政府作為處在國家治理前臺(tái)的公共機(jī)構(gòu)，其治理能力、管理手段、服務(wù)模式等，都會(huì)直接影響國家治理現(xiàn)代化的成效和實(shí)現(xiàn)程度。而數(shù)字政府建設(shè)無疑是加快政府治理現(xiàn)代化的重要途徑。
行政體制改革與數(shù)字化轉(zhuǎn)型加速公共治理現(xiàn)代化
從1982年開始，中國行政體制前后共經(jīng)歷了八次比較大的改革，這些改革大體可劃分為四個(gè)階段：1982—1992年是政府管理沖破計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的階段；1993—2002年是建立適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的政府管理階段； 2003—2012年是進(jìn)一步深化行政體制改革、用大部制優(yōu)化政府結(jié)構(gòu)的階段；2013年至今，是深化“放管服”改革以及推進(jìn)黨和國家機(jī)構(gòu)職能重組的階段。如果說前兩個(gè)階段的行政體制改革，使中國的政府管理總體上實(shí)現(xiàn)了由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)型向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)型的轉(zhuǎn)化，那么，后兩個(gè)階段的行政體制改革，則加速了中國政府的數(shù)字化轉(zhuǎn)型，推動(dòng)了公共治理現(xiàn)代化。這種數(shù)字化轉(zhuǎn)型，集中體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：
首先，從1999年推出政府上網(wǎng)年以來，中國縣級(jí)以上政府加速了政務(wù)信息化的進(jìn)程，擺脫了以往只在政府內(nèi)部推進(jìn)辦公自動(dòng)化的信息化模式，通過政府門戶網(wǎng)站，把政府與普通民眾直接連接起來，為老百姓獲取政府信息、參與政務(wù)管理和網(wǎng)上辦事提供了直觀的窗口和通道。從這個(gè)意義上說，政府門戶網(wǎng)站的普遍建立、整合、直至一體化，成為了政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型重要的歷史轉(zhuǎn)折點(diǎn)。
其次，政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的目標(biāo)逐漸明確，那就是要構(gòu)建一個(gè)以人民為中心、讓人民滿意，并體現(xiàn)公平正義廉潔有為的服務(wù)型政府。這個(gè)概念如果按照互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代信息技術(shù)對(duì)政府結(jié)構(gòu)、運(yùn)行機(jī)制等的影響來看，可以歸納為四種基本形態(tài)：基于系統(tǒng)整合的整體政府，即在虛擬空間中是可以實(shí)現(xiàn)無縫隙對(duì)接的；基于信息公開和數(shù)據(jù)被激活的開放政府，這種開放既要按照國家的法令及時(shí)公開政務(wù)信息，還要在政府部門之間實(shí)現(xiàn)政務(wù)數(shù)據(jù)的共享，并且定期將公共數(shù)據(jù)向社會(huì)公開，讓其產(chǎn)生新的價(jià)值；基于數(shù)據(jù)共享的協(xié)同政府，這是政府可以借助互聯(lián)網(wǎng)為社會(huì)提供各類協(xié)同服務(wù)的必要條件；體現(xiàn)數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、智慧化的智慧政府，即我們平常所說的“讓信息多跑路，讓群眾少跑腿”“智能化管理，智慧化服務(wù)”。很顯然，盡管目前我們距這樣的數(shù)字政府還有很大的差距，但其發(fā)展趨勢(shì)是非常明顯的。
