【摘要】社會政策要實(shí)現(xiàn)初衷和充分發(fā)揮作用,離不開三個(gè)重要環(huán)節(jié),即政策的制定、執(zhí)行和評估,這三個(gè)環(huán)節(jié)是一個(gè)完整的過程,也是一個(gè)復(fù)雜的、動態(tài)的、循環(huán)的過程,會受到客觀因素、主觀因素以及評估過程等方面影響,由此可能產(chǎn)生各種難以預(yù)料的問題,影響社會政策的實(shí)際效果。對此,應(yīng)堅(jiān)持以人為本、因地制宜、實(shí)事求是的原則,把握“力度”,兼顧“溫度”,使社會政策符合預(yù)期。
【關(guān)鍵詞】社會政策 以人為本 “力度” “溫度” 【中圖分類號】C913 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A
社會政策是指由一定的社會主體(主要是政府,也包括社會組織等其他主體)所提供的一種社會資源,目標(biāo)是解決社會問題、維護(hù)社會穩(wěn)定。可見,社會政策存在的目的是“解決問題”,而不是簡單的“制定—執(zhí)行”。如果社會政策制定不當(dāng)、執(zhí)行有誤,不僅無法解決社會問題,反而可能對社會穩(wěn)定產(chǎn)生影響。目前的很多社會問題都是因社會政策不到位造成的。
社會政策要發(fā)揮應(yīng)有作用、實(shí)現(xiàn)初衷,離不開三個(gè)重要環(huán)節(jié),即政策的制定、執(zhí)行與評估。制定是整個(gè)過程的開始。社會政策制定首先應(yīng)明確要面對的問題,進(jìn)而確立要達(dá)到的目標(biāo),之后擬定、優(yōu)選出方案。需要注意的是,執(zhí)行并不是社會政策的結(jié)束,因?yàn)樯鐣咧卦诮鉀Q問題;評估也不是社會政策的結(jié)束,因?yàn)樵u估的目的是調(diào)整、改進(jìn)、完善社會政策。社會政策的制定、執(zhí)行以及評估是一個(gè)完整的過程,也是一個(gè)復(fù)雜的、動態(tài)的、循環(huán)的過程,并非簡單的、一次性的制定和執(zhí)行,更不是想當(dāng)然的“拍腦袋”做法。因而,對于為了解決教育、醫(yī)療、就業(yè)、社會保障等民生問題而制定的社會政策最終未能達(dá)到預(yù)期效果,甚至起到相反作用的情況,應(yīng)該從社會政策制定、執(zhí)行和評估的過程中去分析、尋找答案。
從中央政府到省級政府,再到市級、縣級政府,政策制定經(jīng)歷了一個(gè)從“確定主干”到“生長枝葉”的過程
總體來講,宏觀社會政策屬于“權(quán)力金字塔”結(jié)構(gòu),即從上至下制定的,但政策制定的過程并非只發(fā)生在“塔尖”。一般而言,社會政策是通過確定目標(biāo)、擬定方案、優(yōu)選方案的流程實(shí)現(xiàn)的。在我國的行政體制中,不能將社會政策簡單地理解為由中央政府負(fù)責(zé)制定、由地方政府負(fù)責(zé)執(zhí)行。社會政策的制定是多層級的,首先,中央及各部委通過調(diào)研確定社會政策的主干,并下發(fā)指導(dǎo)性文件;而后,各地方及各部門根據(jù)不同情況再次進(jìn)行研究細(xì)化,確定社會政策的具體實(shí)施方案。社會政策越到基層一級,遇到的特殊情況越多,越需要細(xì)化、深化、具體化。同時(shí),省與省之間的政策并不完全相同,市與市之間的政策也存在差別。
中國政策制定的過程是大體是從中央政府到省級政府,再到市級、縣級政府,經(jīng)歷了一個(gè)從“確定主干”到“生長枝葉”的過程。整體來講,中央所制定的社會政策經(jīng)歷了科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)恼{(diào)查、研究和決策,主要是從總體上、原則上和方向上把握。需要注意的是,在下一級對社會政策的完善過程中,問題時(shí)有發(fā)生。這主要基于兩個(gè)維度的復(fù)雜性:一是各省市縣的實(shí)際情況復(fù)雜多樣,經(jīng)濟(jì)水平、自然資源、氣候條件、生態(tài)環(huán)境等各方面均有獨(dú)特之處,需要因地制宜;二是社會政策的作用機(jī)制具有不確定性,社會政策在實(shí)施過程中會受到多重因素的影響,有的還會引起連鎖反應(yīng)。
