摘 要:社區(qū)網(wǎng)格化治理把社區(qū)劃分為若干個(gè)網(wǎng)格，在社區(qū)之下設(shè)立新的治理結(jié)構(gòu)，推動(dòng)治理權(quán)力、資源、信息、人員等力量下沉，進(jìn)一步優(yōu)化治理流程，讓社區(qū)網(wǎng)格真正承擔(dān)起了解社情民意、采集治理信息、服務(wù)社區(qū)群眾、化解矛盾糾紛等基層社會(huì)治理的基礎(chǔ)性工作。然而，現(xiàn)實(shí)情況中，社區(qū)網(wǎng)格化治理面臨著考核多、權(quán)責(zé)不對(duì)等、資源不充分等問(wèn)題。本文對(duì)造成此類問(wèn)題的原因進(jìn)行分析，并對(duì)社區(qū)網(wǎng)格化治理的未來(lái)提出建議。
關(guān)鍵詞:社區(qū)治理 網(wǎng)格化 治理結(jié)構(gòu)
【中圖分類號(hào)】D669 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
網(wǎng)格化助力社區(qū)治理效能提升
社區(qū)網(wǎng)格化治理把治理單位細(xì)分到網(wǎng)格，實(shí)現(xiàn)了治理下沉。社區(qū)網(wǎng)格化治理是基層治理的結(jié)構(gòu)重構(gòu)，最核心的改革是在社區(qū)治理層級(jí)之下建立一個(gè)新的治理層級(jí)——網(wǎng)格。社區(qū)網(wǎng)格的治理下沉在很大程度上解決了基層長(zhǎng)期存在的治理懸浮問(wèn)題。長(zhǎng)期以來(lái)，因?yàn)闄?quán)責(zé)倒掛、合法性削弱和資源配置失調(diào)，社區(qū)治理無(wú)法對(duì)社區(qū)居民進(jìn)行有效的動(dòng)員?？茖又谱陨隙碌膹?qiáng)大壓力迫使社區(qū)治理形成牢固的向上負(fù)責(zé)制，社區(qū)缺少動(dòng)力為居民提供公共服務(wù)。居民對(duì)社區(qū)也缺乏足夠的信任，遇到困難往往會(huì)越級(jí)反映。因?yàn)橘Y源的限制，社區(qū)也心有余而力不足，沒(méi)有能力為居民提供滿意的公共服務(wù)。而網(wǎng)格的建立為社區(qū)治理提供了政策執(zhí)行的“腳”，也為治理資源提供了更基礎(chǔ)的承載結(jié)構(gòu)，使得各項(xiàng)政策和各類資源可以通過(guò)網(wǎng)格在居民中行走，強(qiáng)化了社區(qū)治理的動(dòng)能。
社區(qū)網(wǎng)格化治理把治理對(duì)象細(xì)化到家戶，實(shí)現(xiàn)了精準(zhǔn)治理。社區(qū)網(wǎng)格化治理對(duì)基層治理對(duì)象進(jìn)行了重新定位。前網(wǎng)格化治理階段，社區(qū)治理只能達(dá)到小區(qū)，處于懸浮化狀態(tài)。在社區(qū)治理網(wǎng)格化時(shí)代，社區(qū)治理可以通過(guò)網(wǎng)格直接到達(dá)家戶，形成了社區(qū)—網(wǎng)格—家戶的社區(qū)治理體系。社區(qū)網(wǎng)格精細(xì)化治理解決了基層長(zhǎng)期存在的治理粗放問(wèn)題。前網(wǎng)格化治理階段，社區(qū)因?yàn)槿素?cái)物的限制以及與社區(qū)居民之間缺乏互動(dòng)，無(wú)法為居民提供個(gè)性化的服務(wù)。具體表現(xiàn)為，治理結(jié)構(gòu)沒(méi)有明確的分工，管理職權(quán)邊界比較模糊；治理往往重結(jié)果而輕過(guò)程，信奉“擺平就是水平”；治理缺乏信息的支撐；重視“面”的治理而缺少“點(diǎn)”的治理。在社區(qū)網(wǎng)格化治理時(shí)代，網(wǎng)格在社區(qū)和家戶之間架起了一座橋，使得社區(qū)治理能夠更加因地制宜，實(shí)現(xiàn)了治理的專業(yè)化分工、過(guò)程監(jiān)管、信息集成和“點(diǎn)”的治理。
