摘 要:國家治理依賴制度與技術(shù)這兩根基本支柱。在國家治理中實現(xiàn)技術(shù)創(chuàng)新和制度創(chuàng)新，核心問題是要處理好兩者之間的競爭性關(guān)系，使制度與技術(shù)協(xié)同發(fā)展，形成良性循環(huán)的螺旋式動力。以技術(shù)理性推進(jìn)制度理性，通過制度自身的變革來促進(jìn)技術(shù)在更多領(lǐng)域中的創(chuàng)新應(yīng)用，進(jìn)一步地推進(jìn)制度變革，從而達(dá)到良政善治。
關(guān)鍵詞:國家治理 技術(shù)理性 制度理性 現(xiàn)代信息和溝通技術(shù)
【中圖分類號】D62 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A
推動國家治理現(xiàn)代化的“雙引擎”
從一般意義上看，制度與技術(shù)是現(xiàn)代國家治理的兩根基本支柱。一方面，國家治理就是通過制度體系進(jìn)行治理，因而國家治理的能力和績效取決于制度的適應(yīng)性及執(zhí)行制度的能力。另一方面，如果將治理理解為解決社會問題，那么社會問題是否有解以及如何解決，又取決于是否存在合適的技術(shù)。作為認(rèn)識世界和改造世界的方法，技術(shù)決定著社會問題是否存在妥當(dāng)?shù)慕鉀Q方案。沒有恰當(dāng)?shù)募夹g(shù)，社會問題的解決不僅是低效的，甚至是不可能的。因此，現(xiàn)代國家的治理，既依賴于制度，又依賴于技術(shù)。今天，信息技術(shù)、大數(shù)據(jù)、人工智能等新興技術(shù)已經(jīng)占據(jù)了公共管理抑或國家治理的中心位置，它們不僅對政府機構(gòu)的組織結(jié)構(gòu)、工作程、程序標(biāo)準(zhǔn)等都帶來深刻的影響，而且也深刻地改變著政府與社會之間交流的方式，重新塑造著國家治理的制度安排。
近二三十年來，世界上大多數(shù)國家和地區(qū)的人們，都不同程度地見證了以互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等為代表的現(xiàn)代信息和溝通技術(shù)（Information and Communication Technology，ICT）的蓬勃發(fā)展，及由于其在社會各領(lǐng)域中的廣泛滲透和應(yīng)用而帶來的前所未有的變化?，F(xiàn)代信息和溝通技術(shù)不僅成為推動經(jīng)濟(jì)增長的有力引擎，而且也深刻地改變了人們的社會交往和生活方式，并因此對國家治理活動產(chǎn)生巨大影響。當(dāng)信息和溝通技術(shù)日益滲透到普通公民的日常生活之中時，國家治理就越來越需要認(rèn)真面對技術(shù)變革所帶來的挑戰(zhàn)。因為政府會發(fā)現(xiàn)，如果不主動使用這些技術(shù)，就不太可能繼續(xù)為公民生產(chǎn)和提供令其滿意的公共服務(wù)。
因此，世界各國政府都在積極地推動現(xiàn)代信息和溝通技術(shù)在公共部門中的應(yīng)用，并希冀以此來推動公共管理的創(chuàng)新，以便提高公共治理和公共服務(wù)的質(zhì)量和水平。
然而，值得注意的是，在應(yīng)用信息和溝通技術(shù)的過程中，一個普遍的問題是，隨著現(xiàn)代信息和溝通技術(shù)在公共部門中越來越多地應(yīng)用，它也越來越容易引起制度上的不適。當(dāng)公共部門越來越多地使用信息和溝通技術(shù)，它也就越來越多地受到這些技術(shù)本身的限制，現(xiàn)代技術(shù)與傳統(tǒng)制度之間的張力因此會表現(xiàn)得越來越明顯。在這種情況下，如何將現(xiàn)代信息和溝通技術(shù)與國家治理的諸項制度之間進(jìn)行有效融合，形成技術(shù)與制度協(xié)同演進(jìn)的雙引擎機制，從而進(jìn)一步優(yōu)化國家治理的績效和責(zé)任，以便持續(xù)地推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，就成為一項較為急迫的課題。在這個過程中，深刻理解技術(shù)與制度之間的關(guān)系至為關(guān)鍵。
