摘 要:隨著我國經(jīng)濟(jì)社會繁榮發(fā)展，城鎮(zhèn)化水平快速提高,各要素流動的規(guī)模和范圍也與日俱增。僅從人的流動來看，我們已經(jīng)進(jìn)入了“大流動時代”。“大流動時代”的到來，意味著更多始料未及的社會問題和風(fēng)險將逐漸浮現(xiàn)。這些問題集中體現(xiàn)為社會治理體系與社會治理能力無法滿足“大流動時代”對高水平社會治理的需求，此次疫情“大考”中暴露出的諸多社會治理問題與短板，就印證了這一點。如何實現(xiàn)“大流動時代”下的高水平社會治理，已成為當(dāng)下無法回避的現(xiàn)實挑戰(zhàn)。
關(guān)鍵詞:人口流動 社會變遷 社會治理 剛性邊界
【中圖分類號】D631 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A
新冠肺炎疫情發(fā)生后，在黨中央的堅強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，全國人民眾志成城，共克時艱。日趨完善的社會治理體系、日益提高的社會治理能力在疫情防控中發(fā)揮了重要作用，強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)保障、超大時空范圍的資源調(diào)配能力、超大規(guī)模的社會動員能力等優(yōu)勢凸顯，向全世界展現(xiàn)了中國特色社會主義制度的優(yōu)越性。
但是，面對疫情“大考”，中國的社會治理在經(jīng)受住考驗的同時，也暴露出諸多問題。這些問題集中體現(xiàn)在社會治理體系與社會治理能力仍無法滿足“大流動時代”對高水平社會治理的需求，社會治理理念、制度體系、治理工具等仍無法充分適應(yīng)“大流動時代”的社會現(xiàn)實。這些問題雖暴露于非常時期，卻在一定程度上反映出當(dāng)前社會治理體系與治理能力面臨的根本性問題，值得反思與重視。
“大流動時代”的社會現(xiàn)實
從國家衛(wèi)健委發(fā)布的《中國流動人口發(fā)展報告2018》來看，自1982年以來，中國流動人口規(guī)?？焖僭鲩L；黨的十八大以來，隨著全面推進(jìn)市民化各項改革措施的落實，流動人口規(guī)模進(jìn)入調(diào)整期，但2017年仍保持在2.445億人。
以上數(shù)據(jù)對流動人口的統(tǒng)計口徑基本采用了“六普”的定義，即時間上主要限定為“在流入地居住半年以上”的人員。如果按照國內(nèi)一些地區(qū)實際采用的流動人口政策定義，中國流動人口的規(guī)模將更加龐大。而如果以人們的日常流動頻次來衡量“人口流動”而非“流動人口”規(guī)模的話，中國的“人口流動”規(guī)模將超過全國總?cè)丝跀?shù)倍。僅從人口流動來看，中國社會已經(jīng)進(jìn)入了“大流動時代”。
“大流動時代”是社會化大生產(chǎn)的必然產(chǎn)物。日趨發(fā)達(dá)的交通運輸網(wǎng)絡(luò)為流動奠定了基礎(chǔ)，不斷發(fā)展的市場經(jīng)濟(jì)，催生了各類生產(chǎn)要素在全社會自由流動、優(yōu)化配置的需求，促使人流、物流、資本流與信息流相互交織，流動的規(guī)模與范圍與日俱增。其中，人是最活躍的流動要素，是流動的主體；爆炸式的信息流是對高流動社會現(xiàn)實的反映。從驅(qū)動力上來看，人的流動既有追求美好生活、優(yōu)化生產(chǎn)要素分配等積極動因催生的“主動流動”，也有種種制度壁壘與地區(qū)間不均衡不充分發(fā)展等消極動因造成的“被動流動”。同時，生產(chǎn)方式的深刻轉(zhuǎn)變，使得“流動”不再是傳統(tǒng)社會結(jié)構(gòu)的附加之物或待解決的問題，而是現(xiàn)代社會正常運行的基礎(chǔ)；“大流動時代”的到來，昭示著深層次的社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，意味著分化、變遷與改革將成為新的社會常態(tài)，更多始料未及的社會問題和風(fēng)險將逐漸浮現(xiàn)。如何在“大流動時代”實現(xiàn)高水平的社會治理，已成為當(dāng)下無法回避的現(xiàn)實挑戰(zhàn)。
“大流動時代”對社會治理的挑戰(zhàn)
