【摘要】當(dāng)代干部掛職制度形成于改革開(kāi)放之后，來(lái)源于新民主主義革命時(shí)期和中華人民共和國(guó)成立后下派干部工作隊(duì)的做法。干部掛職包括內(nèi)掛與外掛兩類(lèi)，其中內(nèi)掛又包括下掛、上掛和平掛三種，但核心目的都是培養(yǎng)鍛煉干部。個(gè)人對(duì)待掛職的態(tài)度以及組織掛職安排的適當(dāng)性是影響干部掛職成效的主要因素。完善制度、革除弊端、優(yōu)化環(huán)境，是干部掛職制度建設(shè)的未來(lái)出路。
【關(guān)鍵詞】掛職制度 干部能力 人事制度
【中圖分類(lèi)號(hào)】D630 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
干部掛職制度是黨和國(guó)家干部人事制度的重要組成部分，是促進(jìn)干部交流、拓寬干部視野、提升干部能力的重要制度設(shè)計(jì)，也是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組織手段，其建構(gòu)過(guò)程、發(fā)展變遷、目標(biāo)成效等都值得認(rèn)真研究。
當(dāng)代干部掛職制度形成于改革開(kāi)放之后，來(lái)源于新民主主義革命時(shí)期和中華人民共和國(guó)成立后下派干部工作隊(duì)的做法
20世紀(jì)40年代陜甘寧邊區(qū)政府下派干部到農(nóng)村開(kāi)展工作而形成的“鄉(xiāng)村運(yùn)動(dòng)”以及派出干部工作隊(duì)到基層協(xié)助征收糧食稅款等做法，可以說(shuō)是當(dāng)代干部掛職制度的最早雛形。這種下派干部工作隊(duì)（組）領(lǐng)導(dǎo)、指導(dǎo)或幫助基層開(kāi)展特定工作的做法，在中華人民共和國(guó)成立后得以延續(xù)下來(lái)。在社會(huì)主義改造時(shí)期，黨和政府每年以工作隊(duì)的形式下派數(shù)十萬(wàn)名干部到基層開(kāi)展土地改革運(yùn)動(dòng)。20世紀(jì)50年代末期和20世紀(jì)60年代中期，黨中央先后兩次向基層派駐工作隊(duì)，以開(kāi)展社會(huì)主義教育運(yùn)動(dòng)。各種工作隊(duì)（組）的目的雖然不同，但組織形式卻是一樣的。在中華人民共和國(guó)成立后的三十年里，下派的工作隊(duì)（組）多帶有政治性質(zhì)，旨在領(lǐng)導(dǎo)、指導(dǎo)或幫助基層落實(shí)中央的路線、方針、政策，雖然與當(dāng)代干部制度話語(yǔ)中的“掛職”有一定距離，但卻是其重要?dú)v史淵源。
改革開(kāi)放后，隨著國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略方向的轉(zhuǎn)移，干部人事制度也開(kāi)始改革，當(dāng)代話語(yǔ)系統(tǒng)中的干部掛職制度建設(shè)由此起航。20世紀(jì)80年代初期，中央為解決西藏自治區(qū)專(zhuān)業(yè)技術(shù)干部緊缺問(wèn)題，由當(dāng)時(shí)的中組部和勞動(dòng)人事部聯(lián)合發(fā)文通知，要求從郵政、水電等行業(yè)選拔一批專(zhuān)業(yè)技術(shù)干部到西藏進(jìn)行為期三年的技術(shù)援助，由此拉開(kāi)了一直延續(xù)至今的內(nèi)地干部援藏工作的序幕。這項(xiàng)工作不僅在人力資源方面為西藏的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供了實(shí)質(zhì)性幫助，也培養(yǎng)了很多了解西藏風(fēng)土人情的干部。與此同時(shí)，中央建立選調(diào)生制度以及年輕干部掛職鍛煉制度，拉開(kāi)了當(dāng)代干部掛職制度建設(shè)的大幕。