以供暖問題為例,早在2003年,建設(shè)部等八部委就聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于城鎮(zhèn)供熱體制改革試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》,決定在我國東北、華北、西北及山東、河南等地區(qū)(以下簡稱“三北地區(qū)”)開展城鎮(zhèn)供熱體制改革的試點(diǎn)工作,希望逐步建立起與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的城市供熱體制。這一社會政策經(jīng)歷多年的演變,在不同地區(qū)發(fā)展出了不同的表現(xiàn)形式,比如煤改氣、煤改電、集中供熱、取暖補(bǔ)貼等不同的具體政策。從根本上講,從中央到地方推進(jìn)和改進(jìn)供暖工作的首要目標(biāo)是保障人民群眾的利益。目前,多數(shù)地方在因地制宜原則的指導(dǎo)下,以群眾溫暖過冬為基本要求,同時(shí)盡可能兼顧經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生態(tài)保護(hù)、資源節(jié)約的要求,施政成效明顯,群眾滿意度較高。但也有個(gè)別地區(qū)出現(xiàn)了舍本逐末現(xiàn)象,比如,存在補(bǔ)貼不到位、收費(fèi)不合理、溫度不達(dá)標(biāo)、改造推進(jìn)不力等問題。
政策制定以解決社會問題為目的,從制定到執(zhí)行再到反饋,都需要正確的觀念引導(dǎo)
政策有中央政策、地方政策、部門政策之分。涉及全國的社會政策在中央、國務(wù)院制定后,按照相關(guān)要求傳達(dá)落實(shí)到地方政府,并付諸執(zhí)行。社會政策具有廣泛性,但制定政策的最終目的是解決社會問題。為了實(shí)現(xiàn)這一目的,社會政策從制定到執(zhí)行再到反饋,都需要正確的觀念引導(dǎo)。如果說,經(jīng)濟(jì)政策最重要的理念是提高效率,社會政策最重要的理念就是公平公正。
需要指出的是,一般認(rèn)為社會政策的制定和執(zhí)行之間沒有明確的界線。社會政策的制定過程是多層級的,地方政府可以將指導(dǎo)性政策具體化,因而,制定具體政策的過程也可以被認(rèn)為是執(zhí)行政策的過程。對社會政策制定和執(zhí)行概念理解上的異同,也表明社會政策從“制定”到“再制定”是一個(gè)復(fù)雜的過程?;趨^(qū)域特殊性和社會政策本身的特殊性等多方面因素的影響,社會政策在再制定過程中也可能會出現(xiàn)偏離實(shí)際的情況。
政策的執(zhí)行包括理解、宣傳、政策再制定、組織與物資準(zhǔn)備、全面實(shí)施等環(huán)節(jié)。因而,在政策的制定(包括再制定)過程中,即使主體方向是正確的,也有可能會受到客觀因素的影響,即社會政策的具體措施雖然相同,但面對不同情況時(shí)未能產(chǎn)生期望中的效果。此外,社會政策的執(zhí)行也會受到執(zhí)行者主觀因素的影響,進(jìn)而導(dǎo)致事倍功半甚至南轅北轍等情況出現(xiàn)。
第一,執(zhí)行者沒有深入地了解實(shí)際情況。沒有調(diào)查就沒有發(fā)言權(quán),要結(jié)合具體情況制定、調(diào)整政策執(zhí)行方式。社會政策的“再制定”和具體執(zhí)行都不能簡單地“拍腦袋”,要經(jīng)過科學(xué)的調(diào)查研究,尤其是面對復(fù)雜問題時(shí)。社會政策的執(zhí)行是一個(gè)科學(xué)的過程,違背了這一點(diǎn),就會偏離正確的方向,就不可能產(chǎn)生良好的效果。第二,執(zhí)行者缺乏必要的定力和耐心。個(gè)別執(zhí)行者存在急于求成的心態(tài),希望盡快完成任務(wù),抓緊出“政績”,于是脫離實(shí)際大搞“面子工程”。事實(shí)上,這樣不僅解決不了問題,還有可能進(jìn)一步擴(kuò)大問題。第三,個(gè)別執(zhí)行者不作為、慢作為、不擔(dān)當(dāng)。如果執(zhí)行者對于社會政策持消極、敷衍態(tài)度,不積極解決問題,那么預(yù)期效果就難以達(dá)成。
