、保障房小區(qū)、老舊小區(qū)等多種類型的居住空間。不同社區(qū)對物業(yè)服務(wù)的需求和供給方式具有差異性：商品房小區(qū)普遍引入物業(yè)企業(yè)，通過物業(yè)服務(wù)方式提供保潔、保安、綠化等社區(qū)服務(wù)；一些保障房小區(qū)、安置房小區(qū)也開始引入了物業(yè)企業(yè)；而很多老舊小區(qū)尚無物業(yè)服務(wù)，主要依靠公共部門提供基本社區(qū)服務(wù)保障。
改進城市基層治理需要推進社區(qū)賦權(quán)，引導社區(qū)治理從權(quán)威秩序轉(zhuǎn)向共治秩序。在權(quán)威秩序中，權(quán)力發(fā)揮主導和整合作用，而在共治秩序中，法律法規(guī)和社會契約發(fā)揮主導性作用。社區(qū)治理需要區(qū)分公共服務(wù)、公益服務(wù)和商業(yè)服務(wù)。政府負責提供公共服務(wù)，保障居民的基本生活；對于公益服務(wù)和商業(yè)服務(wù)供給來講，政府并非第一責任主體，只有在社區(qū)自治缺失或市場失靈時，政府才需介入進來。
城市物業(yè)服務(wù)屬于商業(yè)性服務(wù)，化解物業(yè)服務(wù)方面的矛盾糾紛，有必要以居住小區(qū)為基本單位成立業(yè)主組織，推進社區(qū)議事機制建設(shè)，構(gòu)建富有回應(yīng)性的社區(qū)議事平臺，提升社區(qū)共同治理能力。對于安置房小區(qū)、保障房小區(qū)、老舊小區(qū)來講，由于住房產(chǎn)權(quán)關(guān)系十分復雜，成立業(yè)主組織具有困難。為提升社區(qū)治理能力，老舊小區(qū)可成立小區(qū)物業(yè)管理委員會，制定社區(qū)規(guī)約和議事規(guī)則，基于共識組織集體行動，引入物業(yè)企業(yè)，改善社區(qū)居住環(huán)境。
共同治理是適用于小規(guī)模公共事務(wù)治理的一種有效機制，它由行動者自行提供規(guī)則，通過自主組織和集體議事的方式進行公共決策，提供互惠性的社會服務(wù)。共同治理也要建立集體選擇的制度安排。通過觀察大量成功案例，諾貝爾經(jīng)濟學獎獲得者埃莉諾·奧斯特羅姆總結(jié)了共同治理需要遵循的八項制度設(shè)計原則，分別是：清晰界定用戶和資源的邊界；確保占有規(guī)則和供給規(guī)則與本地條件相契合；建立集體選擇的規(guī)則安排，確保受規(guī)則影響的絕大多數(shù)人都有權(quán)參與對規(guī)則的修改；建立監(jiān)督機制，對資源狀況及占有者的行為進行監(jiān)督；建立分級制裁機制，根據(jù)違規(guī)的嚴重性給予相應(yīng)的制裁；建立沖突解決機制，使得參與者能夠通過低成本的集體論壇來討論并解決相互之間的沖突；對組織權(quán)的最低限度的認可，即政府對共同治理規(guī)則的合法性給予最基本的認可和尊重；相互嵌套的組織制度安排，即將共同治理的制度安排嵌入基層管理體系，確保共治規(guī)則與上位規(guī)則相協(xié)調(diào)，并可長期存續(xù)。
提升社區(qū)共同治理能力，既要對社區(qū)進行賦權(quán)，支持社區(qū)組織發(fā)展，也要構(gòu)建一種橫向整合機制，動員各方力量參與社區(qū)治理。在社區(qū)治理的多元主體中，物業(yè)企業(yè)根據(jù)合同約定提供物業(yè)服務(wù)，業(yè)主委員會代表業(yè)主利益，向有關(guān)方面反映業(yè)主的訴求，監(jiān)督物業(yè)企業(yè)履行合約，并基于共治原則，組織社區(qū)居民提供志愿性質(zhì)的公益服務(wù)。在行動主體數(shù)量眾多的情況下，社區(qū)治理需要發(fā)揮基層黨組織的領(lǐng)導作用，構(gòu)建一種整合機制，提升社區(qū)議事效率，引導各方在協(xié)商中增進共識，制定互惠性規(guī)則，在規(guī)則引導下開展合作行動。與權(quán)力導向的權(quán)威治理相比，規(guī)則導向的共同治理是一種成本較低、回應(yīng)性較強的制度安排。當然，共同治理不是“萬能藥”，它也具有自身的局限性。對于社區(qū)自身無法解決的問題，政府系統(tǒng)仍需提供輔助支持，及時化解社區(qū)共治失靈的問題。
