摘 要:改革開放以來，在工業(yè)化和市場化的驅(qū)動(dòng)下，我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程逐漸加快，但是城鄉(xiāng)差距依然較大，城鄉(xiāng)要素互聯(lián)互通依然不順暢，推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展仍有較多短板需要補(bǔ)齊。現(xiàn)階段隨著我國城鎮(zhèn)化建設(shè)的深入和城鄉(xiāng)融合發(fā)展新局面的開啟，需要進(jìn)一步厘清城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重大意義和現(xiàn)實(shí)障礙，從而更好地探索中國城鄉(xiāng)融合發(fā)展的道路，實(shí)現(xiàn)對城鄉(xiāng)融合發(fā)展的路徑創(chuàng)新。
關(guān)鍵詞:城鄉(xiāng)融合 治理網(wǎng)絡(luò) 創(chuàng)新路徑
【中圖分類號】F323 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A
深刻認(rèn)識城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重大意義
一是彰顯新發(fā)展理念。黨的十八大以來，我國堅(jiān)定不移貫徹新發(fā)展理念，尤其重視在共享、協(xié)調(diào)的理念指導(dǎo)下實(shí)施中國特色的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略。黨的十九大提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，著力縮小城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展差距和居民生活水平差距。2018年《中共中央國務(wù)院關(guān)于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制的意見》指出，實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略是新時(shí)代國家重大戰(zhàn)略之一，是貫徹新發(fā)展理念、建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的重要組成部分。2019年《關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見》指出，堅(jiān)持農(nóng)民主體、共享發(fā)展。一系列政策的頒布與實(shí)施，均是新發(fā)展理念在城鄉(xiāng)關(guān)系上的具體體現(xiàn)，彰顯出追求協(xié)調(diào)、共享發(fā)展的堅(jiān)定性和科學(xué)性。
二是走中國特色的城鎮(zhèn)化道路。我國的城市人口在大幅度增加，但是與其他國家的城市化進(jìn)程不同，我國有著人口眾多、歷史悠久、文化深厚、地域多樣、資源異質(zhì)等特征，鄉(xiāng)村對我國而言有著特殊含義。正如習(xí)近平總書記指出的，“我們一開始就沒有提城市化，而是提城鎮(zhèn)化，目的就是促進(jìn)城鄉(xiāng)融合”。城鎮(zhèn)化與城市化一字之差，但意義大不相同。城市化的概念強(qiáng)調(diào)農(nóng)村人口向城市的轉(zhuǎn)移和工業(yè)化生產(chǎn)組織方式對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織方式的替代，即城市對農(nóng)村的替代過程，這一過程也是國際上大多數(shù)國家經(jīng)歷的過程。但是城鎮(zhèn)化是中國特色的政策概念，它注重城鄉(xiāng)之間的不可分割性，而不是單一的二分法。因此，城鄉(xiāng)融合發(fā)展是對中國具體特征分析下的重大戰(zhàn)略部署，是中國道路的充分體現(xiàn)。
三是凸顯制度優(yōu)勢。“堅(jiān)持全國一盤棋，調(diào)動(dòng)各方面積極性，集中力量辦大事” 是中國特色社會主義制度的顯著優(yōu)勢。無論是城市還是鄉(xiāng)村都是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的基礎(chǔ)性單元，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)互補(bǔ)，能夠最大限度激發(fā)城鄉(xiāng)發(fā)展?jié)摿?、激活城鄉(xiāng)發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力。中央政府具備調(diào)動(dòng)和協(xié)調(diào)各方力量的能力，一方面通過中央的一系列直接性資源投入和支持政策發(fā)展鄉(xiāng)村；另一方面則通過倡導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督等間接機(jī)制，促進(jìn)地方層面城鄉(xiāng)之間的幫扶、互助、合作等，有效避免馬太效應(yīng)的產(chǎn)生。