選調(diào)生制度是一項(xiàng)有計(jì)劃地培養(yǎng)一批年輕且文化程度較高的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部，從而改善省、市、縣領(lǐng)導(dǎo)班子結(jié)構(gòu)的干部培養(yǎng)制度。這一制度為地方各級(jí)黨政機(jī)關(guān)培養(yǎng)了一大批優(yōu)秀的領(lǐng)導(dǎo)干部。年輕干部掛職鍛煉制度是一項(xiàng)有計(jì)劃、分期分批地從中央機(jī)關(guān)以及國(guó)家機(jī)關(guān)中選派有文化知識(shí)的年輕干部到基層或地方掛職鍛煉的干部培養(yǎng)制度。由此，干部掛職開(kāi)始走向制度化和規(guī)范化。
我國(guó)在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，不斷擴(kuò)展干部掛職的范圍、創(chuàng)新干部掛職的方式、規(guī)范干部掛職的內(nèi)容。20世紀(jì)90年代初期，我國(guó)創(chuàng)新性地推出“上掛”舉措，即地方干部到中央機(jī)關(guān)掛職。比如，中央統(tǒng)戰(zhàn)部曾從西藏、新疆、內(nèi)蒙、寧夏、廣西五個(gè)自治區(qū)以及青海、云南、貴州三個(gè)省選調(diào)30余名少數(shù)民族干部到當(dāng)時(shí)的國(guó)家教委、國(guó)家科委、林業(yè)部、農(nóng)業(yè)部等中央部委機(jī)關(guān)和北京市黨政機(jī)關(guān)進(jìn)行掛職鍛煉，取得了積極效果。同時(shí)，干部掛職制度的規(guī)范化建設(shè)也在緊鑼密鼓中進(jìn)行。比如，《中共中央關(guān)于抓緊培養(yǎng)教育青年干部的決定》（1991年）規(guī)定地（市）級(jí)以上黨和國(guó)家機(jī)關(guān)提拔處級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部必須具有三年以上基層工作經(jīng)歷；《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》（1993年）將掛職鍛煉規(guī)定為國(guó)家公務(wù)員交流的形式之一；《中共中央組織部關(guān)于干部掛職鍛煉工作有關(guān)問(wèn)題的通知》（1994年）對(duì)干部掛職的對(duì)象、條件、去向、職務(wù)安排、辦理程序、教育管理等內(nèi)容作出規(guī)定；等等?？傊?，多樣化和規(guī)范化是這個(gè)時(shí)期干部掛職制度的發(fā)展趨勢(shì)。
進(jìn)入21世紀(jì)以后，干部掛職制度日漸規(guī)范，掛職范圍日漸擴(kuò)大。我國(guó)首部干部人事綜合性法律《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》將掛職鍛煉作為一種重要的公務(wù)員交流形式納入其中予以規(guī)范，由此確立了公務(wù)員掛職鍛煉的法律依據(jù)。同時(shí)，中央在全國(guó)黨政干部領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)規(guī)劃、國(guó)家中長(zhǎng)期人才發(fā)展規(guī)劃、西部地區(qū)人才開(kāi)發(fā)規(guī)劃、專(zhuān)業(yè)技術(shù)人才隊(duì)伍建設(shè)中長(zhǎng)期規(guī)劃等干部人事工作規(guī)劃中，對(duì)干部掛職的重要性、發(fā)展思路以及具體辦法等予以明確。同時(shí)，干部掛職的范圍也在不斷擴(kuò)大。比如，將先前選派少數(shù)民族干部“上掛”的西部五區(qū)三省擴(kuò)大到整個(gè)西部地區(qū)，也從中央國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)有企事業(yè)單位選派干部到西部地區(qū)進(jìn)行掛職鍛煉。
