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以城鄉(xiāng)共治破解城鄉(xiāng)發(fā)展“非融合”

摘 要:改革開(kāi)放以來(lái),在工業(yè)化和市場(chǎng)化的驅(qū)動(dòng)下,我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程逐漸加快,但是城鄉(xiāng)差距依然較大,城鄉(xiāng)要素互聯(lián)互通依然不順暢,推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展仍有較多短板需要補(bǔ)齊?,F(xiàn)階段隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)的深入和城鄉(xiāng)融合發(fā)展新局面的開(kāi)啟,需要進(jìn)一步厘清城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重大意義和現(xiàn)實(shí)障礙,從而更好地探索中國(guó)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的道路,實(shí)現(xiàn)對(duì)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的路徑創(chuàng)新。

關(guān)鍵詞:城鄉(xiāng)融合 治理網(wǎng)絡(luò) 創(chuàng)新路徑

中圖分類(lèi)號(hào)F323 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼A

深刻認(rèn)識(shí)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重大意義

一是彰顯新發(fā)展理念。黨的十八大以來(lái),我國(guó)堅(jiān)定不移貫徹新發(fā)展理念,尤其重視在共享、協(xié)調(diào)的理念指導(dǎo)下實(shí)施中國(guó)特色的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略。黨的十九大提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略,著力縮小城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展差距和居民生活水平差距。2018年《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制的意見(jiàn)》指出,實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略是新時(shí)代國(guó)家重大戰(zhàn)略之一,是貫徹新發(fā)展理念、建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的重要組成部分。2019年《關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見(jiàn)》指出,堅(jiān)持農(nóng)民主體、共享發(fā)展。一系列政策的頒布與實(shí)施,均是新發(fā)展理念在城鄉(xiāng)關(guān)系上的具體體現(xiàn),彰顯出追求協(xié)調(diào)、共享發(fā)展的堅(jiān)定性和科學(xué)性。

二是走中國(guó)特色的城鎮(zhèn)化道路。我國(guó)的城市人口在大幅度增加,但是與其他國(guó)家的城市化進(jìn)程不同,我國(guó)有著人口眾多、歷史悠久、文化深厚、地域多樣、資源異質(zhì)等特征,鄉(xiāng)村對(duì)我國(guó)而言有著特殊含義。正如習(xí)近平總書(shū)記指出的,“我們一開(kāi)始就沒(méi)有提城市化,而是提城鎮(zhèn)化,目的就是促進(jìn)城鄉(xiāng)融合”。城鎮(zhèn)化與城市化一字之差,但意義大不相同。城市化的概念強(qiáng)調(diào)農(nóng)村人口向城市的轉(zhuǎn)移和工業(yè)化生產(chǎn)組織方式對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織方式的替代,即城市對(duì)農(nóng)村的替代過(guò)程,這一過(guò)程也是國(guó)際上大多數(shù)國(guó)家經(jīng)歷的過(guò)程。但是城鎮(zhèn)化是中國(guó)特色的政策概念,它注重城鄉(xiāng)之間的不可分割性,而不是單一的二分法。因此,城鄉(xiāng)融合發(fā)展是對(duì)中國(guó)具體特征分析下的重大戰(zhàn)略部署,是中國(guó)道路的充分體現(xiàn)。

三是凸顯制度優(yōu)勢(shì)。“堅(jiān)持全國(guó)一盤(pán)棋,調(diào)動(dòng)各方面積極性,集中力量辦大事” 是中國(guó)特色社會(huì)主義制度的顯著優(yōu)勢(shì)。無(wú)論是城市還是鄉(xiāng)村都是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)性單元,實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)互補(bǔ),能夠最大限度激發(fā)城鄉(xiāng)發(fā)展?jié)摿Α⒓せ畛青l(xiāng)發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力。中央政府具備調(diào)動(dòng)和協(xié)調(diào)各方力量的能力,一方面通過(guò)中央的一系列直接性資源投入和支持政策發(fā)展鄉(xiāng)村;另一方面則通過(guò)倡導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督等間接機(jī)制,促進(jìn)地方層面城鄉(xiāng)之間的幫扶、互助、合作等,有效避免馬太效應(yīng)的產(chǎn)生。

城鄉(xiāng)融合發(fā)展本質(zhì)及其障礙的生成邏輯

我國(guó)城鄉(xiāng)要素流動(dòng)不順暢、公共資源配置不合理等問(wèn)題依然突出,影響城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機(jī)制障礙尚未根本消除。從理論上理解城鄉(xiāng)融合發(fā)展本質(zhì),以及其障礙產(chǎn)生的內(nèi)在機(jī)理,有利于在實(shí)踐上更好發(fā)力。