社會治理是國家治理的重要組成部分，在“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的話語體系下，學(xué)者往往以“體系—能力”作為基本框架來分析社會治理問題，并將其基本等同于制度體系與制度執(zhí)行能力。但制度體系不僅包括顯性明文規(guī)則或“紙面制度”，更包括規(guī)則背后以理念和價值判斷為基礎(chǔ)的意義結(jié)構(gòu)。同時，執(zhí)行能力也不僅是制度體系以何種“機(jī)制”運作的問題，更包括人們手中治理工具所代表的生產(chǎn)力發(fā)展水平。
雖然“大流動時代”已經(jīng)成為社會現(xiàn)實和長期趨勢，但中國社會從“靜態(tài)”轉(zhuǎn)為如此大規(guī)模的高流動態(tài)，僅僅是最近二十多年的事情。在劇烈的社會變遷面前，制度體系的相對穩(wěn)定性及治理工具的更新惰性在一定程度上阻礙了中國的社會治理體系與社會治理能力充分適應(yīng)“大流動時代”的社會現(xiàn)實，具體表現(xiàn)為：
以“靜態(tài)社會”為基礎(chǔ)的治理理念無法充分適應(yīng)“大流動時代”的社會價值基礎(chǔ)
改革開放以來，在傳統(tǒng)“靜態(tài)社會”中被視為社會不穩(wěn)定因素的“流民”早已褪去其消極色彩，成為推動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要力量，流動的參與者早已遍及社會各個階層。但是，當(dāng)前的社會治理理念仍或多或少地對“流動”（尤其是人口流動）持有負(fù)面評價，甚至將其與失序、風(fēng)險、危險等同。新冠肺炎疫情發(fā)生后，一些地方對流動人口的排斥態(tài)度已充分暴露這一問題。全國頻現(xiàn)的針對流動人群的“一刀切”封堵式防控，本質(zhì)上仍屬于靜態(tài)社會的治理模式，看似“硬核”，但合法性及合理性都有待商榷。
實際上，即便流動人口客觀上放大、傳遞了風(fēng)險，甚至在某種意義上加重了危機(jī)，但在風(fēng)險與危機(jī)面前，流動人口面臨的威脅和承擔(dān)的實際損害往往更大，更需要社會的包容、呵護(hù)與支持。換句話說，流動人口并非危機(jī)本身，而是危機(jī)的受害者，甚至是更加脆弱的受害者。良好的社會治理應(yīng)當(dāng)在風(fēng)險顯露、危機(jī)爆發(fā)時采取有效措施增進(jìn)社會成員間的相互信任與合作，而非片面地將流動人口視為“敵人”——在此次疫情面前，真正的敵人應(yīng)該是病毒，而非受病毒威脅的人。非常時期，在社會治理中以“敵我思維”對待流動人口，甚至將流動人口“污名化”“妖魔化”，長遠(yuǎn)來看只能使流動人口更加脆弱、更易受傷害，甚至?xí)蚱苼碇灰椎纳鐣湃?、造成社會割裂，引發(fā)一系列更加廣泛、深遠(yuǎn)的“次生社會災(zāi)害”。
以“剛性邊界”為基本邏輯的制度體系無法充分適應(yīng)“大流動時代”的社會結(jié)構(gòu)特征
“大流動時代”的社會結(jié)構(gòu)總是處在不斷的分化、變遷之中。目前，我國許多地區(qū)已經(jīng)存在大量的跨國要素交流活動，社會的流動性之強(qiáng)甚至已經(jīng)超越了國家邊界。而這種情況下，社會治理的一些制度安排和治理手段仍然試圖把社會再次固定下來，多少有些一廂情愿。一方面，傳統(tǒng)的“以戶定人”“以房定人”“以單位定人”等人口登記管理方式在相當(dāng)大程度上已經(jīng)無法反映人群的真實位置和流動軌跡，戶籍、暫（居）住證等制度性數(shù)據(jù)庫中收錄的居住地址遠(yuǎn)不如快遞單上的收貨地址準(zhǔn)確，也早已成為社會現(xiàn)實；而不論是村（居）委會等管理屬地的劃分，還是各地普遍實施的網(wǎng)格化社會治理，由于其空間邊界是剛性的，往往無法完全適應(yīng)“大流動時代”變動不居的社會結(jié)構(gòu)；傳統(tǒng)社會治理中“屬地管理”的主觀愿望，與“大流動時代”下“人地分離”的社會現(xiàn)實相沖突。近期，為落實防疫工作，各地普遍展開對人口流動狀態(tài)的重新摸底，在一定程度上反映出現(xiàn)有的人口管理體制在應(yīng)對高流動性社會問題時已捉襟見肘。同時，這種仍將人劃分至社區(qū)及單位等剛性空間的摸底辦法能在多大程度上確保人流信息的時效性，也非常值得懷疑。