城鄉(xiāng)融合發(fā)展本質(zhì)及其障礙的生成邏輯
我國城鄉(xiāng)要素流動(dòng)不順暢、公共資源配置不合理等問題依然突出，影響城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機(jī)制障礙尚未根本消除。從理論上理解城鄉(xiāng)融合發(fā)展本質(zhì)，以及其障礙產(chǎn)生的內(nèi)在機(jī)理，有利于在實(shí)踐上更好發(fā)力。
明確城鎮(zhèn)化的根本目的與城鄉(xiāng)融合發(fā)展的必然性
城市的形成與工業(yè)化生產(chǎn)和市場化驅(qū)動(dòng)密不可分，均是由人類社會的資源調(diào)配機(jī)制產(chǎn)生的。城鄉(xiāng)之間的非均衡、分割甚至對立關(guān)系附著在經(jīng)濟(jì)和個(gè)體選擇的基礎(chǔ)上，這種非融合狀態(tài)是由人類行為產(chǎn)生的。但不能忽視的是，隱藏在人類行為背后的城鄉(xiāng)區(qū)域，是由資源、要素、文化、人群等共同構(gòu)成的生態(tài)系統(tǒng)。這個(gè)生態(tài)系統(tǒng)本身具有整體性，城鄉(xiāng)之間的差別是由人類活動(dòng)軌跡造成的，但是這種軌跡也使得城鄉(xiāng)之間不可分割，無論是資源軌跡、產(chǎn)業(yè)軌跡、生活軌跡，都使其在更大空間范圍內(nèi)成為一個(gè)整體。城市與鄉(xiāng)村之間在物質(zhì)生態(tài)、生活方式以及文化價(jià)值等方面的差異，并不是其形成對立和分割的理由，而是只有人與物的多樣性結(jié)構(gòu)才能構(gòu)成城鄉(xiāng)空間的生態(tài)系統(tǒng)。差異性的人與物，構(gòu)成了互補(bǔ)性，于是只有靠在城鄉(xiāng)之間產(chǎn)生雙向互動(dòng)，才能連接起這些多樣性，產(chǎn)生交互迭代的效應(yīng)，使得城鄉(xiāng)整體具有活力。
從公共價(jià)值角度而言，城鎮(zhèn)化的發(fā)展本質(zhì)上是要促進(jìn)這種生態(tài)系統(tǒng)的健康生存，在特定歷史階段出現(xiàn)的非均衡發(fā)展，也是為實(shí)現(xiàn)均衡發(fā)展做出的階段性選擇，最終還是要實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值。城鄉(xiāng)之間的非融合狀態(tài)，不應(yīng)該是城市化的常態(tài)或者終態(tài)，城市化的發(fā)展本身也不能成為放棄或犧牲鄉(xiāng)村發(fā)展的理由。城鄉(xiāng)融合應(yīng)是城市化發(fā)展的目標(biāo)，我國實(shí)施的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略正是符合了城鄉(xiāng)區(qū)域之間關(guān)系的整體性、多樣性、連接性等特征，所以城鄉(xiāng)融合具有歷史的必然性。
城鄉(xiāng)融合發(fā)展障礙源自非均衡、弱連接
既然城鄉(xiāng)融合具有必然性，那么如何理解城鄉(xiāng)非融合的產(chǎn)生？城鄉(xiāng)非融合狀態(tài)可以歸結(jié)為兩點(diǎn)：一是非均衡、二是弱連接，重點(diǎn)表現(xiàn)為要素流動(dòng)不暢、公共服務(wù)不均衡等。城市是建立在工業(yè)化發(fā)展之上的，工業(yè)化發(fā)展的最重要特征是人口聚集、專業(yè)化分工和大型管理組織，城市演變?yōu)樯鐣止f(xié)作體系。而人類社會維持這個(gè)體系的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，各種人與組織形成了若干的網(wǎng)絡(luò)。這些網(wǎng)絡(luò)包括以人際關(guān)系為核心的社會網(wǎng)絡(luò)、以經(jīng)濟(jì)交換為核心的發(fā)展網(wǎng)絡(luò)、以公共資源配置為核心的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)、以公共事務(wù)處置為核心的治理網(wǎng)絡(luò)以及以公共政策供給為核心的政策網(wǎng)絡(luò)等。