摘 要:社區(qū)網(wǎng)格化治理把社區(qū)劃分為若干個網(wǎng)格，在社區(qū)之下設(shè)立新的治理結(jié)構(gòu)，推動治理權(quán)力、資源、信息、人員等力量下沉，進一步優(yōu)化治理流程，讓社區(qū)網(wǎng)格真正承擔(dān)起了解社情民意、采集治理信息、服務(wù)社區(qū)群眾、化解矛盾糾紛等基層社會治理的基礎(chǔ)性工作。然而，現(xiàn)實情況中，社區(qū)網(wǎng)格化治理面臨著考核多、權(quán)責(zé)不對等、資源不充分等問題。本文對造成此類問題的原因進行分析，并對社區(qū)網(wǎng)格化治理的未來提出建議。
關(guān)鍵詞:社區(qū)治理 網(wǎng)格化 治理結(jié)構(gòu)
【中圖分類號】D669 【文獻標(biāo)識碼】A
網(wǎng)格化助力社區(qū)治理效能提升
社區(qū)網(wǎng)格化治理把治理單位細(xì)分到網(wǎng)格，實現(xiàn)了治理下沉。社區(qū)網(wǎng)格化治理是基層治理的結(jié)構(gòu)重構(gòu)，最核心的改革是在社區(qū)治理層級之下建立一個新的治理層級——網(wǎng)格。社區(qū)網(wǎng)格的治理下沉在很大程度上解決了基層長期存在的治理懸浮問題。長期以來，因為權(quán)責(zé)倒掛、合法性削弱和資源配置失調(diào)，社區(qū)治理無法對社區(qū)居民進行有效的動員?？茖又谱陨隙碌膹姶髩毫ζ仁股鐓^(qū)治理形成牢固的向上負(fù)責(zé)制，社區(qū)缺少動力為居民提供公共服務(wù)。居民對社區(qū)也缺乏足夠的信任，遇到困難往往會越級反映。因為資源的限制，社區(qū)也心有余而力不足，沒有能力為居民提供滿意的公共服務(wù)。而網(wǎng)格的建立為社區(qū)治理提供了政策執(zhí)行的“腳”，也為治理資源提供了更基礎(chǔ)的承載結(jié)構(gòu)，使得各項政策和各類資源可以通過網(wǎng)格在居民中行走，強化了社區(qū)治理的動能。
社區(qū)網(wǎng)格化治理把治理對象細(xì)化到家戶，實現(xiàn)了精準(zhǔn)治理。社區(qū)網(wǎng)格化治理對基層治理對象進行了重新定位。前網(wǎng)格化治理階段，社區(qū)治理只能達到小區(qū)，處于懸浮化狀態(tài)。在社區(qū)治理網(wǎng)格化時代，社區(qū)治理可以通過網(wǎng)格直接到達家戶，形成了社區(qū)—網(wǎng)格—家戶的社區(qū)治理體系。社區(qū)網(wǎng)格精細(xì)化治理解決了基層長期存在的治理粗放問題。前網(wǎng)格化治理階段，社區(qū)因為人財物的限制以及與社區(qū)居民之間缺乏互動，無法為居民提供個性化的服務(wù)。具體表現(xiàn)為，治理結(jié)構(gòu)沒有明確的分工，管理職權(quán)邊界比較模糊；治理往往重結(jié)果而輕過程，信奉“擺平就是水平”；治理缺乏信息的支撐；重視“面”的治理而缺少“點”的治理。在社區(qū)網(wǎng)格化治理時代，網(wǎng)格在社區(qū)和家戶之間架起了一座橋，使得社區(qū)治理能夠更加因地制宜，實現(xiàn)了治理的專業(yè)化分工、過程監(jiān)管、信息集成和“點”的治理。
社區(qū)網(wǎng)格化把治理項目聯(lián)結(jié)成網(wǎng)，實現(xiàn)了無縫隙治理。社區(qū)網(wǎng)格化治理打破了原有的科層分工，把原來綜治、安監(jiān)、消防、社會治安輔助、行政執(zhí)法、組織、人力社保、市場監(jiān)管、水利、文體、團委、司法、衛(wèi)計等各自為政的管理事項都納入到統(tǒng)一的網(wǎng)格中，由“專科治理”轉(zhuǎn)變成“全科管理”，實現(xiàn)了各個條塊機構(gòu)與網(wǎng)格的無縫對接。社區(qū)網(wǎng)格的無縫隙治理解決了基層長期存在的治理碎片化問題。科層制強調(diào)，組織可以通過專業(yè)化分工來提高運作效率，但在實際操作中，政府部門常常因為職責(zé)分工、權(quán)力分散而無法形成協(xié)作。“九龍治水”的結(jié)果是“無龍治水”，其原因在于缺少一種機制來打破部門分割。社區(qū)網(wǎng)格通過結(jié)構(gòu)重組和流程再造提供了這種機制，為民眾享受更加便捷更加全面的公共服務(wù)創(chuàng)造了機會。