另一方面，“剛性邊界”的基本邏輯還體現(xiàn)在政府的“條塊結(jié)構(gòu)”中。社會治理的大量事務(wù)發(fā)生在基層，背后需要一套高效的行政組織結(jié)構(gòu)以應(yīng)對社會治理中隨時可能發(fā)生的風(fēng)險。“大流動時代”下，邊界清晰、規(guī)則導(dǎo)向、注重分工與等級次序的“條塊組織”尚能正常應(yīng)對日常社會治理。但是，一旦風(fēng)險突顯，高流動社會的危機(jī)發(fā)生規(guī)模及傳播速度將遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出傳統(tǒng)靜態(tài)社會的應(yīng)對極限，同時，“條塊組織”因其不可避免帶有尾大不掉、協(xié)同失靈、責(zé)任規(guī)避等“反功能”缺陷，將難以滿足非常時期社會治理“問題導(dǎo)向”的現(xiàn)實需求。疫情防控期間成立的“指揮部”“領(lǐng)導(dǎo)小組”等高規(guī)格協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)雖然能夠在非常時期有效發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)與協(xié)調(diào)職能，但它們更偏重于“事后應(yīng)急”，難以在危機(jī)未發(fā)或初發(fā)時實現(xiàn)有效的風(fēng)險控制。
以“填報”為代表的傳統(tǒng)治理工具無法充分適應(yīng)“大流動時代”的社會變遷速度
信息是社會治理的核心要素，良好的社會治理中，一切決策與行動都必須建立在及時可靠的信息之上。“大流動時代”的社會治理，面對著高流動性催生的復(fù)雜多變的信息洪流，比以往任何時候都更加需要強(qiáng)大的信息處理能力。在風(fēng)險發(fā)生的非常時期，這一點變得至關(guān)重要。強(qiáng)大的信息處理能力是將社會治理危機(jī)撲滅在萌芽狀態(tài)的前提。
在當(dāng)下的社會治理實踐中，基層工作者承擔(dān)了大量的信息搜集任務(wù)，這些任務(wù)往往以“填表”的形式落實。實際上，這些常常被社會各界詬病為“表格形式主義”的填表報表任務(wù)，同樣讓基層工作者苦不堪言。這類費時費力、效率低下、信息時效性及真實性均無法保證的信息采集方式仍廣泛存在，充分反映社會治理的“工具箱”中缺乏能夠有效應(yīng)對“大流動時代”信息爆炸的信息處理工具。一些地方雖然已經(jīng)開始摸索“掃碼填表”等電子化的信息采集方式，但這種方式除了在形式上將“以書寫填寫紙質(zhì)表格”轉(zhuǎn)化為“以打字填寫在線表格”并減少了個別信息流通環(huán)節(jié)之外，本質(zhì)上與“筆填紙表”并無區(qū)別，存儲在電子設(shè)備中的數(shù)據(jù)仍然像寫在紙上的數(shù)據(jù)一樣難以在“表格”之間共享，同類數(shù)據(jù)重復(fù)填報的問題依然普遍存在。甚至，由于一些軟件系統(tǒng)存在設(shè)計缺陷，基層工作者需要逐戶登門重新錄入居民信息，反而進(jìn)一步降低了信息處理效率。
以小見大，問題的本質(zhì)在于當(dāng)前社會治理“工具箱”的信息化水平與信息技術(shù)發(fā)展水平脫節(jié)，傳統(tǒng)的治理工具在技術(shù)理念和生產(chǎn)力層面不適應(yīng)“大流動時代”的信息爆炸局面。“紙上辦公”仍然是目前社會治理工具的基本特征，互聯(lián)網(wǎng)等信息技術(shù)手段應(yīng)用雖廣，但深度不足。換句話說，當(dāng)前的社會治理仍然停留在“+互聯(lián)網(wǎng)”階段，現(xiàn)代信息技術(shù)還是傳統(tǒng)社會治理工具的補充，人們雖然在屏幕和鍵盤前工作，通過互聯(lián)網(wǎng)傳遞信息，但這與以現(xiàn)代信息技術(shù)的思維和方法全面重構(gòu)社會治理體系的“互聯(lián)網(wǎng)+”有本質(zhì)區(qū)別。社會治理基礎(chǔ)信息的搜集仍然要靠基層“填表”，其真實性只能靠填報者“認(rèn)真填寫、后果自負(fù)”來保證；社會問題及風(fēng)險點的發(fā)現(xiàn)仍然需要基層工作者耗費大量精力進(jìn)行“拉網(wǎng)式摸排”，而非來自于對“大數(shù)據(jù)”等海量信息深度挖掘分析后的精準(zhǔn)預(yù)判。信息化治理工具的匱乏，使得基層社會治理在社會流動大潮面前力不從心，不得不在一定程度上強(qiáng)化對社會流動“一刀切”甚至“擴(kuò)大化”的“封堵式管理”，這樣一來，又增加了社會不穩(wěn)定因素。