黨的十九屆四中全會提出，“完善黨委領(lǐng)導、政府負責、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系，建設(shè)人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”。與黨的十九大報告相比，十九屆四中全會在關(guān)于社會治理體系的論述中，加入了“民主協(xié)商”的內(nèi)容。提升社會治理的民主協(xié)商性，既要支持社區(qū)組織發(fā)展，也要構(gòu)建議事平臺，將社區(qū)服務(wù)的提供者、享用者、監(jiān)督者納入進來，制定社區(qū)議事規(guī)則，構(gòu)建規(guī)則主導的社區(qū)居民共同治理體系。
城市基層治理改革的“朝陽經(jīng)驗”
朝陽區(qū)是北京市中心城區(qū)中面積最大的行政區(qū)，也是首都國際化程度最高的區(qū)域之一，是國際交往的重要窗口。朝陽區(qū)下轄24個街道、19個鄉(xiāng)，2019年常住人口規(guī)模在北京市各區(qū)中排名第一。隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，城市居民對居住環(huán)境的要求越來越高。提升社區(qū)問題的處置率和滿意度，已經(jīng)成為城市基層治理面臨的重要課題。
據(jù)了解，截至2019年6月，朝陽區(qū)共有住宅小區(qū)1925個，分為商品房小區(qū)、保障房小區(qū)、房改房小區(qū)、老舊小區(qū)等類別。朝陽區(qū)住宅小區(qū)物業(yè)服務(wù)存在的問題主要有：新建小區(qū)有關(guān)物業(yè)服務(wù)的糾紛增多；部分老舊小區(qū)面臨物業(yè)服務(wù)缺失問題；物業(yè)服務(wù)收費缺少動態(tài)調(diào)整機制，物業(yè)專項維修資金的使用和續(xù)籌也面臨現(xiàn)實難題；住宅小區(qū)缺少協(xié)商議事平臺，物業(yè)服務(wù)糾紛缺少常態(tài)化的自主解決機制。
為提升城市基層問題的回應(yīng)性和解決率，北京市委市政府推進“接訴即辦”改革，要求各區(qū)建立群眾訴求的快速響應(yīng)機制。針對社區(qū)治理尤其是物業(yè)服務(wù)存在的問題，2019年4月，朝陽區(qū)委組織部在全市率先出臺《朝陽區(qū)黨建引領(lǐng)物業(yè)服務(wù)企業(yè)和業(yè)主委員會參與基層治理試點實施方案》，選擇8個住宅小區(qū)開展試點，致力于構(gòu)建“黨建引領(lǐng)、政府主導、企業(yè)運營、多方參與、群眾評價”的工作格局。
第一，將業(yè)主組織起來，提升社區(qū)自組織能力。針對市民對物業(yè)服務(wù)的投訴增多的問題，朝陽區(qū)提出支持業(yè)主委員會參與基層治理，著力改進對物業(yè)服務(wù)的監(jiān)督機制。2019年6月，朝陽區(qū)委組織部出臺《全區(qū)黨建引領(lǐng)物業(yè)服務(wù)企業(yè)和業(yè)主委員會參與基層治理工作重點任務(wù)》，要求街道辦事處、相關(guān)職能部門推動成立業(yè)主委員會，做好業(yè)主委員會成員候選人的推薦和審核工作。截至2019年10月，朝陽區(qū)共有243個住宅小區(qū)成立了業(yè)主委員會，占物業(yè)管理住宅小區(qū)總量的30%，占全市業(yè)主委員會總數(shù)的20%。為規(guī)范業(yè)主組織的行動，朝陽區(qū)提出由社區(qū)黨委指導業(yè)主委員會制定小區(qū)管理規(guī)約，支持社區(qū)制定議事規(guī)則，推進規(guī)則導向的社區(qū)治理。
第二，構(gòu)建議事平臺，推進社區(qū)事務(wù)共商共治。朝陽區(qū)依托區(qū)域化黨建體系，在街道、社區(qū)和片區(qū)（小區(qū)）分別構(gòu)建議事平臺，針對社區(qū)居民反映的問題，將基層治理涉及的相關(guān)主體納入進來，推進共商共治，發(fā)揮多方主體的作用，借助多方資源，著力化解基層治理問題。對于基層平臺不能解決的難題，則由上一級議事平臺進行協(xié)調(diào)。
