【摘要】在我國，檢察機(jī)關(guān)既可以提起環(huán)境民事公益訴訟，也可以提起環(huán)境行政公益訴訟。檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境公益訴訟中的角色定位也直接影響著其訴訟權(quán)利和訴訟義務(wù)，繼而會(huì)影響環(huán)境公益訴訟工作的進(jìn)展。當(dāng)前，檢察機(jī)關(guān)“公益訴訟起訴人”的角色定位應(yīng)當(dāng)與民事訴訟和行政訴訟的目的保持一致，需要在兩類環(huán)境公益訴訟中各有側(cè)重。在環(huán)境行政公益訴訟中更加突出“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”的角色，在環(huán)境民事公益訴訟中側(cè)重于訴訟“原告”。
【關(guān)鍵詞】檢察機(jī)關(guān) 環(huán)境公益訴訟 法律監(jiān)督職 【中圖分類號(hào)】D925.3 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
為了解決日益嚴(yán)峻的環(huán)境問題，我國在最新頒布的《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱《行政訴訟法》）中規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)可以向適格行政機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟，并被確定為唯一原告主體。與此同時(shí)，結(jié)合《中華人民共和國民事訴訟法》中關(guān)于環(huán)境民事公益訴訟原告資格的相關(guān)規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)成為唯一可以同時(shí)提起環(huán)境民事和行政公益訴訟的原告主體。檢察機(jī)關(guān)環(huán)境公益訴訟工作的開展，使環(huán)境公益得到了更好地保護(hù)，極大地解決了由于環(huán)境污染所造成的一系列社會(huì)問題。
檢察機(jī)關(guān)環(huán)境公益訴訟角色的現(xiàn)實(shí)樣態(tài)
在我國，檢察機(jī)關(guān)是“公共利益代言人”。《兩高檢察公益訴訟解釋》將檢察機(jī)關(guān)的身份明確為“公益訴訟起訴人”，而不是傳統(tǒng)的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。作為公益訴訟起訴人，檢察機(jī)關(guān)在訴訟過程中的訴訟權(quán)利和義務(wù)與其他訴訟主體無異。這對(duì)于檢察機(jī)關(guān)在以往的工作中所扮演的法律監(jiān)督者的角色來說，無疑是一次重大的角色轉(zhuǎn)變。從條文的字面意思理解，“公益訴訟起訴人”的角色更加趨近于傳統(tǒng)訴訟中的“原告”。盡管這種趨近于“原告”的身份會(huì)使檢察機(jī)關(guān)在訴訟過程中帶有很強(qiáng)的目的性，與法律監(jiān)督權(quán)的中立性定位有所沖突，但二者并不是完全對(duì)立的。相反，法律監(jiān)督權(quán)的行使完全可能進(jìn)一步促進(jìn)環(huán)境公益的維護(hù)工作。
作為法律監(jiān)督權(quán)的行使方，檢察機(jī)關(guān)既可以通過提起訴訟的方式進(jìn)行，也可以檢察建議的方式作出，還能直接對(duì)訴訟進(jìn)行監(jiān)督，每種監(jiān)督方式都是不同的。在此我們需要明確的是，更加趨近于訴訟原告的“公益訴訟起訴人”必須嚴(yán)格遵循訴訟程序的要求以及程序法所賦予的任務(wù)，不能與法律監(jiān)督者的定位所混淆。要嚴(yán)格區(qū)分這兩個(gè)角色的職能，杜絕既是運(yùn)動(dòng)員又是裁判員情形的發(fā)生。訴訟監(jiān)督遵循不破兩造平等地位原則，檢察監(jiān)督權(quán)的行使不能影響人民法院依法獨(dú)立行使審判權(quán)。要處理好出庭檢察官作為“公益訴訟起訴人”與檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督者的關(guān)系，需要對(duì)于審判過程中出現(xiàn)的違法行為，采取檢察機(jī)關(guān)行使監(jiān)督權(quán)另行指派檢察官依法定程序進(jìn)行，而不是由出庭參與環(huán)境公益訴訟的檢察官當(dāng)庭行使。
檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中擁有原告和法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的雙重身份，其原告屬性要求檢察機(jī)關(guān)在訴訟過程中擁有明確的價(jià)值取向，從而與處于中立地位的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)傳統(tǒng)角色有所沖突。但是這種沖突并不是絕對(duì)的，二者都屬于檢察機(jī)關(guān)的職能范疇。相比較而言，法律監(jiān)督職能是檢察機(jī)關(guān)的本質(zhì)屬性，而訴訟原告是檢察機(jī)關(guān)新職能的具體體現(xiàn)，二者在檢察機(jī)關(guān)提起的環(huán)境公益訴訟司法實(shí)踐中是辯證統(tǒng)一的。
檢察機(jī)關(guān)環(huán)境公益訴訟角色定位具體化分析
環(huán)境行政公益訴訟具有明顯的候補(bǔ)性特點(diǎn)。相較司法救濟(jì)而言，行政手段是對(duì)受損環(huán)境公益進(jìn)行救濟(jì)的首選。我國《憲法》和《環(huán)境保護(hù)法》都對(duì)政府作為環(huán)境公益的管理主體做出了相關(guān)的規(guī)定，明確了其環(huán)境公益的管理職責(zé)。當(dāng)環(huán)境公益受到侵害時(shí)，檢察機(jī)關(guān)就應(yīng)該負(fù)擔(dān)起維護(hù)受損環(huán)境公益的職責(zé)。環(huán)境保護(hù)機(jī)關(guān)在環(huán)境保護(hù)中所起的作用居于首位，司法的作用主要在于監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政。由于環(huán)境行政公益訴訟只有在行政機(jī)關(guān)收到檢察建議仍然不履行其職責(zé)時(shí)才能夠提起，故運(yùn)用司法手段對(duì)受損的環(huán)境公益進(jìn)行救濟(jì)的候補(bǔ)性特點(diǎn)凸顯。這也表明了國家在進(jìn)行選擇時(shí)的傾向性，即在環(huán)境行政公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)先督促行政機(jī)關(guān)積極履職來救濟(jì)受損的環(huán)境公益，而后才能提起訴訟。同時(shí)，法律監(jiān)督職能的強(qiáng)化還有利于改變傳統(tǒng)的行政訴訟中雙方當(dāng)事人地位不平等的狀態(tài)，推動(dòng)行政訴訟向著更加公平的方向前進(jìn)。
檢察機(jī)關(guān)檢察建議具有法律監(jiān)督屬性。環(huán)境行政公益訴訟的提起以訴前檢察建議為前提，而在檢察機(jī)關(guān)提起的環(huán)境行政公益訴訟實(shí)踐中，大部分案件在訴前程序便已終結(jié)。由此可以看出，在收到檢察機(jī)關(guān)的檢察建議后，大部分行政機(jī)關(guān)都能及時(shí)履行自己的職權(quán)。檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)發(fā)出的檢察建議正是其行使監(jiān)督權(quán)的具體路徑之一?！缎姓V訟法》的主要目標(biāo)之一便是監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，而檢察機(jī)關(guān)又是法定的監(jiān)督機(jī)關(guān)，擁有對(duì)行政訴訟進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)力。而檢察機(jī)關(guān)通過訴前檢察建議督促行政機(jī)關(guān)積極履職也表明了，行政公益訴訟的目的主要是督促行政機(jī)關(guān)依法履職保護(hù)公益，是督促之訴。只要公益保護(hù)好，訴訟任務(wù)就完成了，對(duì)相關(guān)人員是否追責(zé)不是公益訴訟本身所承擔(dān)的任務(wù)，所以行政公益訴訟也不是追責(zé)之訴。由此可見，在環(huán)境行政公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)所扮演的角色應(yīng)該更加趨近于“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”，其職權(quán)的行使也是為了督促行政機(jī)關(guān)更好地履行行政職能來保護(hù)受損的環(huán)境公益。