干部掛職包括內(nèi)掛與外掛兩類(lèi)，其中的內(nèi)掛又包括下掛、上掛和平掛三種，但核心目的都是培養(yǎng)鍛煉干部
掛職是干部交流的一種特殊形式。根據(jù)《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》規(guī)定，公務(wù)員交流有調(diào)任、轉(zhuǎn)任和掛職鍛煉三種方式。“根據(jù)培養(yǎng)鍛煉公務(wù)員的需要，可以選派公務(wù)員到下級(jí)機(jī)關(guān)或者上級(jí)機(jī)關(guān)、其他地區(qū)機(jī)關(guān)以及國(guó)家企業(yè)事業(yè)單位掛職鍛煉。”公務(wù)員的覆蓋范圍包括中國(guó)共產(chǎn)黨和各民主黨派機(jī)關(guān)、立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)和監(jiān)察機(jī)關(guān)中除工勤人員以外的工作人員。公務(wù)員范圍明顯小于干部范圍，也即干部除包括公務(wù)員外，至少還包括國(guó)有企業(yè)事業(yè)單位干部。由此可知，干部掛職的外延遠(yuǎn)大于公務(wù)員掛職的外延。
通常所謂的干部掛職是指黨政機(jī)關(guān)的公務(wù)員掛職。根據(jù)法律規(guī)定，掛職可以分為內(nèi)掛和外掛兩類(lèi)。內(nèi)掛是指在黨政機(jī)關(guān)系統(tǒng)內(nèi)部的掛職方式，可以分為下掛、上掛和平掛三種。其中，下掛是指上級(jí)黨政機(jī)關(guān)選派公務(wù)員到下級(jí)黨政機(jī)關(guān)掛職，上掛則反之，平掛是指公務(wù)員掛職行為發(fā)生在平級(jí)黨政機(jī)關(guān)之間。外掛是指黨政機(jī)關(guān)選派公務(wù)員到黨政機(jī)關(guān)系統(tǒng)外的國(guó)有企業(yè)事業(yè)單位掛職。
干部掛職是黨政機(jī)關(guān)的意志表達(dá)，即掛職具有黨政機(jī)關(guān)的指令性和計(jì)劃性，雖然并不排除征求公務(wù)員的意見(jiàn)，但掛職到底是黨政機(jī)關(guān)的組織行為，并非公務(wù)員的個(gè)人行為。由于掛職的主要目的是培養(yǎng)鍛煉公務(wù)員，所以掛職人員主要是中青年干部，掛職時(shí)間一般為一至二年。掛職期間，掛職人員不改變與原機(jī)關(guān)的人事關(guān)系，但通常接受派出單位和接收單位的雙重管理，期間除補(bǔ)貼外，工資及待遇不變。
掛職制度并非中國(guó)獨(dú)創(chuàng)，各國(guó)亦有類(lèi)似規(guī)定，不過(guò)具體做法和實(shí)施成效在不同國(guó)家或地區(qū)會(huì)有所區(qū)別
國(guó)外也有類(lèi)似于干部掛職的規(guī)定。比如德國(guó)有的州規(guī)定，擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的公務(wù)員每年都要在其他普通公務(wù)員職位上工作一段時(shí)間（掛職鍛煉），那些擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的公務(wù)員在晉升時(shí)，大部分都存在類(lèi)似于掛職鍛煉的下派記錄。英國(guó)政府不僅要求書(shū)記員以上的公務(wù)員在國(guó)內(nèi)不同政府部門(mén)進(jìn)行流動(dòng)，還鼓勵(lì)其到海外掛職，特別是到歐盟機(jī)構(gòu)掛職。