社區(qū)網(wǎng)格化治理的難點所在
“上面千把錘，下面一顆釘”：多頭考核和層層加碼。在社區(qū)網(wǎng)格化治理條件下，網(wǎng)格是最底層的管理層級。網(wǎng)格既是所有上級部門的政策執(zhí)行者，也是所有上級部門的最終被考核者。這種多頭考核在很多情況下導(dǎo)致網(wǎng)格員不堪重負(fù)。有些上級部門在考核中，不考慮網(wǎng)格的實際情況制定一些不具有操作性的考核內(nèi)容。不同的上級部門的考核內(nèi)容不同，考核標(biāo)準(zhǔn)也不一樣，但是他們都迫使網(wǎng)格員擰緊了發(fā)條來應(yīng)對，“擠兌”了網(wǎng)格員本應(yīng)該面向居民提供公共服務(wù)的時間和精力。在壓力型體制下，上級部門會通過考核和追責(zé)等方式把各種目標(biāo)向下傳導(dǎo)。部分地區(qū)各層級政府和部門之間的過度競爭也會導(dǎo)致地方政府層層加碼。有些地方政府為了避責(zé)，甚至?xí)粩嗾{(diào)高績效目標(biāo)，加重下級政府的負(fù)擔(dān)，讓下級“背鍋”。多頭考核和層層加碼已經(jīng)成為社區(qū)網(wǎng)格的不能承受之重。
“上級點菜，網(wǎng)格買單”：網(wǎng)格權(quán)力和責(zé)任不對等。網(wǎng)格作為最基層的治理單位，既沒有行政決策權(quán)也沒有行政執(zhí)法權(quán)，網(wǎng)格員也只是負(fù)責(zé)一些行政協(xié)助類的事務(wù)性工作。但是，許多職能部門一旦遇到問題、接到工作任務(wù)，如防違治違、城管執(zhí)法、文明創(chuàng)建、市容秩序、住建、環(huán)保、安監(jiān)、統(tǒng)計、民政、衛(wèi)生等，都會把事務(wù)交給街道、街道交給社區(qū)、社區(qū)交給網(wǎng)格，最后網(wǎng)格由于沒有執(zhí)法權(quán)力，問題解決陷入死循環(huán)。上級職能部門有權(quán)但是避責(zé)，網(wǎng)格無權(quán)但要擔(dān)責(zé)，一旦出現(xiàn)社會問題都由網(wǎng)格來兜底。其根本原因還是在于科層制下等級政府體系的權(quán)責(zé)不對等，政府職能部門與網(wǎng)格之間權(quán)責(zé)邊界不清晰。
“小馬拉大車”：網(wǎng)格資源和任務(wù)不對稱。以某社區(qū)為例，據(jù)不完全統(tǒng)計，當(dāng)前網(wǎng)格員需操作“社管e通”、志愿服務(wù)網(wǎng)、“婦聯(lián)通”等40個政務(wù)系統(tǒng)，需實時更新的約有30個，而實際上這其中存在很多重復(fù)性數(shù)據(jù)維護工作。社區(qū)在承擔(dān)自治和協(xié)助事項之外，還需要落實臨時下沉的如扶貧網(wǎng)注冊、微鄰里加群、經(jīng)濟普查、報刊雜志征訂、“一標(biāo)三實”基礎(chǔ)信息采集等專項工作。網(wǎng)格員實際配備缺口大，按照社區(qū)“兩委”及殘疾人協(xié)理員不兼網(wǎng)格的要求，許多社區(qū)中一名網(wǎng)格員要承擔(dān)將近兩個網(wǎng)格的工作。并且，網(wǎng)格員需要協(xié)助各政府部門完成行政工作，很多工作的專業(yè)性超出了網(wǎng)格員的知識水平和能力，但是相關(guān)的培訓(xùn)卻未跟上。網(wǎng)格所擁有的基礎(chǔ)設(shè)施資源無論是交通、通訊、辦公場所等都極度匱乏，限制了網(wǎng)格員為居民提供滿意的公共服務(wù)。
走向未來的社區(qū)網(wǎng)格化治理