明確城鎮(zhèn)化的根本目的與城鄉(xiāng)融合發(fā)展的必然性

城市的形成與工業(yè)化生產(chǎn)和市場(chǎng)化驅(qū)動(dòng)密不可分,均是由人類(lèi)社會(huì)的資源調(diào)配機(jī)制產(chǎn)生的。城鄉(xiāng)之間的非均衡、分割甚至對(duì)立關(guān)系附著在經(jīng)濟(jì)和個(gè)體選擇的基礎(chǔ)上,這種非融合狀態(tài)是由人類(lèi)行為產(chǎn)生的。但不能忽視的是,隱藏在人類(lèi)行為背后的城鄉(xiāng)區(qū)域,是由資源、要素、文化、人群等共同構(gòu)成的生態(tài)系統(tǒng)。這個(gè)生態(tài)系統(tǒng)本身具有整體性,城鄉(xiāng)之間的差別是由人類(lèi)活動(dòng)軌跡造成的,但是這種軌跡也使得城鄉(xiāng)之間不可分割,無(wú)論是資源軌跡、產(chǎn)業(yè)軌跡、生活軌跡,都使其在更大空間范圍內(nèi)成為一個(gè)整體。城市與鄉(xiāng)村之間在物質(zhì)生態(tài)、生活方式以及文化價(jià)值等方面的差異,并不是其形成對(duì)立和分割的理由,而是只有人與物的多樣性結(jié)構(gòu)才能構(gòu)成城鄉(xiāng)空間的生態(tài)系統(tǒng)。差異性的人與物,構(gòu)成了互補(bǔ)性,于是只有靠在城鄉(xiāng)之間產(chǎn)生雙向互動(dòng),才能連接起這些多樣性,產(chǎn)生交互迭代的效應(yīng),使得城鄉(xiāng)整體具有活力。

從公共價(jià)值角度而言,城鎮(zhèn)化的發(fā)展本質(zhì)上是要促進(jìn)這種生態(tài)系統(tǒng)的健康生存,在特定歷史階段出現(xiàn)的非均衡發(fā)展,也是為實(shí)現(xiàn)均衡發(fā)展做出的階段性選擇,最終還是要實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值。城鄉(xiāng)之間的非融合狀態(tài),不應(yīng)該是城市化的常態(tài)或者終態(tài),城市化的發(fā)展本身也不能成為放棄或犧牲鄉(xiāng)村發(fā)展的理由。城鄉(xiāng)融合應(yīng)是城市化發(fā)展的目標(biāo),我國(guó)實(shí)施的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略正是符合了城鄉(xiāng)區(qū)域之間關(guān)系的整體性、多樣性、連接性等特征,所以城鄉(xiāng)融合具有歷史的必然性。

城鄉(xiāng)融合發(fā)展障礙源自非均衡、弱連接

既然城鄉(xiāng)融合具有必然性,那么如何理解城鄉(xiāng)非融合的產(chǎn)生?城鄉(xiāng)非融合狀態(tài)可以歸結(jié)為兩點(diǎn):一是非均衡、二是弱連接,重點(diǎn)表現(xiàn)為要素流動(dòng)不暢、公共服務(wù)不均衡等。城市是建立在工業(yè)化發(fā)展之上的,工業(yè)化發(fā)展的最重要特征是人口聚集、專(zhuān)業(yè)化分工和大型管理組織,城市演變?yōu)樯鐣?huì)分工協(xié)作體系。而人類(lèi)社會(huì)維持這個(gè)體系的正常運(yùn)轉(zhuǎn),各種人與組織形成了若干的網(wǎng)絡(luò)。這些網(wǎng)絡(luò)包括以人際關(guān)系為核心的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)、以經(jīng)濟(jì)交換為核心的發(fā)展網(wǎng)絡(luò)、以公共資源配置為核心的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)、以公共事務(wù)處置為核心的治理網(wǎng)絡(luò)以及以公共政策供給為核心的政策網(wǎng)絡(luò)等。這些網(wǎng)絡(luò)通過(guò)降低彼此的信息、談判等交易成本,通過(guò)多次交互提升承諾可置信性而降低協(xié)作風(fēng)險(xiǎn),它帶來(lái)了邊際收益遞增,于是城市體系不斷地強(qiáng)化每個(gè)網(wǎng)絡(luò)的密度,使得在其中的人和組織不斷獲取收益,進(jìn)而進(jìn)一步加大對(duì)網(wǎng)絡(luò)的投入,最后彼此深深嵌入這些網(wǎng)絡(luò)之中。而在鄉(xiāng)村,則圍繞著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)生活,也形成了相應(yīng)的網(wǎng)絡(luò),雖然密度不及城市的網(wǎng)絡(luò)高,但是其網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)生的內(nèi)部收益也在不斷強(qiáng)化這些網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)成。