環(huán)境民事公益訴訟中的原告職能得到強(qiáng)化。依據(jù)傳統(tǒng)的民事訴訟理論，檢察機(jī)關(guān)可以對(duì)法院的生效裁判提起抗訴，而不能直接提起訴訟，其發(fā)揮的是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的職能。而在環(huán)境民事公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)訴訟地位發(fā)生了巨大的改變，由法律監(jiān)督機(jī)關(guān)直接轉(zhuǎn)變?yōu)樵V訟“原告”。與傳統(tǒng)的民事訴訟不同，在環(huán)境民事公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)需要通過訴前公告程序來尋找適格的原告，只有公告期過后仍然沒有適格主體提起訴訟時(shí)，檢察機(jī)關(guān)才能作為原告提起環(huán)境民事公益訴訟?！秲筛邫z察公益訴訟解釋》雖然將檢察機(jī)關(guān)的身份確定為“公益訴訟起訴人”，但是對(duì)于檢察機(jī)關(guān)來說，其在訴訟過程中扮演的角色卻是民事訴訟的“原告”。此時(shí)的檢察機(jī)關(guān)不再像行使法律監(jiān)督職能時(shí)一樣處于一種中立的地位，其作為環(huán)境公益的代表主體提起的環(huán)境民事公益訴訟帶有了明確的價(jià)值取向。在整個(gè)訴訟過程中，檢察機(jī)關(guān)訴訟權(quán)利的行使與普通民事訴訟中原告的權(quán)利并無不同。但是需要注意的是，檢察機(jī)關(guān)的撤訴必須以訴訟請(qǐng)求的全部實(shí)現(xiàn)為前提。之所以在環(huán)境民事公益訴訟中突出檢察機(jī)關(guān)的“原告”角色，目的就是為了實(shí)現(xiàn)“兩造”平等的地位。此外，在環(huán)境民事公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)基于原告資格所取得法律地位與其他適格主體相同，并不會(huì)因其是檢察機(jī)關(guān)而得到更多的權(quán)利。具體而言，為了保障雙方當(dāng)事人法律地位的平等以及充分保障對(duì)于受損環(huán)境權(quán)益的救濟(jì)，應(yīng)當(dāng)對(duì)其權(quán)利予以一定的限制。所以，在提起環(huán)境民事公益訴訟的過程中，檢察機(jī)關(guān)的身份應(yīng)當(dāng)是更加趨近于“原告”，而其檢察監(jiān)督權(quán)的行使也應(yīng)當(dāng)是與其“原告”的身份有所區(qū)分。
檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事和行政公益訴訟的目的都是為了救濟(jì)受損的環(huán)境公益。但是，由于環(huán)境民事和行政公益訴訟在性質(zhì)和特點(diǎn)以及救濟(jì)手段上的差異，導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)在兩類環(huán)境公益訴訟中扮演的角色各有側(cè)重。為此對(duì)檢察機(jī)關(guān)賦予更具體的角色定位，能夠使檢察機(jī)關(guān)更加明確其在環(huán)境公益訴訟中所扮演的角色，進(jìn)而明晰其工作展開的方向，對(duì)環(huán)境公益訴訟工作的開展大有裨益。
（作者單位：山東科技大學(xué)文法學(xué)院）
【注：本文系2015年教育部人文社科青年基金項(xiàng)目課題“環(huán)保社會(huì)組織提起民事公益訴訟問題研究”（項(xiàng)目編號(hào)：15YJC820042）階段性成果】
【參考文獻(xiàn)】
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②方姚：《論公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)身份的差異化定位及重塑》，《新疆大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》，2019年第3期。
③張雪樵：《檢察公益訴訟比較研究》，《國家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》，2019年第1期。
責(zé)編/趙博藝 美編/陳琳（見習(xí)）