全面提升“大流動時代”的社會治理水平
實現(xiàn)“大流動時代”下的高水平社會治理，需要我們?nèi)孀兏镏卫砝砟睢?chuàng)新制度體系、提升治理工具的生產(chǎn)力水平。
以法治精神和包容理念奠定社會治理的價值基礎(chǔ)
法治是現(xiàn)代社會的基石，“大流動時代”的社會秩序更需要建立在法治基礎(chǔ)上。越是非常時期，越需要社會治理工作者將法治作為行動的基本原則；在社會治理的“前沿陣地”——基層社會治理中，更需要避免為了實現(xiàn)治理目標(biāo)而“不擇手段”。僭越法治的手段，短時間內(nèi)或許能保證治理目標(biāo)如期實現(xiàn)，卻破壞了社會秩序的基本原則，貽害無窮。在社會治理中堅持法治的價值導(dǎo)向，意味著“大流動時代”的相關(guān)立法、制度建設(shè)、執(zhí)法及管理體系應(yīng)尊重流動，平等對待流動，給予流動必要的保護(hù)，而不是將流動視為亟待消滅的“洪水猛獸”。
法治精神對“平等”的強(qiáng)調(diào)，內(nèi)在地要求社會治理要以包容理念對待流動，既要積極適應(yīng)不斷增強(qiáng)的“主動流動”，又要采取有效措施減少非必要的“被動流動”。“被動流動”往往由地區(qū)間的不均衡不充分發(fā)展或特定的制度壁壘催生（工作地與居住地分離的“候鳥族”即為此例）。“被動流動”不僅不能為人民群眾帶來真正意義上的美好生活，反而增加了人們的生產(chǎn)生活成本和社會治理負(fù)擔(dān)。包容性發(fā)展和包容性治理可以通過為流動人口提供更多的公平發(fā)展機(jī)遇，實現(xiàn)均等化的基本公共服務(wù)供給，推動地區(qū)間均衡發(fā)展，減少“被動流動”的必要性，逐漸消減“被動流動”的規(guī)模。
以網(wǎng)絡(luò)化治理突破“剛性邊界”對社會治理水平的制約
組織管理對權(quán)責(zé)明晰化的要求往往會形成職能及轄區(qū)的“剛性邊界”，但“大流動時代”復(fù)雜的社會事務(wù)通常需要組織間跨職能協(xié)作；流動催生的復(fù)雜社會網(wǎng)絡(luò)也常常會突破既定的轄區(qū)邊界。由此看來，網(wǎng)絡(luò)化治理是“大流動時代”社會治理的必然要求。
一方面，網(wǎng)絡(luò)化治理意味著不論是最基層的社會治理網(wǎng)格，還是更高層級的各類“條塊組織”，都要有意愿和健全的機(jī)制突破職能及轄區(qū)“剛性邊界”，應(yīng)對高流動性對社會治理帶來的巨大挑戰(zhàn)。對于基層網(wǎng)格化治理來說，要化靜態(tài)之“格”為動態(tài)之“網(wǎng)”，提升跨網(wǎng)格聯(lián)動及協(xié)同治理能力；對于主導(dǎo)社會治理的各級領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)及主管部門來說，要構(gòu)建敏感而有效的跨部門協(xié)調(diào)機(jī)制，及時應(yīng)對復(fù)雜的社會事務(wù)及潛在的社會風(fēng)險。
另一方面，網(wǎng)絡(luò)化治理意味著社會治理要突破政府“管”與社會“被管”的嚴(yán)格界定。政府主導(dǎo)不意味著政府控制，而是要形成全社會共同參與、積極合作的治理網(wǎng)絡(luò)，實現(xiàn)從“治理社會”到“社會治理”的深刻轉(zhuǎn)變。“大流動時代”，諸多社會治理事務(wù)早已突破區(qū)域、部門乃至政府自身的權(quán)責(zé)邊界，需要大范圍的統(tǒng)籌和資源整合，這一點在非常時期尤甚。在這種情況下，政府的主導(dǎo)作用不僅體現(xiàn)在它是治理網(wǎng)絡(luò)的重要節(jié)點之一上，更體現(xiàn)在它所發(fā)揮的制度構(gòu)建、協(xié)調(diào)監(jiān)督等“元治理”作用上。