治理制度創(chuàng)新的技術(shù)邏輯
現(xiàn)代社會與傳統(tǒng)社會的最大不同在于前者在很大程度上脫離了自然環(huán)境的束縛，轉(zhuǎn)而高度地依賴于一個由現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)所支撐起來的“人造環(huán)境”，由此導(dǎo)致科學(xué)和技術(shù)在現(xiàn)代社會中扮演著越來越關(guān)鍵的角色。從歷史唯物主義角度看，科技不僅被視為第一生產(chǎn)力，而且也被認(rèn)為是引發(fā)制度變革的重要力量，是社會結(jié)構(gòu)變遷和社會發(fā)展的首要推動力。在社會科學(xué)有關(guān)組織結(jié)構(gòu)的靜態(tài)研究中，技術(shù)也一直被視為是組織結(jié)構(gòu)的決定性因素。動態(tài)的技術(shù)與靜態(tài)的制度之間的辯證斗爭往往是推動經(jīng)濟(jì)與政治制度發(fā)展的動力。技術(shù)的變遷帶來收益分配的變化，進(jìn)而引發(fā)權(quán)利與利益結(jié)構(gòu)的調(diào)整，從而推動制度的變革。當(dāng)技術(shù)發(fā)生變化時，組織結(jié)構(gòu)和制度必須進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整，這意味著技術(shù)的變遷創(chuàng)造了制度創(chuàng)新的需求。
技術(shù)變遷與制度創(chuàng)新之間的這種關(guān)系，在公共部門應(yīng)用信息和溝通技術(shù)的過程中也表現(xiàn)得非常明顯。公共部門中越來越多的部分將會受到信息和溝通技術(shù)的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和協(xié)議的監(jiān)管，信息和溝通技術(shù)因此會在公共領(lǐng)域產(chǎn)生特定的結(jié)構(gòu)變化和安排。這意味著信息和溝通技術(shù)在公共部門中的廣泛應(yīng)用，將在改進(jìn)公共服務(wù)質(zhì)量和效率的同時，對傳統(tǒng)的治理標(biāo)準(zhǔn)、程序、模式甚至結(jié)構(gòu)都帶來深遠(yuǎn)且不可逆的影響。信息和溝通技術(shù)在公共管理中的應(yīng)用所帶來的另一個突出變化是，它將國家治理過程中一系列的參與者聯(lián)結(jié)起來。這些參與者多種多樣，既包括政治機構(gòu)和政府組織，也包括事業(yè)單位與企業(yè)組織，如各種技術(shù)機構(gòu)、信息和溝通技術(shù)提供商、專業(yè)服務(wù)公司、軟件工程公司、研究中心等。
盡管這些參與者之間的聯(lián)結(jié)大多是一種松散的結(jié)構(gòu)，但它畢竟包含與傳統(tǒng)制度生態(tài)相對立的異質(zhì)性元素。例如，在這種有不同參與者的松散結(jié)構(gòu)中，行政機構(gòu)之間的界限和聯(lián)系無法明確，而政府與社會、公民之間的互動方式也出現(xiàn)了巨大的調(diào)整。傳統(tǒng)的科層結(jié)構(gòu)將會重塑，單獨且自成體系的政府機構(gòu)將與多元的網(wǎng)絡(luò)相聯(lián)結(jié)。隨著他們越來越多地卷入跨界的安排之中，政府機構(gòu)的性質(zhì)正在發(fā)生改變，清晰的組織和行政界限正變得越來越模糊。機構(gòu)或行政部門可以做什么，越來越取決于在現(xiàn)有的技術(shù)環(huán)境中所做出的有關(guān)技術(shù)和體系結(jié)構(gòu)的選擇。隨著信息和溝通技術(shù)在國家治理進(jìn)程中越來越普遍和深入地應(yīng)用，這些異質(zhì)性元素將會得到不斷發(fā)展，與傳統(tǒng)制度之間的緊張關(guān)系將會越發(fā)凸顯，從而引發(fā)制度變革的需求。
治理技術(shù)應(yīng)用的制度邏輯
