【摘要】社會政策要實現(xiàn)初衷和充分發(fā)揮作用，離不開三個重要環(huán)節(jié)，即政策的制定、執(zhí)行和評估，這三個環(huán)節(jié)是一個完整的過程，也是一個復雜的、動態(tài)的、循環(huán)的過程，會受到客觀因素、主觀因素以及評估過程等方面影響，由此可能產(chǎn)生各種難以預料的問題，影響社會政策的實際效果。對此，應堅持以人為本、因地制宜、實事求是的原則，把握“力度”，兼顧“溫度”，使社會政策符合預期。
【關(guān)鍵詞】社會政策 以人為本 “力度” “溫度” 【中圖分類號】C913 【文獻標識碼】A
社會政策是指由一定的社會主體（主要是政府，也包括社會組織等其他主體）所提供的一種社會資源，目標是解決社會問題、維護社會穩(wěn)定?？梢?，社會政策存在的目的是“解決問題”，而不是簡單的“制定—執(zhí)行”。如果社會政策制定不當、執(zhí)行有誤，不僅無法解決社會問題，反而可能對社會穩(wěn)定產(chǎn)生影響。目前的很多社會問題都是因社會政策不到位造成的。
社會政策要發(fā)揮應有作用、實現(xiàn)初衷，離不開三個重要環(huán)節(jié)，即政策的制定、執(zhí)行與評估。制定是整個過程的開始。社會政策制定首先應明確要面對的問題，進而確立要達到的目標，之后擬定、優(yōu)選出方案。需要注意的是，執(zhí)行并不是社會政策的結(jié)束，因為社會政策重在解決問題；評估也不是社會政策的結(jié)束，因為評估的目的是調(diào)整、改進、完善社會政策。社會政策的制定、執(zhí)行以及評估是一個完整的過程，也是一個復雜的、動態(tài)的、循環(huán)的過程，并非簡單的、一次性的制定和執(zhí)行，更不是想當然的“拍腦袋”做法。因而，對于為了解決教育、醫(yī)療、就業(yè)、社會保障等民生問題而制定的社會政策最終未能達到預期效果，甚至起到相反作用的情況，應該從社會政策制定、執(zhí)行和評估的過程中去分析、尋找答案。
從中央政府到省級政府，再到市級、縣級政府，政策制定經(jīng)歷了一個從“確定主干”到“生長枝葉”的過程
總體來講，宏觀社會政策屬于“權(quán)力金字塔”結(jié)構(gòu)，即從上至下制定的，但政策制定的過程并非只發(fā)生在“塔尖”。一般而言，社會政策是通過確定目標、擬定方案、優(yōu)選方案的流程實現(xiàn)的。在我國的行政體制中，不能將社會政策簡單地理解為由中央政府負責制定、由地方政府負責執(zhí)行。社會政策的制定是多層級的，首先，中央及各部委通過調(diào)研確定社會政策的主干，并下發(fā)指導性文件；而后，各地方及各部門根據(jù)不同情況再次進行研究細化，確定社會政策的具體實施方案。社會政策越到基層一級，遇到的特殊情況越多，越需要細化、深化、具體化。同時，省與省之間的政策并不完全相同，市與市之間的政策也存在差別。
中國政策制定的過程是大體是從中央政府到省級政府，再到市級、縣級政府，經(jīng)歷了一個從“確定主干”到“生長枝葉”的過程。整體來講，中央所制定的社會政策經(jīng)歷了科學嚴謹?shù)恼{(diào)查、研究和決策，主要是從總體上、原則上和方向上把握。需要注意的是，在下一級對社會政策的完善過程中，問題時有發(fā)生。這主要基于兩個維度的復雜性：一是各省市縣的實際情況復雜多樣，經(jīng)濟水平、自然資源、氣候條件、生態(tài)環(huán)境等各方面均有獨特之處，需要因地制宜；二是社會政策的作用機制具有不確定性，社會政策在實施過程中會受到多重因素的影響，有的還會引起連鎖反應。
以供暖問題為例，早在2003年，建設(shè)部等八部委就聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于城鎮(zhèn)供熱體制改革試點工作的指導意見》，決定在我國東北、華北、西北及山東、河南等地區(qū)（以下簡稱“三北地區(qū)”）開展城鎮(zhèn)供熱體制改革的試點工作，希望逐步建立起與市場經(jīng)濟相適應的城市供熱體制。這一社會政策經(jīng)歷多年的演變，在不同地區(qū)發(fā)展出了不同的表現(xiàn)形式，比如煤改氣、煤改電、集中供熱、取暖補貼等不同的具體政策。從根本上講，從中央到地方推進和改進供暖工作的首要目標是保障人民群眾的利益。目前，多數(shù)地方在因地制宜原則的指導下，以群眾溫暖過冬為基本要求，同時盡可能兼顧經(jīng)濟發(fā)展、生態(tài)保護、資源節(jié)約的要求，施政成效明顯，群眾滿意度較高。但也有個別地區(qū)出現(xiàn)了舍本逐末現(xiàn)象，比如，存在補貼不到位、收費不合理、溫度不達標、改造推進不力等問題。
政策制定以解決社會問題為目的，從制定到執(zhí)行再到反饋，都需要正確的觀念引導