城鄉(xiāng)之間的非融合本質(zhì)上是克服各種網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部強(qiáng)化帶來(lái)的彼此連接的壁壘,這就說(shuō)明城鄉(xiāng)之間的融合并不能簡(jiǎn)單地靠資源重新分配而實(shí)現(xiàn)。如轉(zhuǎn)移人口的社會(huì)融入,就是多個(gè)網(wǎng)絡(luò)之間難以找到有效接口的原因所造成的。對(duì)于城鄉(xiāng)的行政管理體制而言,在長(zhǎng)期的行政管理中,形成了各自的治理網(wǎng)絡(luò)和政策網(wǎng)絡(luò),這些網(wǎng)絡(luò)只有通過(guò)內(nèi)部化才能獲得績(jī)效,而網(wǎng)絡(luò)之間則體現(xiàn)出城鄉(xiāng)行政管理體系的碎片化狀態(tài)。因此,城鄉(xiāng)融合發(fā)展及其障礙生成的邏輯,表現(xiàn)為城鄉(xiāng)之間在本質(zhì)上是一個(gè)整體、多樣和連接的生態(tài)系統(tǒng),但是城鄉(xiāng)非融合的本質(zhì)在于僅靠市場(chǎng)化的驅(qū)動(dòng)會(huì)使得城鄉(xiāng)各自形成若干個(gè)協(xié)作網(wǎng)絡(luò),這些網(wǎng)絡(luò)會(huì)呈現(xiàn)出邊際遞增的內(nèi)部化效應(yīng),從而分離各個(gè)網(wǎng)絡(luò),造成城鄉(xiāng)間的壁壘、差距和分割的進(jìn)一步加大。

城鄉(xiāng)融合發(fā)展的創(chuàng)新路徑

城鄉(xiāng)融合不僅是城市化在中國(guó)的創(chuàng)新性發(fā)展,也是我國(guó)國(guó)家治理的重要組成部分。要將促進(jìn)城鄉(xiāng)融合的治理體系放在國(guó)家治理的高度,從更大空間范圍的區(qū)域治理入手,厘清城鄉(xiāng)融合發(fā)展的邏輯基礎(chǔ),形成適應(yīng)融合發(fā)展的城鄉(xiāng)共治體系。

一是拓展區(qū)域治理框架,構(gòu)建城鄉(xiāng)共治體系的基礎(chǔ)。區(qū)域治理是通過(guò)區(qū)域內(nèi)各治理主體間的合作與協(xié)調(diào),解決區(qū)域公共問(wèn)題的途徑和模式,是對(duì)分割化的行政體系進(jìn)行集成的方式。目前區(qū)域治理的重點(diǎn)主要在城市間的雙邊或多邊關(guān)系上,用于解決公共交通、生態(tài)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等公共事務(wù)。但在區(qū)域中城鄉(xiāng)之間的要素流動(dòng)不暢、收入差距等跨區(qū)域問(wèn)題往往被忽略。鄉(xiāng)村問(wèn)題得不到有效解決,很大程度上是因?yàn)榻y(tǒng)籌范圍過(guò)小,難以形成區(qū)域合力,這也是區(qū)域治理下一步需要著力拓展的方向。一方面在區(qū)域治理的主體上,要將涉農(nóng)地方政府納入?yún)^(qū)域治理之中,平等參與、共同協(xié)商,從而形成并優(yōu)化協(xié)調(diào)合作網(wǎng)絡(luò)。另一方面在區(qū)域治理的領(lǐng)域內(nèi),將以城市病為核心問(wèn)題的議題框架加入典型鄉(xiāng)村議題,從而拓寬區(qū)域治理的范圍,形成單功能或多功能的府際協(xié)議或聯(lián)席會(huì)。

二是強(qiáng)化基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)建設(shè),破除城鄉(xiāng)連接互通的障礙。城鄉(xiāng)間的分離或非融合是因?yàn)橥ㄟ^(guò)交通、信息、商業(yè)等載體在城鄉(xiāng)之間形成了具有內(nèi)部強(qiáng)化機(jī)制的分類(lèi)網(wǎng)絡(luò),使得要素間的流動(dòng)和整合、連接、互通缺乏有效的動(dòng)力。要增強(qiáng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的持續(xù)性,就必須從內(nèi)部網(wǎng)絡(luò)著眼,打破各自的強(qiáng)化機(jī)制,降低網(wǎng)絡(luò)間的流動(dòng)和溝通成本,提升網(wǎng)絡(luò)間連接的收益。具體來(lái)說(shuō),要通過(guò)數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)互連互通降低其他網(wǎng)絡(luò)的連接成本,優(yōu)先發(fā)展服務(wù)于互聯(lián)網(wǎng)商業(yè)創(chuàng)新的城鄉(xiāng)數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)平臺(tái),以數(shù)據(jù)價(jià)值縮小城鄉(xiāng)差異;通過(guò)全國(guó)政務(wù)服務(wù)一體化平臺(tái),推進(jìn)部門(mén)間數(shù)據(jù)共享,帶動(dòng)城鄉(xiāng)部門(mén)間協(xié)同合作。此外,要面向城鄉(xiāng)資源全向連接,優(yōu)化規(guī)劃方案,綜合考慮交通網(wǎng)絡(luò)在城鄉(xiāng)之間流動(dòng)的便捷性和可達(dá)性,從而建立起交通、信息與服務(wù)于一體的基礎(chǔ)性網(wǎng)絡(luò),并帶動(dòng)其他連接城鄉(xiāng)融合網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展建設(shè)。