然而也必須注意到，技術(shù)變遷雖然引發(fā)了制度創(chuàng)新的需求，但兩者之間的關(guān)聯(lián)存在著一定程度的不確定性。如果不存在有效的制度供給，那么不僅制度創(chuàng)新不會出現(xiàn)，技術(shù)變遷本身也會受到阻礙。這里面包含兩個重要的判斷：一是制度創(chuàng)新的需求雖然在很多時候是由技術(shù)變遷所創(chuàng)造出來的，但制度供給卻在某種程度上是一個獨立于技術(shù)變遷的過程；二是技術(shù)變遷雖然是制度創(chuàng)新的推動力，但制度本身也會對技術(shù)的應(yīng)用和變化產(chǎn)生反作用，它既可以阻礙也可以推動技術(shù)的變遷。只有當(dāng)社會中存在著有利于技術(shù)進(jìn)步并具有制度供給能力的制度體系時，由技術(shù)進(jìn)步所推動的制度變革和社會發(fā)展才有可能得以順利地出現(xiàn)。
在一般的情況下，技術(shù)對制度的挑戰(zhàn)將會導(dǎo)致什么樣的結(jié)果，在現(xiàn)實中往往存在著較大的不確定性，這就需要深入地理解技術(shù)應(yīng)用的制度邏輯。技術(shù)本身并不會平白無故地產(chǎn)生，也不是一經(jīng)產(chǎn)生就會立即得到大規(guī)模地應(yīng)用，技術(shù)在某種意義上可以說是社會建構(gòu)的產(chǎn)物。社會對技術(shù)的建構(gòu)，既表現(xiàn)在技術(shù)的創(chuàng)新環(huán)節(jié)，也表現(xiàn)在技術(shù)的應(yīng)用過程之中。
首先，任何技術(shù)創(chuàng)新的出現(xiàn)，都依賴于新的科學(xué)知識的出現(xiàn)以及相應(yīng)的激勵結(jié)構(gòu)，而后者又依賴于特定的社會制度條件。只有當(dāng)知識的追求和創(chuàng)造這一活動受到恰當(dāng)?shù)募顣r，持續(xù)的技術(shù)創(chuàng)新才會大面積地出現(xiàn)。社會政治制度因此會影響到科學(xué)知識的積累以及與之相關(guān)的創(chuàng)新活動。例如，民主制度因其鼓勵個人自由，將更有利于對知識的探求，而專制制度則會因其傾向于控制知識的傳播而阻礙技術(shù)創(chuàng)新。正是在這個意義上，諾斯等制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家才一再強調(diào)制度變遷相對于技術(shù)創(chuàng)新的優(yōu)先性和根本性。
其次，當(dāng)技術(shù)創(chuàng)新出現(xiàn)時，它的傳播和應(yīng)用也會受到社會經(jīng)濟(jì)政治等制度安排的制約。新技術(shù)的傳播和應(yīng)用存在著一個從識別到選擇再到實施的過程，其中的每一個環(huán)節(jié)都存在著不同經(jīng)濟(jì)政治力量間的交互作用。例如，由于新技術(shù)的應(yīng)用會涉及到利益的重新分配和權(quán)力的重新調(diào)整，強勢利益集團(tuán)會利用其在現(xiàn)有體系中的制度性權(quán)力，影響新技術(shù)的識別、傳播和應(yīng)用。他們會選擇那些符合其利益的技術(shù)，相反的技術(shù)則會受到忽視甚至壓制。因此，技術(shù)的應(yīng)用會事先經(jīng)歷一個被現(xiàn)有制度結(jié)構(gòu)或規(guī)范所篩選的過程，只有那些通過其篩選的技術(shù)才有可能得到傳播和應(yīng)用。
應(yīng)該看到，制度對技術(shù)的篩選不一定完全是以激勵或強制的方式進(jìn)行的，它也可以通過認(rèn)知或規(guī)范性的方式加以實現(xiàn)。通過在特定的制度背景中賦予技術(shù)系統(tǒng)以特定的意義，使用者對新技術(shù)的采納將會獲得其他參與者的認(rèn)同和支持。否則，新技術(shù)的采納將會成為爭議性的事件而受到阻礙。需要注意的是，技術(shù)往往根據(jù)其對其它技術(shù)的依賴性程度，以及自身內(nèi)部的結(jié)構(gòu)，而具有一定的彈性空間，這種彈性空間為現(xiàn)有制度提供了對新技術(shù)進(jìn)行改造或轉(zhuǎn)化的可能性。