第三，構(gòu)建整合機制，發(fā)揮多方主體的作用。2019年7月，朝陽區(qū)委組織部出臺《在社區(qū)治理中強化黨建引領(lǐng)的建議》，提出以黨建引領(lǐng)作為抓手，動員并整合各方力量，形成多方參與的聯(lián)動機制。在黨建引領(lǐng)下，將物業(yè)企業(yè)、業(yè)主委員會、駐社區(qū)單位、社會組織以及居民代表納入社區(qū)治理體系，促使各方增強責任感和使命感，更好地履行份內(nèi)責任。為對業(yè)主委員會進行有效指導，朝陽區(qū)推出“雙向進入、交叉任職”政策，推薦符合條件的社區(qū)黨委（支部）成員進入業(yè)主委員會，支持業(yè)主委員會中的黨員擔任社區(qū)黨組織的兼職委員，或擔任社區(qū)議事會的席位制代表。
第四，成立國有物業(yè)企業(yè)，為老舊小區(qū)提供基礎(chǔ)物業(yè)服務(wù)。為改進老舊小區(qū)的人居環(huán)境，2019年5月，朝陽區(qū)出臺《黨建引領(lǐng)老舊小區(qū)物業(yè)服務(wù)試點方案》，提出以共享物業(yè)為突破，探索建立國企托管、單位聯(lián)管、居民自管的聯(lián)合管理模式，實現(xiàn)老舊小區(qū)“保安上崗、保潔上樓、車停有序、人居提升”。面對老舊小區(qū)住戶不愿交費、物業(yè)企業(yè)不愿承接的現(xiàn)狀，朝陽區(qū)成立了區(qū)屬國有企業(yè)——朝陽家園物業(yè)管理公司，為失管棄管小區(qū)提供基本物業(yè)服務(wù)。為做好小區(qū)治理轉(zhuǎn)軌，朝陽區(qū)制定了老舊小區(qū)引入物業(yè)企業(yè)“八步工作法”，主要包括現(xiàn)狀調(diào)查、征詢業(yè)主需求、制定服務(wù)標準和服務(wù)費用、分析應(yīng)繳費主體和居民繳費額度、確定政府補貼標準、就繳費標準征求業(yè)主意見、簽訂物業(yè)服務(wù)合同、開展小區(qū)環(huán)境整治等八項內(nèi)容。朝陽家園物業(yè)公司成立后，不斷擴大試點范圍，推動老舊小區(qū)由“失管”走向“托管”。
第五，成立“物業(yè)服務(wù)聯(lián)盟”，在住宅小區(qū)之間建立物業(yè)協(xié)作機制。為規(guī)范物業(yè)服務(wù)行為，朝陽區(qū)于2019年7月成立了北京市首個物業(yè)管理協(xié)會。該協(xié)會由從事物業(yè)服務(wù)的企業(yè)單位和專業(yè)人士組成。在物業(yè)管理協(xié)會指導下，一些街道成立了物業(yè)服務(wù)聯(lián)合體，簡稱“物業(yè)聯(lián)盟”，由轄區(qū)內(nèi)的準物業(yè)、小型物業(yè)、產(chǎn)權(quán)單位維修班、居民自管會等力量組成，力求對物業(yè)服務(wù)進行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。通過構(gòu)建“物業(yè)聯(lián)盟”，朝陽區(qū)建立了住宅小區(qū)的相互協(xié)作機制，提升了物業(yè)服務(wù)能力。
面對“有限資源、無限責任”的挑戰(zhàn)，朝陽區(qū)通過一系列賦權(quán)和整合手段，將物業(yè)企業(yè)、業(yè)主委員會、駐社區(qū)單位、居民代表納入社區(qū)治理體系，形成“一方引領(lǐng)、多方聯(lián)動、合作共治”格局。其中，社區(qū)黨組織發(fā)揮引領(lǐng)作用，動員多方主體參與社區(qū)治理，各方基于規(guī)則開展協(xié)作行動。朝陽區(qū)通過推進基層治理改革，在老舊小區(qū)引入物業(yè)服務(wù)企業(yè)，改進了人居環(huán)境和社會秩序；在新建小區(qū)支持業(yè)主委員會發(fā)揮作用，提升了社區(qū)問題處置效率，增強了社區(qū)矛盾化解能力。
提升城市基層治理能力的路徑選擇