三是回歸以人為本的本質(zhì),優(yōu)化基層治理機(jī)制。城市化之所以會(huì)出現(xiàn)失序狀況,是因?yàn)槿狈τ行У囊匀藶楸镜幕鶎又卫頇C(jī)制,進(jìn)而使人際間的身份認(rèn)同、社會(huì)關(guān)系與信任接納等存在城鄉(xiāng)間的鴻溝或壁壘。要破除城鄉(xiāng)融合的人際壁壘,就要從優(yōu)化基層治理的途徑入手,回歸到基層治理的本質(zhì)上來(lái)?;鶎又卫斫⒃谝跃唧w的人為對(duì)象的治理基礎(chǔ)上,注重人的差異與需求,這與針對(duì)群體或組織的治理有著本質(zhì)區(qū)別。對(duì)于城鄉(xiāng)融合發(fā)展而言,一個(gè)重大問(wèn)題就是要解決人的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)的健康發(fā)展問(wèn)題,這就需要打通城鄉(xiāng)社會(huì)網(wǎng)絡(luò)割裂和城鄉(xiāng)二元人際分割的局面。因此,基層治理需要突破城鄉(xiāng)空間邊界,重塑治理邊界,以人際網(wǎng)絡(luò)的屬性為出發(fā)點(diǎn),重新界定基層治理范圍,形成多種多樣的共建、共治、共享、共贏的社會(huì)治理組織,形成人際互動(dòng)、互信、互幫、互助的新型城鄉(xiāng)人際網(wǎng)絡(luò)。地方政府通過(guò)對(duì)這些組織賦值、賦權(quán)、賦能的方式使其可持續(xù)發(fā)展,從而助推城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

四是推進(jìn)多元協(xié)同合作,形成多樣化的組織體系。城鄉(xiāng)融合需要破解許多新的問(wèn)題,這些問(wèn)題往往涉及多個(gè)領(lǐng)域、部門(mén)或主體,需要協(xié)同配合推進(jìn)。目前從國(guó)家層面上看,在協(xié)同合作上的體制機(jī)制基本構(gòu)架已經(jīng)形成。2014年國(guó)務(wù)院同意建立推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化工作部際聯(lián)席會(huì)議制度,2019年在此基礎(chǔ)上建立了城鎮(zhèn)化工作暨城鄉(xiāng)融合發(fā)展工作部際聯(lián)席會(huì)議制度,這使得城鄉(xiāng)融合在組織協(xié)同上具有了頂層設(shè)計(jì)基礎(chǔ),能夠有效緩解職能分割帶來(lái)的碎片化問(wèn)題。具體推進(jìn)上,需要在省市等地方層面,加以落實(shí)與創(chuàng)新,建立與地方城鄉(xiāng)融合發(fā)展需求相適應(yīng)的多元協(xié)同合作體系,在各職能部門(mén)之間形成聯(lián)席會(huì)、領(lǐng)導(dǎo)小組等協(xié)同性組織機(jī)制,以及工作組、互派干部等交流合作機(jī)制。此外,不同地方在城鄉(xiāng)融合方面的進(jìn)度存在差異,城鄉(xiāng)融合發(fā)展力量不均,因而需要根據(jù)具體情況精準(zhǔn)地將市場(chǎng)、社會(huì)力量納入進(jìn)來(lái),形成多樣化的協(xié)同體系。

【本文作者為南開(kāi)大學(xué)周恩來(lái)政府管理學(xué)院教授】

參考文獻(xiàn)

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責(zé)編:楊 陽(yáng) / 董 楠

聲明:本文為《國(guó)家治理》周刊原創(chuàng)內(nèi)容,任何單位或個(gè)人轉(zhuǎn)載請(qǐng)回復(fù)國(guó)家治理周刊微信號(hào)獲得授權(quán),轉(zhuǎn)載時(shí)務(wù)必標(biāo)明來(lái)源及作者,否則追究法律責(zé)任。

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