第三，從管理到治理的政府管理理念的變革，在整個(gè)政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型中發(fā)揮著先導(dǎo)性作用。我們知道，1951年美國政府用計(jì)算機(jī)處理當(dāng)年的人口普查數(shù)據(jù)，標(biāo)志著人類第一次將現(xiàn)代信息技術(shù)用于政府管理活動(dòng)中來。伴隨著技術(shù)的進(jìn)步和互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)明，人類在自1990年互聯(lián)網(wǎng)被商用后的短短30年時(shí)間里，加速了數(shù)字化—網(wǎng)絡(luò)化—智能化的進(jìn)程。這個(gè)進(jìn)程不僅深刻地影響著世界政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化的發(fā)展，同時(shí)也影響著政府管理的發(fā)展創(chuàng)新。從管理到治理，就是價(jià)值層面的一個(gè)顯著變化。
與傳統(tǒng)的政府管理不同，在數(shù)字時(shí)代的政府治理，從中國的創(chuàng)新實(shí)踐看，至少表現(xiàn)出四種明顯的差異：一是主體的差別。在傳統(tǒng)管理形態(tài)下，政府管理就是政府“獨(dú)家生意”，社會(huì)、公眾只有接受和執(zhí)行政府的政策，很難直接參與到管理過程中。但在數(shù)字時(shí)代，治理主體多元化了，政府只是其中主要的一方，市場(chǎng)、社會(huì)、公眾都可以參與到公共治理活動(dòng)中來，借助互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云服務(wù)，實(shí)現(xiàn)政府治理的精準(zhǔn)化、高效化。二是權(quán)力行使的向度發(fā)生了變化。在傳統(tǒng)管理形態(tài)下，政府對(duì)社會(huì)管理的權(quán)力行使是單向的，即自上而下的；在數(shù)字時(shí)代，權(quán)力行使是雙向的，是上下互動(dòng)的。政府在制定與公眾密切相關(guān)的公共政策時(shí)，要聽取公眾的意見，召開聽證會(huì)，使公共政策更加符合民意。三是公開性透明度的差別。在傳統(tǒng)管理下，政府的信息公開度透明度低，存在大量的暗箱操作等。但數(shù)字時(shí)代，政府治理必須堅(jiān)持公開、透明的準(zhǔn)則，讓權(quán)力運(yùn)行在陽光之下。四是對(duì)待市場(chǎng)機(jī)制的差別。傳統(tǒng)政府管理的主要手段是法律、經(jīng)濟(jì)、行政等，一般都排斥市場(chǎng)機(jī)制。但在數(shù)字政府時(shí)代，除了傳統(tǒng)管理方式和手段外，還可以借助市場(chǎng)機(jī)制，向市場(chǎng)購買公共服務(wù)，在一些公共項(xiàng)目上，采取政府與社會(huì)合作的PPP模式來建設(shè)和運(yùn)作等。這說明，在政府的數(shù)字化轉(zhuǎn)型中，管理理念的創(chuàng)新是十分重要的。
數(shù)字化提升了政府的社會(huì)治理能力
中國改革開放以來的一個(gè)顯著特征，就是社會(huì)自身發(fā)展和轉(zhuǎn)型的步伐加快。伴隨著大面積的人口流動(dòng)，數(shù)以億計(jì)的農(nóng)村人口流向城市，再加上社會(huì)不同群體的階層分化愈來愈明顯，收入差距拉開，貧富懸殊加劇，都可能使社會(huì)矛盾和沖突增加，也會(huì)使社會(huì)治理的難度加大。如何提高政府的社會(huì)治理能力，滿足社會(huì)的訴求，維護(hù)正常的社會(huì)秩序，就成為一個(gè)十分重要的問題。在此過程中，中國各級(jí)政府除了注重社會(huì)建設(shè)、加大有關(guān)社會(huì)改革的力度外，更加注重用現(xiàn)代信息化技術(shù)，打造新的社會(huì)治理體制和機(jī)制，創(chuàng)新社會(huì)治理手段，從而順應(yīng)社會(huì)的需求。
各地有很多創(chuàng)新探索，其中最為突出的就是全國普遍推廣的網(wǎng)格化社會(huì)治理系統(tǒng)。所謂網(wǎng)格化管理，是指依托統(tǒng)一的數(shù)字化平臺(tái)，將城市或農(nóng)村所轄范圍按照一定的標(biāo)準(zhǔn)劃分為單元網(wǎng)格，通過加強(qiáng)對(duì)單元網(wǎng)格的部件和事件的巡查，建立一種監(jiān)督和處置互相分離的治理模式。早在2004年，北京東城區(qū)首創(chuàng)了網(wǎng)格化管理新模式，運(yùn)用數(shù)字技術(shù)，實(shí)行城市部件管理和萬米單元網(wǎng)格管理相結(jié)合的方法，建立信息交換平臺(tái)和指揮中心、監(jiān)督中心，對(duì)網(wǎng)格內(nèi)發(fā)生的事情實(shí)現(xiàn)了精準(zhǔn)、高效、全時(shí)段、全地段覆蓋的精細(xì)化管理。