為此，英國(guó)還特別制定了有關(guān)歐盟掛職的計(jì)劃，對(duì)象主要是30—40歲具有潛力的年輕管理人員；可以是五個(gè)月的短期掛職，也可以是三年的長(zhǎng)期掛職；其國(guó)內(nèi)職位會(huì)保留，屬于停薪留職性質(zhì)。日本公務(wù)員分為國(guó)家公務(wù)員和地方公務(wù)員，兩類(lèi)公務(wù)員之間可以交流。中央政府機(jī)關(guān)可以派遣國(guó)家公務(wù)員到地方都道府縣、市町村進(jìn)行定向“掛職鍛煉”，而地方政府機(jī)關(guān)也可以派遣公務(wù)員到中央政府機(jī)關(guān)進(jìn)行“掛職學(xué)習(xí)”。另外，日本法律還允許政府機(jī)關(guān)與私營(yíng)企業(yè)進(jìn)行人才交流，實(shí)行雙向掛職。日本國(guó)家公務(wù)員可以被選派到（掛職）私營(yíng)企業(yè)并依照勞動(dòng)合同進(jìn)行工作，私營(yíng)企業(yè)員工也可以作為雇員借調(diào)到（掛職）政府機(jī)關(guān)工作，掛職時(shí)間通常在三年以內(nèi)，期間身份不變，但工資由接收單位支付。美國(guó)聯(lián)邦政府制定了有關(guān)政府間人員交流的法律，確立了聯(lián)邦政府與州政府以及地方政府之間的人員對(duì)等交流制度，交流時(shí)間通常為一年。另外，美國(guó)還建立了聯(lián)邦政府與私人企業(yè)的人員交流制度。
由此可見(jiàn)，如何培養(yǎng)公務(wù)員的全局視野、提升公務(wù)員的管理能力、暢通府際關(guān)系和政企、政社關(guān)系，是各國(guó)公務(wù)員制度設(shè)計(jì)面臨的共同問(wèn)題，掛職制度就是解決這個(gè)問(wèn)題的有效途徑。掛職制度并非中國(guó)獨(dú)創(chuàng)，而是為各國(guó)所有，不過(guò)具體做法和實(shí)施成效在不同國(guó)家或地區(qū)會(huì)有所區(qū)別，各具特色。比如，國(guó)外政府公務(wù)員與私人企業(yè)人之間有單向掛職或雙向掛職的做法，但中國(guó)卻沒(méi)有，中國(guó)只有政府公務(wù)員掛職于國(guó)有企業(yè)事業(yè)單位的做法。
個(gè)人對(duì)待掛職的態(tài)度以及組織掛職安排的適當(dāng)性，是影響干部掛職成效的主要因素
干部掛職制度的功能主要表現(xiàn)在個(gè)人培養(yǎng)和組織融通兩方面。個(gè)人培養(yǎng)是干部掛職制度設(shè)計(jì)的主要功能，無(wú)論是內(nèi)掛還是外掛，無(wú)論是內(nèi)掛中的下掛、上掛還是平掛，理論上對(duì)個(gè)人的培養(yǎng)應(yīng)是最主要的。在個(gè)人培養(yǎng)方面，干部掛職主要有兩方面的積極作用。一是可以開(kāi)闊掛職干部的視野。下掛接地氣，有利于了解高層的公共政策在基層的實(shí)施情況以及基層政府工作本身的獨(dú)特性；上掛接天線，有利于了解高層在制定公共政策時(shí)的統(tǒng)籌思想、戰(zhàn)略理念以及上級(jí)政府工作本身的獨(dú)特性；平掛作比較，有利于比較和了解公共政策在不同地區(qū)實(shí)施的特殊性；外掛鋪橋梁，有利于了解企業(yè)事業(yè)單位的運(yùn)作狀況及其對(duì)公共政策的需求情況。二是能夠提升掛職干部的能力。在新的崗位上，掛職干部面對(duì)的是不同的環(huán)境、不同的情況、不同的問(wèn)題，需要提高適應(yīng)和學(xué)習(xí)新環(huán)境的能力、分析和總結(jié)新情況的能力、解決新問(wèn)題的能力等。組織融通功能并非是干部掛職制度設(shè)計(jì)的主要目標(biāo)，其更多的是一種“副產(chǎn)品”。合作性的或曰伙伴性的府際關(guān)系、政企關(guān)系以及政社關(guān)系是一種理想的組際關(guān)系，干部掛職在邏輯上有利于促進(jìn)這種理想關(guān)系的建構(gòu)。組織之間相互的干部掛職，有利于派出單位和接收單位建立良好關(guān)系，尤其是在派出單位派出的干部是接收單位所短缺或急需的人才時(shí)，這種效果尤為明顯。