目前,一些地區(qū)關(guān)于社會政策的評估機(jī)制尚不完善,影響了評估質(zhì)量
評估是指對政策執(zhí)行的效果進(jìn)行評價(jià),目的是通過反饋促進(jìn)社會政策的調(diào)整和完善,進(jìn)而達(dá)到預(yù)期效果。這是社會政策實(shí)施過程中的重要一環(huán)。對于應(yīng)該評估什么,歷來皆有不同的觀點(diǎn)。有些學(xué)者認(rèn)為是評估政策執(zhí)行的效果或者政策方案本身,有些學(xué)者認(rèn)為是評估政策實(shí)施的全過程。事實(shí)上,只要站在客觀公正的立場,無論哪一種視角下的評估都能對社會政策產(chǎn)生正面影響,使社會政策具有動態(tài)發(fā)展以及自我調(diào)節(jié)的特性,從而不斷完善社會政策。
目前社會政策評估存在的主要問題是相關(guān)機(jī)制尚不完善。一些地方和部門的領(lǐng)導(dǎo)對社會政策評估的認(rèn)識存在誤區(qū),這些誤區(qū)主要是因?yàn)槔嫦嚓P(guān)性而產(chǎn)生的。在錯誤政績觀的驅(qū)使下,個(gè)別政府出于自身利益考慮,為了達(dá)到一個(gè)良好的評估效果,對事實(shí)予以夸大、隱瞞、曲解。這種評估的出發(fā)點(diǎn)是為了獲得一個(gè)良好的政績,而不是真正看重政策起到的實(shí)際效果。同時(shí),社會政策評估的客觀影響因素主要有三個(gè)。首先,政策目標(biāo)的不確定性。一項(xiàng)社會政策的制定通常涉及多個(gè)目標(biāo),反映了不同群體的利益訴求。因此,只有在評估中確定社會政策的主要目標(biāo)和次要目標(biāo),才能使評估的結(jié)果更有成效。其次,政策效果的不確定性。社會政策的效果是一個(gè)整體性概念,包含了不同的維度,其中有些維度相對易于測量,有些維度相對難以測量,還有的處于不斷變化中,客觀上為社會政策評估制造了困難。最后,評估的資源缺乏。社會政策評估是一項(xiàng)大工程,需要大量的人力、物力、財(cái)力投入。當(dāng)這些條件不具備或者不完全具備時(shí),評估的質(zhì)量就會受到影響。
總之,一項(xiàng)社會政策的出臺和執(zhí)行,會受到各種客觀因素、主觀因素和評估過程等方面的影響,由此可能產(chǎn)生各種難以預(yù)料的問題,進(jìn)而影響社會政策的實(shí)際效果。為此,需要多方發(fā)力、協(xié)同解決。最鮮活的典型案例是,為應(yīng)對新冠肺炎疫情這一重大公共衛(wèi)生突發(fā)事件,從中央到地方出臺了許多重要的應(yīng)急性相關(guān)政策,而且隨著事態(tài)的進(jìn)展不斷進(jìn)行評估、調(diào)整,從而在很短的時(shí)間內(nèi)遏制了疫情,打了一場漂亮的人民戰(zhàn)爭、阻擊戰(zhàn)和總體戰(zhàn),使情況出現(xiàn)了根本性好轉(zhuǎn)。
把握好三個(gè)重點(diǎn),使社會政策符合預(yù)期
習(xí)近平總書記曾經(jīng)明確指出,“要解決好社會政策托底問題,重視保障和改善民生”。社會政策要想行之有效,就必須堅(jiān)持以人為本、因地制宜、實(shí)事求是的原則。要把握“力度”,兼顧“溫度”,讓社會政策符合預(yù)期。
社會政策應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行調(diào)整,不能把政策當(dāng)成絕對化的政令以及考核數(shù)字。在社會政策的執(zhí)行過程中,推進(jìn)速度固然重要,同時(shí)也要考慮不同地區(qū)的實(shí)際情況,不能揠苗助長。任何社會政策的推動都是循序漸進(jìn)的過程,不可能一蹴而就。同時(shí),社會政策的推進(jìn)力度是政府需要反復(fù)忖度的問題,力度太小,改革進(jìn)程緩慢,改革成果不能早日惠及全體人民,影響政策時(shí)效性;力度太大,人民群眾接受不了,同樣容易出現(xiàn)問題。因此,應(yīng)將“力度”問題時(shí)刻掛在心上,根據(jù)不同需要不斷作出調(diào)整。社會政策實(shí)施不僅應(yīng)當(dāng)有令行禁止的“力度”,還應(yīng)有溫暖人心的“溫度”。社會政策的“溫度”是指社會政策對象對于政策的感受程度,可以看作是政策執(zhí)行中的“晴雨表”。要根據(jù)“溫度”高低的具體情況來把握社會政策執(zhí)行的“力度”。力度大固然推進(jìn)速度快,但如果不能夠兼顧“溫度”,也會適得其反。因此,應(yīng)把社會政策的“力度”“溫度”等多維度有機(jī)統(tǒng)一起來。
