摘 要:隨著國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程的推進(jìn)，網(wǎng)格化管理的內(nèi)涵和外延不斷拓展，功能不斷增強(qiáng)。同時(shí)伴隨著管理升級(jí)為服務(wù)，網(wǎng)格化管理邁向了網(wǎng)格化治理。但是，其多元主體結(jié)構(gòu)尚且需要完善，參與主體的權(quán)責(zé)利也需要有效的界定機(jī)制。走向標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化和精準(zhǔn)化，是其面臨的最大難題。
關(guān)鍵詞:網(wǎng)格化治理 多元主體 權(quán)責(zé)利
【中圖分類號(hào)】D630 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
網(wǎng)格化管理是發(fā)端于水電行業(yè)領(lǐng)域，興起在社會(huì)管理領(lǐng)域的社會(huì)創(chuàng)新，[1]最初旨在為實(shí)現(xiàn)社區(qū)治安防控信息化劃定以萬米為單位的網(wǎng)格，成為基層政權(quán)機(jī)構(gòu)打破條塊分割障礙的組織創(chuàng)新。
隨著國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程的推進(jìn)，網(wǎng)格化管理的內(nèi)涵和外延不斷拓展，功能不斷增強(qiáng)。2013年《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，“以網(wǎng)格化管理、社會(huì)化服務(wù)為方向，健全基層綜合服務(wù)管理平臺(tái)，及時(shí)反映和協(xié)調(diào)人民群眾各方面各層次利益訴求”。2017年《中共中央、國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》指出，“促進(jìn)基層群眾自治與網(wǎng)格化服務(wù)管理有效銜接”。2018年中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018－2022年）》中，再次強(qiáng)調(diào)“探索以網(wǎng)格化管理為抓手，推動(dòng)基層服務(wù)和管理精細(xì)化精準(zhǔn)化”。特別是新冠肺炎疫情防控的成功經(jīng)驗(yàn)表明，網(wǎng)格化管理不僅成為社區(qū)治安防控的抓手，同時(shí)也成為社會(huì)資源下沉、公共服務(wù)供給、多元主體參與的重要平臺(tái)和創(chuàng)新機(jī)制，伴隨管理升級(jí)為服務(wù)，網(wǎng)格化管理邁向了網(wǎng)格化治理。但是，由于諸多因素的限制，真正實(shí)現(xiàn)網(wǎng)格化社會(huì)治理，還存在很多障礙和困境，本文僅就其中的參與主體困境加以闡述。
網(wǎng)格化治理的多元主體結(jié)構(gòu)尚需完善
網(wǎng)格化治理中多元主體能力不足
多元主體的參與是網(wǎng)格化治理題中應(yīng)有之義，網(wǎng)格化治理主體在市場化、社會(huì)化服務(wù)力量介入后，居委會(huì)、業(yè)委會(huì)、物業(yè)公司、警務(wù)室、社區(qū)居民等都具備了治理主體屬性。[2]在新冠肺炎疫情防控中，社區(qū)黨組織、社區(qū)自治組織、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)、社區(qū)物業(yè)服務(wù)企業(yè)、社區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)組織積極協(xié)同；在防控網(wǎng)格中，社區(qū)工作者、社區(qū)醫(yī)務(wù)人員、下沉人員、基層民警、其他社區(qū)工作人員、入境人員工作（接待）單位代表和入住酒店工作人員、社會(huì)工作者、社區(qū)志愿者、社區(qū)居民廣泛參與。網(wǎng)格中只有聚集了成熟的多種參與主體，如成熟的居委會(huì)（村委會(huì)）、活躍于不同領(lǐng)域的社會(huì)組織、充滿志愿精神的社區(qū)志愿者、履行社會(huì)責(zé)任的企業(yè)等多元主體，才能形成社會(huì)資源的整合，形成基層協(xié)同治理。
盡管目前我國基層群眾自治組織發(fā)展取得長足進(jìn)步，社會(huì)組織發(fā)展經(jīng)歷了從數(shù)量增長走向提質(zhì)增效的階段，志愿者和志愿服務(wù)組織快速發(fā)展，企業(yè)社會(huì)責(zé)任運(yùn)動(dòng)從1.0走向了2.0、3.0甚至4.0，但是從總體上看，基層治理及網(wǎng)格中的多元主體還是以政府為主，行政力量是最關(guān)鍵作用；基層自治組織的運(yùn)作和管理，存在行政導(dǎo)向，基層群眾自治能力有待提升；面向社區(qū)服務(wù)的社會(huì)組織能力還很薄弱，結(jié)構(gòu)較為單一；企業(yè)特別是中小企業(yè)參與網(wǎng)格化治理的意識(shí)和能力還良莠不齊，多元主體的治理結(jié)構(gòu)尚不成熟。