借鑒北京市朝陽區(qū)社區(qū)治理改革的有益經(jīng)驗，城市基層治理有必要將物業(yè)企業(yè)和業(yè)主組織納入社區(qū)治理體系，構(gòu)建社區(qū)議事平臺，完善社區(qū)議事機制，讓共同治理更好地運轉(zhuǎn)起來。
第一，推進社區(qū)賦權(quán)，設(shè)置住宅小區(qū)議事會，提升小區(qū)治理的協(xié)商民主性。隨著經(jīng)濟體制改革，社會結(jié)構(gòu)發(fā)生了深刻變化，利益格局發(fā)生深刻調(diào)整，公眾的權(quán)利意識、參與意識顯著增強。面對社會環(huán)境的顯著變化，社區(qū)治理需要推進社區(qū)賦權(quán)，支持住宅小區(qū)成立議事會，通過民主協(xié)商機制制定議事規(guī)則，在對話和交流中集聚共識，形成各方都能接受的解決方案。為此，基層治理要將議事能力建設(shè)納入培訓計劃，引導居民制定議事規(guī)則，提高協(xié)商議事能力。
第二，發(fā)揮業(yè)主委員會的作用，構(gòu)建對物業(yè)服務(wù)的常態(tài)監(jiān)督和協(xié)調(diào)機制。當前，居民對物業(yè)服務(wù)的投訴較多，而業(yè)主委員會是監(jiān)督和協(xié)助物業(yè)企業(yè)履行物業(yè)服務(wù)合同的法定機構(gòu)。提升住宅小區(qū)治理能力，有必要成立業(yè)主委員會，將物業(yè)服務(wù)企業(yè)和業(yè)主委員會納入社區(qū)治理體系。業(yè)主委員會負責監(jiān)督物業(yè)服務(wù)企業(yè)履行合同，督促業(yè)主繳納物業(yè)服務(wù)費用，協(xié)調(diào)業(yè)主與物業(yè)企業(yè)、業(yè)主與業(yè)主之間的關(guān)系，組織居民參與社區(qū)事務(wù)，提供志愿服務(wù)。
第三，建設(shè)社區(qū)議事平臺，提升黨組織在住宅小區(qū)治理中的整合能力。住宅小區(qū)治理需要堅持黨建引領(lǐng)，構(gòu)建“1+2+3”社區(qū)議事平臺，將多方主體納入進來，形成黨建引領(lǐng)的常態(tài)溝通、協(xié)調(diào)和議事機制。其中，“1”是指社區(qū)黨組織；“2”是指物業(yè)企業(yè)和業(yè)主組織；“3”是指社區(qū)居委會代表、駐社區(qū)單位代表、居民代表。依托社區(qū)議事平臺，整合多方力量及資源，大力提升社區(qū)問題的化解能力。
第四，依托社區(qū)議事平臺，制定共同遵守的社區(qū)規(guī)約，推進規(guī)則主導的社區(qū)治理。城市住宅小區(qū)具有多樣性，除了商品房小區(qū)外，還有公租房小區(qū)、安置房小區(qū)、老舊小區(qū)等類型。不同小區(qū)對物業(yè)服務(wù)的要求具有差異性，無法采取統(tǒng)一的標準或模式。提升社區(qū)共同治理能力，需要依托小區(qū)議事平臺，支持居民通過民主協(xié)商制定小區(qū)規(guī)約。小區(qū)規(guī)約需遵循互惠原則，確保各方都能從集體行動中受益?；セ莸囊?guī)則有利于促進社會合作，形成“人人有責、人人盡責”格局。
第五，基于政府與企業(yè)合作原則，在老舊小區(qū)引入物業(yè)服務(wù)。針對老舊小區(qū)存在的突出問題，各區(qū)有必要出臺政策，通過政府與企業(yè)合作的方式，在老舊小區(qū)引入物業(yè)服務(wù)。在政企合作中，政府可制定物業(yè)服務(wù)的基本內(nèi)容、收費政策、評價標準和補貼標準，通過購買服務(wù)、物業(yè)聯(lián)盟、國企兜底等方式，將物業(yè)企業(yè)引入老舊小區(qū)。在推進中，可基于循序漸進原則，明確底線標準，按照“先嘗后買”“先治標后治本”方式，引導居民樹立物業(yè)服務(wù)付費的理念，實行“先服務(wù)后收費”“先分項后綜合”“先扶持后自立”，推動老舊小區(qū)從“失管”走向“托管”。
【本文作者為中國人民大學公共管理學院副院長、教授】
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責編：賀勝蘭 / 董 楠
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