政策有中央政策、地方政策、部門政策之分。涉及全國的社會政策在中央、國務(wù)院制定后，按照相關(guān)要求傳達落實到地方政府，并付諸執(zhí)行。社會政策具有廣泛性，但制定政策的最終目的是解決社會問題。為了實現(xiàn)這一目的，社會政策從制定到執(zhí)行再到反饋，都需要正確的觀念引導。如果說，經(jīng)濟政策最重要的理念是提高效率，社會政策最重要的理念就是公平公正。
需要指出的是，一般認為社會政策的制定和執(zhí)行之間沒有明確的界線。社會政策的制定過程是多層級的，地方政府可以將指導性政策具體化，因而，制定具體政策的過程也可以被認為是執(zhí)行政策的過程。對社會政策制定和執(zhí)行概念理解上的異同，也表明社會政策從“制定”到“再制定”是一個復雜的過程?；趨^(qū)域特殊性和社會政策本身的特殊性等多方面因素的影響，社會政策在再制定過程中也可能會出現(xiàn)偏離實際的情況。
政策的執(zhí)行包括理解、宣傳、政策再制定、組織與物資準備、全面實施等環(huán)節(jié)。因而，在政策的制定（包括再制定）過程中，即使主體方向是正確的，也有可能會受到客觀因素的影響，即社會政策的具體措施雖然相同，但面對不同情況時未能產(chǎn)生期望中的效果。此外，社會政策的執(zhí)行也會受到執(zhí)行者主觀因素的影響，進而導致事倍功半甚至南轅北轍等情況出現(xiàn)。
第一，執(zhí)行者沒有深入地了解實際情況。沒有調(diào)查就沒有發(fā)言權(quán)，要結(jié)合具體情況制定、調(diào)整政策執(zhí)行方式。社會政策的“再制定”和具體執(zhí)行都不能簡單地“拍腦袋”，要經(jīng)過科學的調(diào)查研究，尤其是面對復雜問題時。社會政策的執(zhí)行是一個科學的過程，違背了這一點，就會偏離正確的方向，就不可能產(chǎn)生良好的效果。第二，執(zhí)行者缺乏必要的定力和耐心。個別執(zhí)行者存在急于求成的心態(tài)，希望盡快完成任務(wù)，抓緊出“政績”，于是脫離實際大搞“面子工程”。事實上，這樣不僅解決不了問題，還有可能進一步擴大問題。第三，個別執(zhí)行者不作為、慢作為、不擔當。如果執(zhí)行者對于社會政策持消極、敷衍態(tài)度，不積極解決問題，那么預期效果就難以達成。
目前，一些地區(qū)關(guān)于社會政策的評估機制尚不完善，影響了評估質(zhì)量
評估是指對政策執(zhí)行的效果進行評價，目的是通過反饋促進社會政策的調(diào)整和完善，進而達到預期效果。這是社會政策實施過程中的重要一環(huán)。對于應該評估什么，歷來皆有不同的觀點。有些學者認為是評估政策執(zhí)行的效果或者政策方案本身，有些學者認為是評估政策實施的全過程。事實上，只要站在客觀公正的立場，無論哪一種視角下的評估都能對社會政策產(chǎn)生正面影響，使社會政策具有動態(tài)發(fā)展以及自我調(diào)節(jié)的特性，從而不斷完善社會政策。
目前社會政策評估存在的主要問題是相關(guān)機制尚不完善。一些地方和部門的領(lǐng)導對社會政策評估的認識存在誤區(qū)，這些誤區(qū)主要是因為利益相關(guān)性而產(chǎn)生的。在錯誤政績觀的驅(qū)使下，個別政府出于自身利益考慮，為了達到一個良好的評估效果，對事實予以夸大、隱瞞、曲解。這種評估的出發(fā)點是為了獲得一個良好的政績，而不是真正看重政策起到的實際效果。同時，社會政策評估的客觀影響因素主要有三個。首先，政策目標的不確定性。一項社會政策的制定通常涉及多個目標，反映了不同群體的利益訴求。因此，只有在評估中確定社會政策的主要目標和次要目標，才能使評估的結(jié)果更有成效。其次，政策效果的不確定性。社會政策的效果是一個整體性概念，包含了不同的維度，其中有些維度相對易于測量，有些維度相對難以測量，還有的處于不斷變化中，客觀上為社會政策評估制造了困難。最后，評估的資源缺乏。社會政策評估是一項大工程，需要大量的人力、物力、財力投入。當這些條件不具備或者不完全具備時，評估的質(zhì)量就會受到影響。
總之，一項社會政策的出臺和執(zhí)行，會受到各種客觀因素、主觀因素和評估過程等方面的影響，由此可能產(chǎn)生各種難以預料的問題，進而影響社會政策的實際效果。為此，需要多方發(fā)力、協(xié)同解決。最鮮活的典型案例是，為應對新冠肺炎疫情這一重大公共衛(wèi)生突發(fā)事件，從中央到地方出臺了許多重要的應急性相關(guān)政策，而且隨著事態(tài)的進展不斷進行評估、調(diào)整，從而在很短的時間內(nèi)遏制了疫情，打了一場漂亮的人民戰(zhàn)爭、阻擊戰(zhàn)和總體戰(zhàn)，使情況出現(xiàn)了根本性好轉(zhuǎn)。