有“格”無“網(wǎng)”，網(wǎng)格化治理多元主體間的互動(dòng)機(jī)制有待完善
網(wǎng)格中的“格”容易劃定，網(wǎng)格中的“網(wǎng)”形成不易，個(gè)別地方存在有“格”無“網(wǎng)”現(xiàn)象。從管理的扁平化到治理的網(wǎng)絡(luò)化還有一定距離，某些地方的網(wǎng)格化治理還停留在管理的模式，缺少對(duì)“服務(wù)”的體現(xiàn)，抱有管制型政府的思維方式。有格有網(wǎng)，不僅需要上述多元主體的存在，而且也需要多元主體間形成信息共享、良性互動(dòng)，真正打破條塊分割，形成“橫到邊、縱到底、無縫隙、全覆蓋”的條塊聯(lián)合、共駐共建狀態(tài)。多元主體合作需要信息技術(shù)有效支撐，需要有與技術(shù)相匹配的人力和運(yùn)作機(jī)制，同時(shí)也需要有效的共建共治共享機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制鼓勵(lì)各方聯(lián)動(dòng)，形成資源共享、優(yōu)勢互補(bǔ)的合作治理框架。
網(wǎng)格化治理參與主體的權(quán)責(zé)利難以有效界定
網(wǎng)格化治理多元參與主體結(jié)構(gòu)中，存在領(lǐng)域模糊交叉態(tài)勢
在網(wǎng)格中，需要注意公共領(lǐng)域、私人領(lǐng)域與日常生活領(lǐng)域相互交叉和重疊的復(fù)雜狀態(tài)。
公共領(lǐng)域中的政府及其公共行政，以及具有公共性的社會(huì)組織，與私人領(lǐng)域中的企業(yè)和市場以及日常生活領(lǐng)域中的家庭及其生活之間，雖然有根本性的不同，但是在更大的層面上，或者在更微觀的視野下，公共領(lǐng)域、私人領(lǐng)域和日常生活領(lǐng)域的特征變得更加模糊。[3]例如，如何判斷城鄉(xiāng)社區(qū)社會(huì)組織的屬性？提供何種服務(wù)的城鄉(xiāng)社區(qū)社會(huì)組織可以直接登記？從學(xué)理上分析，應(yīng)該是提供具有公共性的社區(qū)服務(wù)，同時(shí)不屬于政府供給范疇的、非市場化的服務(wù)，可以直接登記。但是在界定其外延時(shí)，在各地方政府登記部門的審批實(shí)踐中，又對(duì)此有著不同的理解。其背后的原因之一，是三大領(lǐng)域間的模糊交叉所帶來的不確定性。
網(wǎng)格化治理主體領(lǐng)域模糊導(dǎo)致權(quán)利與責(zé)任難以有效界定
如果不能有效界定純市場化的私人產(chǎn)品和純粹的公共產(chǎn)品以及可以市場化的準(zhǔn)公共產(chǎn)品，并予以政策區(qū)別對(duì)待和制度安排，那么就容易導(dǎo)致基層公共服務(wù)供給不足，或者形成公共利益和私人利益之間的沖突。網(wǎng)格若仍運(yùn)作于管理主義時(shí)代的線性思維下，公私領(lǐng)域處于分離狀態(tài)，其權(quán)利和責(zé)任是明確的（盡管權(quán)利與責(zé)任之間可能是分離的）。
當(dāng)共建共治共享體制和機(jī)制尚未成熟時(shí)，基于管理需求的網(wǎng)格雖然在物理空間上邊界是可以明確的，但公權(quán)與私權(quán)的邊界卻難以界定，如網(wǎng)格區(qū)域內(nèi)攝像頭安裝的合法合規(guī)性如何界定？此外，在責(zé)任、利益范疇中，邊界同樣難以明確和有效限定。因此，“壓實(shí)屬地、部門、單位、家庭和個(gè)人責(zé)任”[4]存在一定難度。
網(wǎng)格化治理參與主體面臨標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化、精準(zhǔn)化難題
網(wǎng)絡(luò)化治理參與主體間存在經(jīng)濟(jì)價(jià)值與社會(huì)價(jià)值沖突，導(dǎo)致標(biāo)準(zhǔn)化困境
不同性質(zhì)的主體，其目標(biāo)追求有所不同，其行為判定的標(biāo)準(zhǔn)也相應(yīng)存在差異。如政府和社會(huì)組織追求社會(huì)價(jià)值的可持續(xù)性，而企業(yè)追求經(jīng)濟(jì)效益的可持續(xù)性。
網(wǎng)格中各參與主體均有著各自的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，因此在網(wǎng)格中以實(shí)施精細(xì)化、信息化、動(dòng)態(tài)化、扁平化社區(qū)服務(wù)管理為目標(biāo)的時(shí)候，就需要防止參與治理的不同主體間出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)沖突。例如物業(yè)公司作為私人領(lǐng)域的企業(yè)這一重要主體，雖然以營利為目標(biāo)，追求經(jīng)濟(jì)效益，為股東賺取利潤，但在基層社區(qū)治理的理想狀態(tài)下，物業(yè)公司是提供市場化物業(yè)服務(wù)的市場主體，同時(shí)也應(yīng)該是面向社區(qū)需求提供公共服務(wù)的重要主體之一，如果完全以營利為目標(biāo)，就會(huì)導(dǎo)致社區(qū)居民與物業(yè)公司之間的沖突。因此，物業(yè)公司應(yīng)該也具有社會(huì)屬性，追求社會(huì)價(jià)值的可持續(xù)性。