社區(qū)網(wǎng)格化把治理項(xiàng)目聯(lián)結(jié)成網(wǎng)，實(shí)現(xiàn)了無(wú)縫隙治理。社區(qū)網(wǎng)格化治理打破了原有的科層分工，把原來(lái)綜治、安監(jiān)、消防、社會(huì)治安輔助、行政執(zhí)法、組織、人力社保、市場(chǎng)監(jiān)管、水利、文體、團(tuán)委、司法、衛(wèi)計(jì)等各自為政的管理事項(xiàng)都納入到統(tǒng)一的網(wǎng)格中，由“專科治理”轉(zhuǎn)變成“全科管理”，實(shí)現(xiàn)了各個(gè)條塊機(jī)構(gòu)與網(wǎng)格的無(wú)縫對(duì)接。社區(qū)網(wǎng)格的無(wú)縫隙治理解決了基層長(zhǎng)期存在的治理碎片化問(wèn)題?？茖又茝?qiáng)調(diào)，組織可以通過(guò)專業(yè)化分工來(lái)提高運(yùn)作效率，但在實(shí)際操作中，政府部門常常因?yàn)槁氊?zé)分工、權(quán)力分散而無(wú)法形成協(xié)作。“九龍治水”的結(jié)果是“無(wú)龍治水”，其原因在于缺少一種機(jī)制來(lái)打破部門分割。社區(qū)網(wǎng)格通過(guò)結(jié)構(gòu)重組和流程再造提供了這種機(jī)制，為民眾享受更加便捷更加全面的公共服務(wù)創(chuàng)造了機(jī)會(huì)。
社區(qū)網(wǎng)格化治理的難點(diǎn)所在
“上面千把錘，下面一顆釘”：多頭考核和層層加碼。在社區(qū)網(wǎng)格化治理?xiàng)l件下，網(wǎng)格是最底層的管理層級(jí)。網(wǎng)格既是所有上級(jí)部門的政策執(zhí)行者，也是所有上級(jí)部門的最終被考核者。這種多頭考核在很多情況下導(dǎo)致網(wǎng)格員不堪重負(fù)。有些上級(jí)部門在考核中，不考慮網(wǎng)格的實(shí)際情況制定一些不具有操作性的考核內(nèi)容。不同的上級(jí)部門的考核內(nèi)容不同，考核標(biāo)準(zhǔn)也不一樣，但是他們都迫使網(wǎng)格員擰緊了發(fā)條來(lái)應(yīng)對(duì)，“擠兌”了網(wǎng)格員本應(yīng)該面向居民提供公共服務(wù)的時(shí)間和精力。在壓力型體制下，上級(jí)部門會(huì)通過(guò)考核和追責(zé)等方式把各種目標(biāo)向下傳導(dǎo)。部分地區(qū)各層級(jí)政府和部門之間的過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)也會(huì)導(dǎo)致地方政府層層加碼。有些地方政府為了避責(zé)，甚至?xí)粩嗾{(diào)高績(jī)效目標(biāo)，加重下級(jí)政府的負(fù)擔(dān)，讓下級(jí)“背鍋”。多頭考核和層層加碼已經(jīng)成為社區(qū)網(wǎng)格的不能承受之重。