這些網(wǎng)絡(luò)通過降低彼此的信息、談判等交易成本，通過多次交互提升承諾可置信性而降低協(xié)作風(fēng)險(xiǎn)，它帶來了邊際收益遞增，于是城市體系不斷地強(qiáng)化每個(gè)網(wǎng)絡(luò)的密度，使得在其中的人和組織不斷獲取收益，進(jìn)而進(jìn)一步加大對網(wǎng)絡(luò)的投入，最后彼此深深嵌入這些網(wǎng)絡(luò)之中。而在鄉(xiāng)村，則圍繞著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)生活，也形成了相應(yīng)的網(wǎng)絡(luò)，雖然密度不及城市的網(wǎng)絡(luò)高，但是其網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)生的內(nèi)部收益也在不斷強(qiáng)化這些網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)成。
城鄉(xiāng)之間的非融合本質(zhì)上是克服各種網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部強(qiáng)化帶來的彼此連接的壁壘，這就說明城鄉(xiāng)之間的融合并不能簡單地靠資源重新分配而實(shí)現(xiàn)。如轉(zhuǎn)移人口的社會融入，就是多個(gè)網(wǎng)絡(luò)之間難以找到有效接口的原因所造成的。對于城鄉(xiāng)的行政管理體制而言，在長期的行政管理中，形成了各自的治理網(wǎng)絡(luò)和政策網(wǎng)絡(luò)，這些網(wǎng)絡(luò)只有通過內(nèi)部化才能獲得績效，而網(wǎng)絡(luò)之間則體現(xiàn)出城鄉(xiāng)行政管理體系的碎片化狀態(tài)。因此，城鄉(xiāng)融合發(fā)展及其障礙生成的邏輯，表現(xiàn)為城鄉(xiāng)之間在本質(zhì)上是一個(gè)整體、多樣和連接的生態(tài)系統(tǒng)，但是城鄉(xiāng)非融合的本質(zhì)在于僅靠市場化的驅(qū)動(dòng)會使得城鄉(xiāng)各自形成若干個(gè)協(xié)作網(wǎng)絡(luò)，這些網(wǎng)絡(luò)會呈現(xiàn)出邊際遞增的內(nèi)部化效應(yīng)，從而分離各個(gè)網(wǎng)絡(luò)，造成城鄉(xiāng)間的壁壘、差距和分割的進(jìn)一步加大。
城鄉(xiāng)融合發(fā)展的創(chuàng)新路徑
城鄉(xiāng)融合不僅是城市化在中國的創(chuàng)新性發(fā)展，也是我國國家治理的重要組成部分。要將促進(jìn)城鄉(xiāng)融合的治理體系放在國家治理的高度，從更大空間范圍的區(qū)域治理入手，厘清城鄉(xiāng)融合發(fā)展的邏輯基礎(chǔ)，形成適應(yīng)融合發(fā)展的城鄉(xiāng)共治體系。
一是拓展區(qū)域治理框架，構(gòu)建城鄉(xiāng)共治體系的基礎(chǔ)。區(qū)域治理是通過區(qū)域內(nèi)各治理主體間的合作與協(xié)調(diào)，解決區(qū)域公共問題的途徑和模式，是對分割化的行政體系進(jìn)行集成的方式。目前區(qū)域治理的重點(diǎn)主要在城市間的雙邊或多邊關(guān)系上，用于解決公共交通、生態(tài)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等公共事務(wù)。但在區(qū)域中城鄉(xiāng)之間的要素流動(dòng)不暢、收入差距等跨區(qū)域問題往往被忽略。鄉(xiāng)村問題得不到有效解決，很大程度上是因?yàn)榻y(tǒng)籌范圍過小，難以形成區(qū)域合力，這也是區(qū)域治理下一步需要著力拓展的方向。一方面在區(qū)域治理的主體上，要將涉農(nóng)地方政府納入?yún)^(qū)域治理之中，平等參與、共同協(xié)商，從而形成并優(yōu)化協(xié)調(diào)合作網(wǎng)絡(luò)。另一方面在區(qū)域治理的領(lǐng)域內(nèi)，將以城市病為核心問題的議題框架加入典型鄉(xiāng)村議題，從而拓寬區(qū)域治理的范圍，形成單功能或多功能的府際協(xié)議或聯(lián)席會。