實(shí)踐中有專家認(rèn)為，物業(yè)公司應(yīng)該成為社會(huì)企業(yè)（采用市場手段解決社會(huì)問題），屬于公共領(lǐng)域范疇而不僅是單純的私人領(lǐng)域的商業(yè)企業(yè)。筆者認(rèn)同這種觀點(diǎn)，以社會(huì)企業(yè)這種創(chuàng)新形式引導(dǎo)服務(wù)社區(qū)的企業(yè)是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)價(jià)值平衡且有效可行的選擇。這就需要提升市場主體如物業(yè)公司等的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)與社區(qū)需求有效整合的能力以及政府政策引導(dǎo)能力。
網(wǎng)格化治理多元主體間存在治理行為規(guī)范適用沖突，導(dǎo)致規(guī)范化困境
網(wǎng)格化管理來自于政府科層體系的延伸，政府及其行政行為以權(quán)力規(guī)范為主，平等主體間關(guān)系協(xié)調(diào)以法律規(guī)范為主，習(xí)慣于權(quán)力規(guī)范和法律規(guī)范體系的管理，需要與基于習(xí)俗和倫理所形成的道德規(guī)范進(jìn)行整合，構(gòu)建以道德規(guī)范為粘合劑的三種規(guī)范的行為標(biāo)準(zhǔn)體系。
但是，實(shí)際情況中流動(dòng)性相對(duì)比較大的商品住宅小區(qū)與老舊小區(qū)和單位住宅小區(qū)不同，密切的鄰里關(guān)系及共同的生活習(xí)慣與習(xí)俗尚未形成，在傳統(tǒng)的“陌生人社會(huì)”背景下，基于習(xí)俗和倫理的道德規(guī)范在網(wǎng)格化治理中的規(guī)范整合作用難以體現(xiàn)。
此外，由于不同主體間的行為規(guī)范體系有所不同，當(dāng)聚焦在特定的網(wǎng)格中，行為主體會(huì)出現(xiàn)規(guī)范適用困境。如網(wǎng)格員的角色定位，崗位職責(zé)、績效考核目標(biāo)與考核維度設(shè)定，都會(huì)出現(xiàn)規(guī)范適用沖突。在業(yè)余時(shí)間承擔(dān)起網(wǎng)格員工作的轄區(qū)居民，與以社區(qū)專職工作者為主，樓棟長、居（村）民組長、社區(qū)民警、退休干部、志愿者為重要補(bǔ)充的網(wǎng)格員，以及通過招聘產(chǎn)生并簽署勞動(dòng)合同的網(wǎng)格員相比，其行為規(guī)范有明顯差異，其職能、職責(zé)、考核標(biāo)準(zhǔn)、待遇等均有所不同，治理效果也會(huì)因人而異。
網(wǎng)格化治理存在參與主體管理能力與服務(wù)能力的不平衡，導(dǎo)致精準(zhǔn)化困境
街道辦事處建立健全網(wǎng)格區(qū)域采集信息、發(fā)現(xiàn)需求、排查隱患、處理問題等工作流程，[5]對(duì)于網(wǎng)格精準(zhǔn)化管理具有重要作用。
雖然，當(dāng)前信息技術(shù)的廣泛使用，使得基層需求以及各種社會(huì)問題得以快捷準(zhǔn)確地采集，但是，網(wǎng)格化治理參與主體受問題解決能力的限制和社會(huì)資源稀缺的影響，導(dǎo)致回應(yīng)需求、提供服務(wù)的能力不足，形成管理能力與服務(wù)能力的沖突，由此出現(xiàn)社區(qū)服務(wù)精準(zhǔn)化的難題。
【本文作者為華北電力大學(xué)人文學(xué)院教授、回天治理研究院社會(huì)組織研究中心主任】
注釋
[1]徐敏寧、陳安國、劉東杰：《地方治理制度創(chuàng)新：從網(wǎng)格化管理到治理現(xiàn)代化》，《行政管理改革》，2014年第11期，第67—73頁。
[2]錢全：《“多元善治”：基層網(wǎng)格化多元共治及實(shí)踐限度——以蘇南涉農(nóng)社區(qū)個(gè)案為例》，《新疆社會(huì)科學(xué)》，2019年第3期，第140—147頁。
[3]張康之：《社會(huì)治理的經(jīng)絡(luò)》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2020年，第89頁。
[4]民政部、國家衛(wèi)生健康委：《新冠肺炎疫情社區(qū)防控與服務(wù)工作精準(zhǔn)化精細(xì)化指導(dǎo)方案》，中華人民共和國民政部網(wǎng)站，2020年4月14日。
[5]北京市第十五屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)：《北京市街道辦事處條例》，北京市人民政府網(wǎng)站，2019年11月27日。
責(zé)編：董 楠 / 司文君
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