“上級(jí)點(diǎn)菜，網(wǎng)格買單”：網(wǎng)格權(quán)力和責(zé)任不對(duì)等。網(wǎng)格作為最基層的治理單位，既沒(méi)有行政決策權(quán)也沒(méi)有行政執(zhí)法權(quán)，網(wǎng)格員也只是負(fù)責(zé)一些行政協(xié)助類的事務(wù)性工作。但是，許多職能部門一旦遇到問(wèn)題、接到工作任務(wù)，如防違治違、城管執(zhí)法、文明創(chuàng)建、市容秩序、住建、環(huán)保、安監(jiān)、統(tǒng)計(jì)、民政、衛(wèi)生等，都會(huì)把事務(wù)交給街道、街道交給社區(qū)、社區(qū)交給網(wǎng)格，最后網(wǎng)格由于沒(méi)有執(zhí)法權(quán)力，問(wèn)題解決陷入死循環(huán)。上級(jí)職能部門有權(quán)但是避責(zé)，網(wǎng)格無(wú)權(quán)但要擔(dān)責(zé)，一旦出現(xiàn)社會(huì)問(wèn)題都由網(wǎng)格來(lái)兜底。其根本原因還是在于科層制下等級(jí)政府體系的權(quán)責(zé)不對(duì)等，政府職能部門與網(wǎng)格之間權(quán)責(zé)邊界不清晰。
“小馬拉大車”：網(wǎng)格資源和任務(wù)不對(duì)稱。以某社區(qū)為例，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，當(dāng)前網(wǎng)格員需操作“社管e通”、志愿服務(wù)網(wǎng)、“婦聯(lián)通”等40個(gè)政務(wù)系統(tǒng)，需實(shí)時(shí)更新的約有30個(gè)，而實(shí)際上這其中存在很多重復(fù)性數(shù)據(jù)維護(hù)工作。社區(qū)在承擔(dān)自治和協(xié)助事項(xiàng)之外，還需要落實(shí)臨時(shí)下沉的如扶貧網(wǎng)注冊(cè)、微鄰里加群、經(jīng)濟(jì)普查、報(bào)刊雜志征訂、“一標(biāo)三實(shí)”基礎(chǔ)信息采集等專項(xiàng)工作。網(wǎng)格員實(shí)際配備缺口大，按照社區(qū)“兩委”及殘疾人協(xié)理員不兼網(wǎng)格的要求，許多社區(qū)中一名網(wǎng)格員要承擔(dān)將近兩個(gè)網(wǎng)格的工作。并且，網(wǎng)格員需要協(xié)助各政府部門完成行政工作，很多工作的專業(yè)性超出了網(wǎng)格員的知識(shí)水平和能力，但是相關(guān)的培訓(xùn)卻未跟上。網(wǎng)格所擁有的基礎(chǔ)設(shè)施資源無(wú)論是交通、通訊、辦公場(chǎng)所等都極度匱乏，限制了網(wǎng)格員為居民提供滿意的公共服務(wù)。
走向未來(lái)的社區(qū)網(wǎng)格化治理
制定權(quán)責(zé)清單，明晰社區(qū)網(wǎng)格的權(quán)責(zé)邊界。在梳理相關(guān)法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，制定《社區(qū)網(wǎng)格協(xié)助政府工作事項(xiàng)》和《社區(qū)網(wǎng)格依法履行職責(zé)事項(xiàng)》，明確政府與社區(qū)網(wǎng)格的權(quán)責(zé)邊界，建立權(quán)責(zé)清晰的政社關(guān)系。凡屬社區(qū)網(wǎng)格依法履行職責(zé)事項(xiàng)或協(xié)助政府工作事項(xiàng)，社區(qū)網(wǎng)格需要依據(jù)法律法規(guī)或政府政策來(lái)執(zhí)行。對(duì)于不屬于兩個(gè)權(quán)責(zé)清單之內(nèi)，但是又不得不依托社區(qū)網(wǎng)格完成的行政事項(xiàng)，嚴(yán)禁通過(guò)行政命令的方式交由社區(qū)網(wǎng)格辦理，政府可以通過(guò)購(gòu)買服務(wù)的方式委托社區(qū)網(wǎng)格完成，建立政府與社區(qū)網(wǎng)格平等的伙伴關(guān)系。政府在向社區(qū)網(wǎng)格購(gòu)買服務(wù)的過(guò)程中，要嚴(yán)格按照“權(quán)隨責(zé)走、費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”原則，提供相應(yīng)的工作經(jīng)費(fèi)和條件。