二是強(qiáng)化基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，破除城鄉(xiāng)連接互通的障礙。城鄉(xiāng)間的分離或非融合是因?yàn)橥ㄟ^交通、信息、商業(yè)等載體在城鄉(xiāng)之間形成了具有內(nèi)部強(qiáng)化機(jī)制的分類網(wǎng)絡(luò)，使得要素間的流動(dòng)和整合、連接、互通缺乏有效的動(dòng)力。要增強(qiáng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的持續(xù)性，就必須從內(nèi)部網(wǎng)絡(luò)著眼，打破各自的強(qiáng)化機(jī)制，降低網(wǎng)絡(luò)間的流動(dòng)和溝通成本，提升網(wǎng)絡(luò)間連接的收益。具體來說，要通過數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)互連互通降低其他網(wǎng)絡(luò)的連接成本，優(yōu)先發(fā)展服務(wù)于互聯(lián)網(wǎng)商業(yè)創(chuàng)新的城鄉(xiāng)數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)平臺，以數(shù)據(jù)價(jià)值縮小城鄉(xiāng)差異；通過全國政務(wù)服務(wù)一體化平臺，推進(jìn)部門間數(shù)據(jù)共享，帶動(dòng)城鄉(xiāng)部門間協(xié)同合作。此外，要面向城鄉(xiāng)資源全向連接，優(yōu)化規(guī)劃方案，綜合考慮交通網(wǎng)絡(luò)在城鄉(xiāng)之間流動(dòng)的便捷性和可達(dá)性，從而建立起交通、信息與服務(wù)于一體的基礎(chǔ)性網(wǎng)絡(luò)，并帶動(dòng)其他連接城鄉(xiāng)融合網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展建設(shè)。
三是回歸以人為本的本質(zhì)，優(yōu)化基層治理機(jī)制。城市化之所以會出現(xiàn)失序狀況，是因?yàn)槿狈τ行У囊匀藶楸镜幕鶎又卫頇C(jī)制，進(jìn)而使人際間的身份認(rèn)同、社會關(guān)系與信任接納等存在城鄉(xiāng)間的鴻溝或壁壘。要破除城鄉(xiāng)融合的人際壁壘，就要從優(yōu)化基層治理的途徑入手，回歸到基層治理的本質(zhì)上來?；鶎又卫斫⒃谝跃唧w的人為對象的治理基礎(chǔ)上，注重人的差異與需求，這與針對群體或組織的治理有著本質(zhì)區(qū)別。對于城鄉(xiāng)融合發(fā)展而言，一個(gè)重大問題就是要解決人的社會網(wǎng)絡(luò)的健康發(fā)展問題，這就需要打通城鄉(xiāng)社會網(wǎng)絡(luò)割裂和城鄉(xiāng)二元人際分割的局面。因此，基層治理需要突破城鄉(xiāng)空間邊界，重塑治理邊界，以人際網(wǎng)絡(luò)的屬性為出發(fā)點(diǎn)，重新界定基層治理范圍，形成多種多樣的共建、共治、共享、共贏的社會治理組織，形成人際互動(dòng)、互信、互幫、互助的新型城鄉(xiāng)人際網(wǎng)絡(luò)。地方政府通過對這些組織賦值、賦權(quán)、賦能的方式使其可持續(xù)發(fā)展，從而助推城鄉(xiāng)融合發(fā)展。
四是推進(jìn)多元協(xié)同合作，形成多樣化的組織體系。城鄉(xiāng)融合需要破解許多新的問題，這些問題往往涉及多個(gè)領(lǐng)域、部門或主體，需要協(xié)同配合推進(jìn)。目前從國家層面上看，在協(xié)同合作上的體制機(jī)制基本構(gòu)架已經(jīng)形成。2014年國務(wù)院同意建立推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化工作部際聯(lián)席會議制度，2019年在此基礎(chǔ)上建立了城鎮(zhèn)化工作暨城鄉(xiāng)融合發(fā)展工作部際聯(lián)席會議制度，這使得城鄉(xiāng)融合在組織協(xié)同上具有了頂層設(shè)計(jì)基礎(chǔ)，能夠有效緩解職能分割帶來的碎片化問題。具體推進(jìn)上，需要在省市等地方層面，加以落實(shí)與創(chuàng)新，建立與地方城鄉(xiāng)融合發(fā)展需求相適應(yīng)的多元協(xié)同合作體系，在各職能部門之間形成聯(lián)席會、領(lǐng)導(dǎo)小組等協(xié)同性組織機(jī)制，以及工作組、互派干部等交流合作機(jī)制。此外，不同地方在城鄉(xiāng)融合方面的進(jìn)度存在差異，城鄉(xiāng)融合發(fā)展力量不均，因而需要根據(jù)具體情況精準(zhǔn)地將市場、社會力量納入進(jìn)來，形成多樣化的協(xié)同體系。
【本文作者為南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院教授】
參考文獻(xiàn)
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責(zé)編：楊 陽 / 董 楠
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