技術(shù)與制度的螺旋式演進(jìn)
制度對技術(shù)的篩選或轉(zhuǎn)化也存在限度。首先，技術(shù)并不是一個單一的產(chǎn)品，而是一個相互關(guān)聯(lián)的技術(shù)系統(tǒng)。不同技術(shù)之間的互相依賴性制約著制度篩選的空間；其次，一些技術(shù)雖然可能存在一些可改造的彈性，但大多數(shù)技術(shù)都具有不可改造的剛性。技術(shù)自身具有不可隨意改動的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則，當(dāng)制度選擇應(yīng)用這些技術(shù)時，實際的情況可能不是技術(shù)適應(yīng)制度，而是制度的運作必須體現(xiàn)并滿足技術(shù)的標(biāo)準(zhǔn)和要求。以信息和溝通技術(shù)為例，當(dāng)它應(yīng)用于公共部門時，行政管理的程序和規(guī)定必須按照信息技術(shù)的標(biāo)準(zhǔn)和代碼進(jìn)行轉(zhuǎn)換，行政管理活動必須遵循信息通訊技術(shù)的標(biāo)準(zhǔn)和協(xié)議而不是相反。
因此，既不應(yīng)夸大技術(shù)的決定性作用，也不應(yīng)夸大制度的選擇性作用，更為準(zhǔn)確的說法可能是，技術(shù)與制度之間是一種競爭的關(guān)系，每一方都力求去“教化”另一方，以使之適應(yīng)于自己的需要。技術(shù)和制度這種競爭性關(guān)系，其結(jié)果是不確定的。它既可能是惡性的，也可能是良性的。以信息和溝通技術(shù)在國家治理過程中的應(yīng)用為例，在一種健康的動態(tài)關(guān)系中，首先是通過某些制度或機構(gòu)的自覺變革促進(jìn)信息和溝通技術(shù)的創(chuàng)新應(yīng)用，后者又將促成進(jìn)一步的體制變革，從而擴(kuò)大了公民獲得服務(wù)的機會、提高了公共服務(wù)的公平性、節(jié)省了公共服務(wù)的時間和成本。相反，當(dāng)公共機構(gòu)不愿意做出自我調(diào)整，而是將信息技術(shù)用作強制執(zhí)行現(xiàn)有制度程序的工具時，不利的關(guān)系將會出現(xiàn)，它會阻礙制度實踐的變革和創(chuàng)新，制度將會越來越僵化，從而導(dǎo)致惡性循環(huán)。
對于國家治理而言，至為關(guān)鍵的是要在技術(shù)與制度之間構(gòu)建出一種良性的循環(huán)關(guān)系，以技術(shù)理性來推進(jìn)制度理性，通過制度自身的變革來促進(jìn)技術(shù)在更多領(lǐng)域中的創(chuàng)新應(yīng)用，又進(jìn)一步地推進(jìn)制度變革，從而達(dá)到良政善治。這種良性循環(huán)或螺旋式演進(jìn)的出現(xiàn)，包括兩個層面的問題。一個是較為宏觀的問題，它涉及到根本的社會秩序與整個社會的知識生產(chǎn)和技術(shù)創(chuàng)新的問題；另一個則較為具體，即公共部門中技術(shù)與制度間螺旋推進(jìn)的問題。前一個問題涉及面過于廣泛，這里更為關(guān)心的是公共部門中的具體問題。
技術(shù)要在公共部門中得到應(yīng)用，首先有賴于決策者對它的認(rèn)知和理解。只有決策者承認(rèn)其必要性的技術(shù)才會得到應(yīng)用，而且決策者會按照自身對技術(shù)的理解來使用這些技術(shù)。要在國家治理過程中實現(xiàn)技術(shù)與制度的螺旋式演進(jìn)，至少要建立兩個方面的機制。
首先是強化國家治理的責(zé)任機制。在現(xiàn)實中，國家治理的責(zé)任性主要體現(xiàn)為它的回應(yīng)性，意指國家治理應(yīng)當(dāng)著力于滿足人民群眾的重大關(guān)切。就技術(shù)應(yīng)用而言，它的意義在于，當(dāng)現(xiàn)代信息和溝通技術(shù)日益滲透到人們的日常生活時，便會對公共部門應(yīng)用這些技術(shù)產(chǎn)生了來自外部的推動力。因為公共部門會發(fā)現(xiàn)如果不應(yīng)用這些技術(shù)，就不太可能為公民提供令其滿意的高效服務(wù)了。