把握好三個重點，使社會政策符合預期
習近平總書記曾經(jīng)明確指出，“要解決好社會政策托底問題，重視保障和改善民生”。社會政策要想行之有效，就必須堅持以人為本、因地制宜、實事求是的原則。要把握“力度”，兼顧“溫度”，讓社會政策符合預期。
社會政策應根據(jù)實際情況進行調(diào)整，不能把政策當成絕對化的政令以及考核數(shù)字。在社會政策的執(zhí)行過程中，推進速度固然重要，同時也要考慮不同地區(qū)的實際情況，不能揠苗助長。任何社會政策的推動都是循序漸進的過程，不可能一蹴而就。同時，社會政策的推進力度是政府需要反復忖度的問題，力度太小，改革進程緩慢，改革成果不能早日惠及全體人民，影響政策時效性；力度太大，人民群眾接受不了，同樣容易出現(xiàn)問題。因此，應將“力度”問題時刻掛在心上，根據(jù)不同需要不斷作出調(diào)整。社會政策實施不僅應當有令行禁止的“力度”，還應有溫暖人心的“溫度”。社會政策的“溫度”是指社會政策對象對于政策的感受程度，可以看作是政策執(zhí)行中的“晴雨表”。要根據(jù)“溫度”高低的具體情況來把握社會政策執(zhí)行的“力度”。力度大固然推進速度快，但如果不能夠兼顧“溫度”，也會適得其反。因此，應把社會政策的“力度”“溫度”等多維度有機統(tǒng)一起來。
不忘初心，為民“暖心”。社會政策的復雜性體現(xiàn)在從制定到執(zhí)行再到評估的每個環(huán)節(jié)都有可能會出現(xiàn)偏差，最終影響政策實施的效果。社會政策的出發(fā)點只有一個，即從社會需求出發(fā)，解決人民群眾的問題，滿足人民群眾對美好生活的新期待。只有真正以民為本、全心全意為人民服務(wù)，社會政策才會產(chǎn)生良好效果。這就要求各級領(lǐng)導干部樹立正確的政績觀，不僅要“對上負責”，更要“對下負責”；不僅要考慮是否已經(jīng)完成上級交辦的任務(wù)，更要考慮自己的工作是否讓人民真正得到了益處。只有樹立這樣的治理理念，才能讓民眾不寒心。任何社會政策的實行都有可能在過程中遇到無法預料的問題，但只要各級政府和相關(guān)部門堅持從人民群眾的利益出發(fā)，就一定能夠獲得人民群眾的理解、信任、支持。把握“力度”、兼顧“溫度”的政策不僅有助于形成和諧融洽的干群關(guān)系，還能促進政府與社會形成合力，推動問題的解決。
在動態(tài)中不斷調(diào)整和完善社會政策。社會政策不是一成不變的，科學的社會政策應當是動態(tài)發(fā)展的。社會政策在實施之后要不斷進行科學評估，及時反饋實施的效果，進而對社會政策進行調(diào)整，以期實現(xiàn)社會政策的初衷。正如習近平同志指出的，“時代是出卷人，我們是答卷人，人民是閱卷人”。“閱卷”的目的不僅是為了打出分數(shù)，更是為了提醒“答卷人”對不足之處加以改進。社會政策要時刻面對社會發(fā)展提出的各種新問題，雖然政府是社會政策的制定者和執(zhí)行者，但人民群眾的滿意度反映了社會政策的實施效果。因此，社會政策的制定、執(zhí)行、反饋不是政府的“獨角戲”，而是人民群眾等各方力量共同參與的“群英會”。充分調(diào)動不同社會群體的積極性，能夠推動社會政策的科學化、民主化發(fā)展。
當前，在“堅持發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享，切實解決人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題”科學執(zhí)政理念指引下，從社會政策的角度分析社會問題，在動態(tài)中不斷調(diào)整和完善社會政策，是國家治理體系不斷走向現(xiàn)代化的標志，是政府服務(wù)能力不斷提高的標志，是社會問題得以解決、人民群眾需求得以滿足的標志，也是社會不斷進步的重要體現(xiàn)。
（作者為中共中央黨校（國家行政學院）教授、博導；中共中央黨校（國家行政學院）研究生院碩士研究生賈晗對本文亦有貢獻）
【參考文獻】
①《誰出卷、誰答卷、誰閱卷？習近平這樣回答》，新華網(wǎng)，2018年1月6日。
②習近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告》，北京：人民出版社，2017年。
③《買房上學看病 解決新民生問題須重視社會政策》，中國網(wǎng)，2005年12月22日。
④《中央經(jīng)濟工作會議：社會政策要強化兜底保障功能》，新華網(wǎng)，2018年12月22日。
責編/孫渴 美編/楊玲玲
（原標題為：社會政策要把握“力度”兼顧“溫度”）
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