當(dāng)然，由于受多種因素的影響，制度設(shè)計(jì)的目標(biāo)在執(zhí)行過(guò)程中也可能難以順利達(dá)成，甚至?xí)a(chǎn)生“負(fù)效應(yīng)”，即個(gè)人能力得不到提升或者組織不能夠?qū)崿F(xiàn)融通，這主要是由個(gè)人因素和組織因素兩個(gè)方面的影響所致。就個(gè)人因素而言，“鍍金”“走過(guò)場(chǎng)”等主觀認(rèn)知問(wèn)題以及不適應(yīng)環(huán)境、不具備處理新問(wèn)題的知識(shí)或能力等非主觀認(rèn)知問(wèn)題的存在，是掛職“負(fù)效應(yīng)”產(chǎn)生的根源。就組織因素而言，派出單位不愿意派出能力較強(qiáng)的干部、接收單位不愿意給掛職干部分配實(shí)職以及派出人員與接收單位的需求不匹配等問(wèn)題的存在，亦是掛職“負(fù)效應(yīng)”產(chǎn)生的根源。
事實(shí)上，掛職鍛煉相對(duì)于其他人才培養(yǎng)方式或人力資源開(kāi)發(fā)方式——如知識(shí)培訓(xùn)、思想教育、技能比賽、榜樣示范等——是一種比較有效的方式，但其有效程度取決于個(gè)人對(duì)待掛職的態(tài)度以及組織安排掛職的適當(dāng)性兩個(gè)因素。前者更多的是掛職效果的主觀影響因素，后者更多的是掛職效果的客觀影響因素。如果掛職干部持“混掛”態(tài)度，不認(rèn)真對(duì)待掛職工作，甚至不屑于掛職，那么掛職就不會(huì)取得成效；反之，若掛職干部認(rèn)真對(duì)待掛職工作，掛職就會(huì)取得不錯(cuò)的效果。當(dāng)然，組織對(duì)掛職干部的工作安排同樣會(huì)影響掛職效果。“虛掛”是組織安排掛職時(shí)最常見(jiàn)的情況。“虛掛”是相對(duì)于“實(shí)掛”而言的，即不給掛職干部安排實(shí)職。在這種情境中，掛職干部或無(wú)所事事或不知所措，積極主動(dòng)者至多也只能是走走、看看、聽(tīng)聽(tīng)，消極被動(dòng)者干脆就是混日子，掛職成效大打折扣。反之，“實(shí)掛”會(huì)形成一種壓力情境，會(huì)激發(fā)掛職干部極大的工作熱情以及極強(qiáng)的工作能力?？梢哉f(shuō)，“虛掛”往往是形成“混掛”態(tài)度的主要原因，而“實(shí)掛”往往會(huì)改變“混掛”的態(tài)度。
總之，掛職制度并沒(méi)有原罪，掛職之所以會(huì)變了味兒，出現(xiàn)賦閑在家吃空餉的“空掛”、神龍見(jiàn)首不見(jiàn)尾的“假掛”、做一天和尚撞一天鐘的“混掛”、有名無(wú)實(shí)的“虛掛”、過(guò)客性質(zhì)的“客掛”等，成為職務(wù)晉升的鋪路石、索要政策的手段、攀取關(guān)系的策略、調(diào)入上級(jí)機(jī)關(guān)的跳板等，是因?yàn)樵谥贫葘?shí)施中受到不良因素的影響。因此，完善制度、革除弊端、優(yōu)化環(huán)境，方是干部掛職制度建設(shè)的未來(lái)出路。
（作者為中國(guó)政法大學(xué)教授；中國(guó)政法大學(xué)碩士研究生王晶對(duì)本文亦有貢獻(xiàn)）
【參考文獻(xiàn)】
①曹志：《資本主義國(guó)家公務(wù)員制度概要》，北京：北京大學(xué)出版社，1985年。
②劉俊生：《公共人事制度概要》，北京：清華大出版社，2009年。
③吳德貴：《干部掛職帶來(lái)的官場(chǎng)效應(yīng)》，《人民論壇》，2016年第18期。
責(zé)編/孫渴 美編/王夢(mèng)雅
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