這種管理方式的最大創(chuàng)新之處在于：一是將管理對(duì)象、管理過程和評(píng)價(jià)機(jī)制建立在數(shù)字化的基礎(chǔ)之上，把過去的分散多頭管理變?yōu)榫C合管理，從而為精準(zhǔn)化治理奠定基礎(chǔ)；二是在一定網(wǎng)格內(nèi)，實(shí)行封閉管理，建立起一套規(guī)范統(tǒng)一的管理標(biāo)準(zhǔn)和流程，把發(fā)現(xiàn)、立案、派遣、結(jié)案四個(gè)步驟形成一個(gè)閉環(huán)，從而提升管理的能力和水平；三是將過去被動(dòng)應(yīng)對(duì)問題的管理模式轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?dòng)發(fā)現(xiàn)問題和解決問題的模式，提升政府及其相關(guān)機(jī)構(gòu)的應(yīng)對(duì)和處置能力。
從全國各地近年來實(shí)施的情況看，取得的成效是比較明顯的，對(duì)方便群眾、維護(hù)社會(huì)基礎(chǔ)秩序發(fā)揮了重要作用。以廣東佛山南海區(qū)為例，該區(qū)在200多個(gè)社區(qū)實(shí)施網(wǎng)格化管理后，共劃分出近千個(gè)網(wǎng)格，實(shí)時(shí)收集數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)和處理問題，其涉及的內(nèi)容、領(lǐng)域眾多，包括民政、衛(wèi)生、消防、安監(jiān)、流動(dòng)人口管理、人社、城管、環(huán)保、國土等九個(gè)部門。
近幾年來，全國網(wǎng)格化治理在實(shí)踐中也不斷取得了新的發(fā)展，如把大數(shù)據(jù)運(yùn)用于網(wǎng)格化管理中，進(jìn)一步增強(qiáng)了網(wǎng)格化的功能；有的地方網(wǎng)格管理已經(jīng)不限于街區(qū)、社區(qū)治理，還被廣泛應(yīng)用于天氣預(yù)報(bào)等諸多行業(yè)領(lǐng)域，使這一創(chuàng)新成果被進(jìn)一步廣泛應(yīng)用。
在充分肯定網(wǎng)格化管理在社會(huì)治理方面作用的同時(shí)，也應(yīng)該指出這方面暴露出的一些問題。首先，網(wǎng)格化管理的最終目的是釋放社會(huì)活力，而不是一味地去控制人、監(jiān)管人。如果在這方面沒有清晰的認(rèn)知，就可能在實(shí)際工作中產(chǎn)生偏差。其次，在實(shí)施網(wǎng)格化管理的過程中，如何更好地保護(hù)個(gè)人隱私也是一個(gè)十分重要的問題。因?yàn)槲覈壳霸趯?duì)個(gè)人隱私的保護(hù)方面還缺乏有效的法律約束，這也造成了一些機(jī)構(gòu)在使用個(gè)人信息時(shí)存在明顯漏洞，產(chǎn)生了個(gè)人隱私的外泄。另外，在網(wǎng)格化管理實(shí)施中還存在公共治理的成本問題。一些地方雇傭的專職網(wǎng)格員基本都靠國家財(cái)政支持，這也會(huì)給財(cái)政造成很大的壓力。如何解決好網(wǎng)格化管理方面的上述問題，是這一治理模式能否持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵點(diǎn)，值得有關(guān)部門予以重視。
數(shù)字化服務(wù)改變了政府的公共服務(wù)模式
在政府治理創(chuàng)新中，政務(wù)服務(wù)創(chuàng)新是最受社會(huì)關(guān)注的領(lǐng)域，也是與普通老百姓的切身利益關(guān)系最密切的領(lǐng)域。如何解決一些政府部門存在的“門難進(jìn)、臉難看、事難辦”的問題，是長(zhǎng)期困擾各級(jí)政府的一件大事情。早在1999年，有的地方政府就創(chuàng)立了“政務(wù)超市”，就是把政府中為企業(yè)和民眾提供服務(wù)的不同部門集中在一個(gè)地方辦公，減少老百姓的奔波之苦，政務(wù)服務(wù)中心由此應(yīng)運(yùn)而生。