制定權(quán)責(zé)清單，明晰社區(qū)網(wǎng)格的權(quán)責(zé)邊界。在梳理相關(guān)法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，制定《社區(qū)網(wǎng)格協(xié)助政府工作事項》和《社區(qū)網(wǎng)格依法履行職責(zé)事項》，明確政府與社區(qū)網(wǎng)格的權(quán)責(zé)邊界，建立權(quán)責(zé)清晰的政社關(guān)系。凡屬社區(qū)網(wǎng)格依法履行職責(zé)事項或協(xié)助政府工作事項，社區(qū)網(wǎng)格需要依據(jù)法律法規(guī)或政府政策來執(zhí)行。對于不屬于兩個權(quán)責(zé)清單之內(nèi)，但是又不得不依托社區(qū)網(wǎng)格完成的行政事項，嚴(yán)禁通過行政命令的方式交由社區(qū)網(wǎng)格辦理，政府可以通過購買服務(wù)的方式委托社區(qū)網(wǎng)格完成，建立政府與社區(qū)網(wǎng)格平等的伙伴關(guān)系。政府在向社區(qū)網(wǎng)格購買服務(wù)的過程中，要嚴(yán)格按照“權(quán)隨責(zé)走、費隨事轉(zhuǎn)”原則，提供相應(yīng)的工作經(jīng)費和條件。
資源下沉賦能網(wǎng)格，提高社區(qū)網(wǎng)格的治理能力。建立政府職能部門黨員干部下沉社區(qū)的常態(tài)化體制機制。通過政府黨員干部下沉社區(qū)，帶動治理資源向社區(qū)網(wǎng)格轉(zhuǎn)移，增強社區(qū)和網(wǎng)格的治理權(quán)威，彌補社區(qū)網(wǎng)格治理效能不足的缺陷。建立資源下沉社區(qū)網(wǎng)格的直通機制，通過專項撥款、?？铐椖康确绞?，促進治理資源直達社區(qū)網(wǎng)格。提升網(wǎng)格員基本待遇，進一步拓展社區(qū)工作者、網(wǎng)格員的職業(yè)發(fā)展空間，提升其工作積極性。建立完善的網(wǎng)格員晉升和職業(yè)發(fā)展體制，幫助網(wǎng)格員逐步確立工作目標(biāo)和發(fā)展方向。加強網(wǎng)格員業(yè)務(wù)培訓(xùn)，通過綜合業(yè)務(wù)培訓(xùn)、輪崗等方式來提升網(wǎng)格員的綜合能力和業(yè)務(wù)水平。
分類治理，推動社區(qū)網(wǎng)格的差異化治理。首先，需要明確并不是所有的社區(qū)都適合網(wǎng)格化治理。網(wǎng)格化治理比較適合人口規(guī)模和人口密度比較大、自治水平較低的社區(qū)。而一些人口密度不大、人口規(guī)模較小或者治理結(jié)構(gòu)比較完善又或者自治能力和水平比較高的社區(qū)則不需要推行網(wǎng)格化治理。其次，因地制宜劃分網(wǎng)格。為促進網(wǎng)格劃分科學(xué)化，地方政府或社區(qū)可以制定《設(shè)置網(wǎng)格標(biāo)準(zhǔn)》，充分考慮小區(qū)類型、人口規(guī)模和密度、自然地理位置等因素，建立網(wǎng)格設(shè)置數(shù)據(jù)模型，合理劃分社區(qū)網(wǎng)格，有效分配社區(qū)網(wǎng)格資源。最后，差異化治理要求建立功能性網(wǎng)格。對于一些特殊性社區(qū)比如經(jīng)濟發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)、單位型社區(qū)可以設(shè)立功能性網(wǎng)格，為社區(qū)居民提供個性化服務(wù)；在某一特定時期，如社區(qū)需要承擔(dān)中心任務(wù)時，也可以建立功能性網(wǎng)格來完成特定的中心任務(wù)。
【本文作者為中南財經(jīng)政法大學(xué)社會矛盾化解與基層治理研究中心主任、公共管理學(xué)院教授；本文系國家社會科學(xué)基金項目“新生代農(nóng)民工集體行動的政治心理機制及其調(diào)適研究”（項目編號：16BZZ007）階段性成果；湖北武漢市武昌區(qū)社會管理網(wǎng)格化服務(wù)中心辦公室主任張濤對本文亦有貢獻】
責(zé)編：蔡圣楠 / 羅 婷
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