新冠肺炎疫情發(fā)生以來，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，各類社會主體積極貢獻(xiàn)力量，共同應(yīng)對危機(jī)，充分證明基于主體間合作互信的網(wǎng)絡(luò)化治理在中國不僅具有可能性，更是行之有效的現(xiàn)實策略。中國共產(chǎn)黨積累的豐富的群眾動員、統(tǒng)一戰(zhàn)線經(jīng)驗，以及“一切為了群眾、一切依靠群眾，從群眾中來，到群眾中去”的根本工作路線，更使得網(wǎng)絡(luò)化治理成為實現(xiàn)社會良治的必經(jīng)之路；黨的組織建設(shè)，特別是近年來加強(qiáng)基層黨建取得的豐碩成果，也勢必成為編織社會治理網(wǎng)絡(luò)的“中軸線”。
值得一提的是，“兵養(yǎng)千日”方能“受命一時”。各類協(xié)調(diào)機(jī)制及社會治理網(wǎng)絡(luò)不僅要在非常時期發(fā)揮應(yīng)急作用，更要在日常社會治理中不斷“涵養(yǎng)”，在常態(tài)化運行中保持其敏銳性及靈活性，以應(yīng)對“大流動時代”隨時可能出現(xiàn)的各類社會風(fēng)險。
以數(shù)字化治理實現(xiàn)“互聯(lián)網(wǎng)+社會治理”的全面轉(zhuǎn)型
社會治理應(yīng)當(dāng)擁有與社會生產(chǎn)力發(fā)展水平相匹配的“工具箱”。在“大流動時代”，唯有以現(xiàn)代信息技術(shù)為基礎(chǔ)的數(shù)字化治理工具才有能力應(yīng)對信息爆炸的社會現(xiàn)實。但是，現(xiàn)代信息技術(shù)并不是純粹的“工具”，而是奠基在先進(jìn)生產(chǎn)力基礎(chǔ)之上的一套權(quán)力結(jié)構(gòu)和思維方式。社會治理的“互聯(lián)網(wǎng)+”轉(zhuǎn)型也不僅是在傳統(tǒng)的治理方式方法上附加一些互聯(lián)網(wǎng)因素，或?qū)鹘y(tǒng)的“紙上工作”搬到屏幕上那么簡單。從這一點來看，當(dāng)前治理轉(zhuǎn)型面臨的真正障礙不僅僅是技術(shù)，更有“前信息時代”的思維方式和阻礙數(shù)據(jù)信息共享互通的權(quán)力壁壘。
因此，以數(shù)字化治理實現(xiàn)“互聯(lián)網(wǎng)+社會治理”的全面轉(zhuǎn)型，不僅要加強(qiáng)“大數(shù)據(jù)”“云計算”等新興信息技術(shù)的創(chuàng)新應(yīng)用，為社會治理工作者，尤其是基層工作人員提供強(qiáng)大易用的信息化軟硬件工具，為打通數(shù)字化治理服務(wù)基層的“最后一公里”提供充足的信息支撐；還要倡導(dǎo)基層工作者積極轉(zhuǎn)變思路，以“數(shù)據(jù)思維”“信息思維”“互聯(lián)網(wǎng)思維”武裝大腦，使通過現(xiàn)代信息技術(shù)處理社會治理事務(wù)成為社會治理工作者的“本能”選擇；更要全面調(diào)動各行業(yè)的數(shù)據(jù)信息，破除阻礙數(shù)據(jù)共享互通的壁壘與障礙，將傳統(tǒng)高成本、低效率、低保真度的人工主動填報的社會信息匯總過程和基于直覺、經(jīng)驗等感性判斷的人工決策過程，逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)榈统杀?、高效率、高保真度的跨部門、跨行業(yè)大數(shù)據(jù)歸集過程和基于強(qiáng)大理性計算能力的數(shù)字化決策過程，讓“大流動時代”的社會治理在面對日趨復(fù)雜的治理事務(wù)時，真正達(dá)到“事半功倍”的效果。
【本文作者為山東大學(xué)（青島）副校長兼國家治理研究院副院長、教授；山東大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院行政管理專業(yè)博士研究生李爍對本文亦有貢獻(xiàn)】
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責(zé)編：王茂磊 / 羅 婷
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