黨的十八大后，為了順應(yīng)中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的需要，加快政務(wù)信息化的步伐，國務(wù)院作出了“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的整體部署，并強(qiáng)調(diào)政務(wù)服務(wù)中要把大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、區(qū)塊鏈等新技術(shù)嵌入其中，從而進(jìn)一步激活政務(wù)服務(wù)的創(chuàng)新熱情?？傮w來看，圍繞政務(wù)服務(wù)的創(chuàng)新主要集中在以下三個(gè)方面：
第一，注重政務(wù)服務(wù)的體制機(jī)制創(chuàng)新。這其中包括全國大市場(chǎng)監(jiān)管體制框架的確立，即整合工商、質(zhì)檢、食品藥品監(jiān)管機(jī)構(gòu)和職能，形成統(tǒng)一的大市場(chǎng)監(jiān)管體系；也包括市縣綜合執(zhí)法探索，減少執(zhí)法隊(duì)伍數(shù)量；還包括成立相對(duì)集中行使審批權(quán)的行政審批局。如天津?yàn)I海新區(qū)、寧夏銀川、江蘇盱眙等都進(jìn)行了這方面的探索并取得了一定成效。值得指出的是，政務(wù)服務(wù)體制機(jī)制的創(chuàng)新，與黨的十八大后開展的“放管服”改革是息息相關(guān)的。如果沒有簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)的改革，沒有國務(wù)院取消下放900多項(xiàng)審批許可和檢驗(yàn)檢測(cè)事項(xiàng)，這些創(chuàng)新探索也是很難成功的。從這個(gè)意義上說，許多行政改革事項(xiàng)都與互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等新技術(shù)的運(yùn)用、創(chuàng)新有關(guān)。
第二，全面推行一號(hào)申請(qǐng)、一口受理和一網(wǎng)通辦的服務(wù)模式，運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等新技術(shù)，提升政府的民生服務(wù)能力。為了打通政務(wù)服務(wù)中的行政壁壘，克服政務(wù)服務(wù)中的互聯(lián)互通難、數(shù)據(jù)共享難、業(yè)務(wù)協(xié)同難等現(xiàn)象，國務(wù)院出臺(tái)了一系列相關(guān)文件予以指導(dǎo)，促“三難”變“三通”：即網(wǎng)絡(luò)通、數(shù)據(jù)通、業(yè)務(wù)通。盡管實(shí)施中阻力不小，但進(jìn)展還是很大的：一是在網(wǎng)絡(luò)通方面，國家外網(wǎng)縱向已基本實(shí)現(xiàn)全覆蓋，全國的省、市一級(jí)覆蓋100%，縣級(jí)覆蓋96.1%。橫向方面政務(wù)外網(wǎng)已連接了148個(gè)中央部門和機(jī)構(gòu)，省級(jí)以下接入24.4萬個(gè)，接入終端280萬臺(tái)。各級(jí)政務(wù)大廳接入3263個(gè)，承載全國54項(xiàng)重要業(yè)務(wù)應(yīng)用。二是全國信息系統(tǒng)清理整合基本完成，信息資源目錄體系初步建立，包括中央層面的1.3萬多條，地方44萬多條。三是建立政務(wù)數(shù)據(jù)交換平臺(tái)?；谡?wù)外網(wǎng)建成的國家數(shù)據(jù)交換平臺(tái)，與71個(gè)中央部門和32個(gè)地方政府對(duì)接，建立起數(shù)據(jù)共享大通道。四是有序推進(jìn)業(yè)務(wù)通道。全國42個(gè)重點(diǎn)垂直系統(tǒng)如醫(yī)療、教育、投資等市縣企業(yè)和群眾最迫切的基礎(chǔ)信息共享。五是全國各地普遍推行的四張清單一張網(wǎng)，即權(quán)力清單、責(zé)任清單、負(fù)面清單以及公共服務(wù)目錄清單，構(gòu)建自上而下的社會(huì)管理和公共服務(wù)一張網(wǎng)，也為解決“三難”創(chuàng)造了條件。這些重大舉措正在為構(gòu)建全國的大數(shù)據(jù)中心和全國統(tǒng)一的跨區(qū)域、跨層級(jí)的政務(wù)平臺(tái)創(chuàng)造條件。