資源下沉賦能網(wǎng)格，提高社區(qū)網(wǎng)格的治理能力。建立政府職能部門黨員干部下沉社區(qū)的常態(tài)化體制機(jī)制。通過(guò)政府黨員干部下沉社區(qū)，帶動(dòng)治理資源向社區(qū)網(wǎng)格轉(zhuǎn)移，增強(qiáng)社區(qū)和網(wǎng)格的治理權(quán)威，彌補(bǔ)社區(qū)網(wǎng)格治理效能不足的缺陷。建立資源下沉社區(qū)網(wǎng)格的直通機(jī)制，通過(guò)專項(xiàng)撥款、?？铐?xiàng)目等方式，促進(jìn)治理資源直達(dá)社區(qū)網(wǎng)格。提升網(wǎng)格員基本待遇，進(jìn)一步拓展社區(qū)工作者、網(wǎng)格員的職業(yè)發(fā)展空間，提升其工作積極性。建立完善的網(wǎng)格員晉升和職業(yè)發(fā)展體制，幫助網(wǎng)格員逐步確立工作目標(biāo)和發(fā)展方向。加強(qiáng)網(wǎng)格員業(yè)務(wù)培訓(xùn)，通過(guò)綜合業(yè)務(wù)培訓(xùn)、輪崗等方式來(lái)提升網(wǎng)格員的綜合能力和業(yè)務(wù)水平。
分類治理，推動(dòng)社區(qū)網(wǎng)格的差異化治理。首先，需要明確并不是所有的社區(qū)都適合網(wǎng)格化治理。網(wǎng)格化治理比較適合人口規(guī)模和人口密度比較大、自治水平較低的社區(qū)。而一些人口密度不大、人口規(guī)模較小或者治理結(jié)構(gòu)比較完善又或者自治能力和水平比較高的社區(qū)則不需要推行網(wǎng)格化治理。其次，因地制宜劃分網(wǎng)格。為促進(jìn)網(wǎng)格劃分科學(xué)化，地方政府或社區(qū)可以制定《設(shè)置網(wǎng)格標(biāo)準(zhǔn)》，充分考慮小區(qū)類型、人口規(guī)模和密度、自然地理位置等因素，建立網(wǎng)格設(shè)置數(shù)據(jù)模型，合理劃分社區(qū)網(wǎng)格，有效分配社區(qū)網(wǎng)格資源。最后，差異化治理要求建立功能性網(wǎng)格。對(duì)于一些特殊性社區(qū)比如經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、單位型社區(qū)可以設(shè)立功能性網(wǎng)格，為社區(qū)居民提供個(gè)性化服務(wù)；在某一特定時(shí)期，如社區(qū)需要承擔(dān)中心任務(wù)時(shí)，也可以建立功能性網(wǎng)格來(lái)完成特定的中心任務(wù)。
【本文作者為中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)社會(huì)矛盾化解與基層治理研究中心主任、公共管理學(xué)院教授；本文系國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“新生代農(nóng)民工集體行動(dòng)的政治心理機(jī)制及其調(diào)適研究”（項(xiàng)目編號(hào)：16BZZ007）階段性成果；湖北武漢市武昌區(qū)社會(huì)管理網(wǎng)格化服務(wù)中心辦公室主任張濤對(duì)本文亦有貢獻(xiàn)】
責(zé)編：蔡圣楠 / 羅 婷
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