不忘初心,為民“暖心”。社會政策的復(fù)雜性體現(xiàn)在從制定到執(zhí)行再到評估的每個(gè)環(huán)節(jié)都有可能會出現(xiàn)偏差,最終影響政策實(shí)施的效果。社會政策的出發(fā)點(diǎn)只有一個(gè),即從社會需求出發(fā),解決人民群眾的問題,滿足人民群眾對美好生活的新期待。只有真正以民為本、全心全意為人民服務(wù),社會政策才會產(chǎn)生良好效果。這就要求各級領(lǐng)導(dǎo)干部樹立正確的政績觀,不僅要“對上負(fù)責(zé)”,更要“對下負(fù)責(zé)”;不僅要考慮是否已經(jīng)完成上級交辦的任務(wù),更要考慮自己的工作是否讓人民真正得到了益處。只有樹立這樣的治理理念,才能讓民眾不寒心。任何社會政策的實(shí)行都有可能在過程中遇到無法預(yù)料的問題,但只要各級政府和相關(guān)部門堅(jiān)持從人民群眾的利益出發(fā),就一定能夠獲得人民群眾的理解、信任、支持。把握“力度”、兼顧“溫度”的政策不僅有助于形成和諧融洽的干群關(guān)系,還能促進(jìn)政府與社會形成合力,推動問題的解決。
在動態(tài)中不斷調(diào)整和完善社會政策。社會政策不是一成不變的,科學(xué)的社會政策應(yīng)當(dāng)是動態(tài)發(fā)展的。社會政策在實(shí)施之后要不斷進(jìn)行科學(xué)評估,及時(shí)反饋實(shí)施的效果,進(jìn)而對社會政策進(jìn)行調(diào)整,以期實(shí)現(xiàn)社會政策的初衷。正如習(xí)近平同志指出的,“時(shí)代是出卷人,我們是答卷人,人民是閱卷人”。“閱卷”的目的不僅是為了打出分?jǐn)?shù),更是為了提醒“答卷人”對不足之處加以改進(jìn)。社會政策要時(shí)刻面對社會發(fā)展提出的各種新問題,雖然政府是社會政策的制定者和執(zhí)行者,但人民群眾的滿意度反映了社會政策的實(shí)施效果。因此,社會政策的制定、執(zhí)行、反饋不是政府的“獨(dú)角戲”,而是人民群眾等各方力量共同參與的“群英會”。充分調(diào)動不同社會群體的積極性,能夠推動社會政策的科學(xué)化、民主化發(fā)展。
當(dāng)前,在“堅(jiān)持發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享,切實(shí)解決人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問題”科學(xué)執(zhí)政理念指引下,從社會政策的角度分析社會問題,在動態(tài)中不斷調(diào)整和完善社會政策,是國家治理體系不斷走向現(xiàn)代化的標(biāo)志,是政府服務(wù)能力不斷提高的標(biāo)志,是社會問題得以解決、人民群眾需求得以滿足的標(biāo)志,也是社會不斷進(jìn)步的重要體現(xiàn)。
(作者為中共中央黨校(國家行政學(xué)院)教授、博導(dǎo);中共中央黨校(國家行政學(xué)院)研究生院碩士研究生賈晗對本文亦有貢獻(xiàn))
【參考文獻(xiàn)】
①《誰出卷、誰答卷、誰閱卷?習(xí)近平這樣回答》,新華網(wǎng),2018年1月6日。
②習(xí)近平:《決勝全面建成小康社會 奪取新時(shí)代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報(bào)告》,北京:人民出版社,2017年。
③《買房上學(xué)看病 解決新民生問題須重視社會政策》,中國網(wǎng),2005年12月22日。
④《中央經(jīng)濟(jì)工作會議:社會政策要強(qiáng)化兜底保障功能》,新華網(wǎng),2018年12月22日。
責(zé)編/孫渴 美編/楊玲玲
(原標(biāo)題為:社會政策要把握“力度”兼顧“溫度”)
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