第三，智慧化服務(wù)在一些地方初步展現(xiàn)。全國3千多家政務(wù)服務(wù)中心正在加快后臺(tái)的系統(tǒng)整合、數(shù)據(jù)的交換共享，因此在政務(wù)服務(wù)的窗口數(shù)量、在線時(shí)間方面，其服務(wù)能力大大增強(qiáng)，服務(wù)方式也更加人性化、智能化和智慧化。比如浙江的“最多跑一次”、湖北巴東的“村民辦事不出村”、廣東的網(wǎng)上服務(wù)大廳、上海和佛山的“一門式服務(wù)”等，都展現(xiàn)出政服務(wù)方面極大的創(chuàng)新潛力和成果。
第四，在應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情這場(chǎng)突發(fā)公共衛(wèi)生事件過程中，電子政務(wù)發(fā)揮了顯著作用。一是從2020年1月20日全國預(yù)警后，電子政務(wù)在疫情信息公開方面扮演了重要角色，各地政府通過政府門戶建立的疫情信息發(fā)布平臺(tái)，為當(dāng)?shù)孛癖娏私獗镜匾咔?、政府出臺(tái)抗疫舉措等提供了重要的信息渠道。這對(duì)提高民眾的防范意識(shí)起到了很好的作用。二是借助各地這幾年建立的大數(shù)據(jù)中心，以及大數(shù)據(jù)分析手段，對(duì)及時(shí)阻斷疫情傳播、隔離密切接觸者提供了精準(zhǔn)的依據(jù)，爭(zhēng)取了時(shí)間。三是在抗疫期間，各地政府利用電子政務(wù)服務(wù)平臺(tái)，為民眾提供各式各樣的便民服務(wù)，使很多群眾足不出戶就可以獲得政府的相關(guān)服務(wù)，對(duì)減少人群外出活動(dòng)導(dǎo)致的感染風(fēng)險(xiǎn)、舒緩群眾的情緒、消除社會(huì)的恐慌都發(fā)揮了重要作用。四是在復(fù)工復(fù)產(chǎn)中，電子政務(wù)在為各類市場(chǎng)主體提供服務(wù)方面也發(fā)揮了重要作用。比如，國務(wù)院辦公廳依托全國政務(wù)一體化平臺(tái)，在春節(jié)期間火速開通了一個(gè)專門為中小企業(yè)和個(gè)體工商戶提供服務(wù)的通道，包括政策服務(wù)、辦事服務(wù)以及咨詢服務(wù)，促進(jìn)了復(fù)工復(fù)產(chǎn)。
當(dāng)然，在此次新冠肺炎疫情中，也暴露出了電子政務(wù)存在的一些短板。比如，在疫情暴發(fā)初期，國家投巨資構(gòu)建的傳染病直報(bào)信息化系統(tǒng)似乎沒有真正派上用場(chǎng)，武漢市也沒能及時(shí)利用政務(wù)服務(wù)平臺(tái)向社會(huì)發(fā)布一些預(yù)防性的信息，在湖北省和武漢市召開“兩會(huì)”期間，有關(guān)新冠肺炎病例的信息幾乎沒有更新，甚至還發(fā)出一些誤導(dǎo)性的信息。另外，在疫情應(yīng)對(duì)中，在為公眾和社會(huì)提供服務(wù)方面，也暴露出電子政務(wù)方面的一些突出問題。如數(shù)據(jù)在部門間共享受阻、一些應(yīng)用系統(tǒng)不能及時(shí)回應(yīng)公眾的訴求，部門之間的協(xié)同也因?yàn)轶w制機(jī)制方面的問題導(dǎo)致效率不高等。這說明，在治理大考面前，電子政務(wù)還有很多值得改進(jìn)的方面。以武漢的醫(yī)療服務(wù)為例，各個(gè)醫(yī)療機(jī)構(gòu)和社會(huì)機(jī)構(gòu)間還沒有建立起功能完善的信息共享通道，網(wǎng)上醫(yī)療系統(tǒng)沒有真正發(fā)揮好作用，流程尚不健全。如果病患在就診前能夠普遍實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上預(yù)約，醫(yī)院和相關(guān)部門能及時(shí)進(jìn)行信息收集歸納，采取緊急措施，如分時(shí)段就診等，就可以大大提高醫(yī)療資源的利用率，也可以避免大批患者涌向醫(yī)院導(dǎo)致交叉感染。從一定意義上說，新冠肺炎疫情中暴露出的數(shù)字治理方面的問題，也給未來數(shù)字政府的發(fā)展提供了新的視角和治理思路。
【本文作者為國家信息化專家咨詢委員會(huì)委員，中共中央黨校（國家行政學(xué)院）教授】
責(zé)編：董 楠 / 楊 陽
聲明：本文為《國家治理》周刊原創(chuàng)內(nèi)容，任何單位或個(gè)人轉(zhuǎn)載請(qǐng)回復(fù)國家治理周刊微信號(hào)獲得授權(quán)，轉(zhuǎn)載時(shí)務(wù)必標(biāo)明來源及作者，否則追究法律責(zé)任。