其次，還應(yīng)建立起有關(guān)技術(shù)應(yīng)用的反饋機制。技術(shù)應(yīng)用的效果必須能夠得到及時反饋，這包括兩方面的內(nèi)容。一是技術(shù)應(yīng)用所取得的成績能夠得到制度化地承認(rèn)，這種承認(rèn)會形成技術(shù)應(yīng)用的正反饋，從而有利于更多的部門或組織加入到技術(shù)應(yīng)用和創(chuàng)新的過程中來。二是技術(shù)應(yīng)用過程中不可避免地會產(chǎn)生一些意料之外的后果，也包括一些負(fù)面的后果。這些負(fù)面后果應(yīng)該及時地得到治理。就信息和溝通技術(shù)而言，其被大量應(yīng)用的后果之一就是開發(fā)和管理該系統(tǒng)的公司在國家治理過程中日益承擔(dān)著關(guān)鍵的公共職能，相伴隨的就是日益令人擔(dān)憂的隱私和安全性問題。如果這些負(fù)面后果得不到及時處理，將會產(chǎn)生抵制其進(jìn)一步被應(yīng)用的阻力。
對回應(yīng)的責(zé)任性的強調(diào)以及對應(yīng)用后果的及時反饋，有利于產(chǎn)生一個推動技術(shù)設(shè)定的環(huán)境。在這種環(huán)境中，技術(shù)要素不能簡單地被理解為一種與執(zhí)行公共服務(wù)的任務(wù)有關(guān)的工具；相反，它們自身就構(gòu)成了認(rèn)知和評價公共部門工作的規(guī)范性要求，公共部門的工作通過其所使用的技術(shù)而獲得意義。換句話說，技術(shù)對于公共部門而言，變得同意義和合法性一樣重要。簡單而言，對國家治理責(zé)任和績效的追求，將會迫使公共部門打破傳統(tǒng)制度的束縛，通過制度創(chuàng)新來推動新技術(shù)的廣泛應(yīng)用，從而形成一種良性循環(huán)。
實現(xiàn)技術(shù)與制度之間的良性循環(huán)
隨著現(xiàn)代社會的發(fā)展，技術(shù)和制度日益成為國家治理不可偏廢的兩根基本支柱，技術(shù)創(chuàng)新和制度創(chuàng)新因而也成為推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的基本動力。在國家治理的過程中實現(xiàn)技術(shù)創(chuàng)新和制度創(chuàng)新，核心的問題是要處理好兩者之間的競爭關(guān)系，在良性循環(huán)的過程中產(chǎn)生螺旋式的動力。在傳統(tǒng)的意義上，技術(shù)往往被理解為手段、工具或方法，不具有規(guī)范性的含義。然而，通過責(zé)任機制，技術(shù)也可以具有規(guī)范性的含義，從而推動公共部門通過制度變革來吸納新技術(shù)，進(jìn)一步提升國家治理的能力、改進(jìn)國家治理的績效。隨著信息和溝通技術(shù)在公共部門中的廣泛應(yīng)用，其改變著公眾對國家治理責(zé)任的認(rèn)知，使諸如透明性、開放性及可問責(zé)性在現(xiàn)實中有了可能。這些責(zé)任意識的提升，又將推動新的制度創(chuàng)新，從而形成技術(shù)與制度之間的良性循環(huán)，為實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供持續(xù)的推動力。
【本文作者為南京師范大學(xué)國家治理與政府創(chuàng)新研究中心、公共管理學(xué)院教授；本文系國家社科基金專項“公共決策視角下重大疫情的應(yīng)急響應(yīng)機制研究”（批準(zhǔn)號：20VYJ065）的階段性成果】
參考文獻(xiàn)
[1]崔祿春、代江波：《深刻認(rèn)識中國特色社會主義制度的顯著優(yōu)勢》，《學(xué)習(xí)月刊》，2019年第12期。
責(zé)編：臧雪文 / 蔡圣楠
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