【摘要】糧食問題關(guān)乎國家安全和社會穩(wěn)定。清代人口發(fā)展迅速，由此產(chǎn)生的人地矛盾給清政權(quán)造成了空前的壓力，清代政府在發(fā)展糧食生產(chǎn)、建設(shè)糧食儲備系統(tǒng)、穩(wěn)定糧食價(jià)格、管控糧食危機(jī)等方面形成了一系列政策，努力保障糧食安全。
【關(guān)鍵詞】清代糧食安全 倉儲 糧價(jià) 【中圖分類號】K249 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A
居安思危，建設(shè)完善的糧食儲備系統(tǒng)
在傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會中，所謂“洪范八政，食為政首”，歷朝歷代都把糧食問題擺在治國安邦的重要位置。其中，糧食儲備體系是國家糧食安全的重要支撐。沿襲歷代重儲重農(nóng)之風(fēng)，清代統(tǒng)治者高度重視倉儲制度的建設(shè)，將糧食倉儲視為“生民之大命”，認(rèn)為“從來養(yǎng)民之道，首重積貯”。清代倉儲規(guī)模之大、制度之嚴(yán)、影響之廣，皆達(dá)到了歷代社會的頂峰。
清代建立了從中央到地方的多層次倉儲體系。屬于國家專項(xiàng)糧食儲備的有京倉、通州倉、水次倉、旗倉、營倉等。京倉、通州倉主要儲藏漕糧。清中央向江蘇、浙江、江西、安徽、湖南、湖北、河南、山東八省征收漕糧，每年額定400萬石，除去改征折色及截留他用的部分，實(shí)際運(yùn)抵三百多萬石。作為“天庾正供”的漕糧，是宮廷及王公貴族、文武百官、京師八旗兵丁的主要糧食來源，清代因此有“京師民食專資漕運(yùn)”之諺。乾隆十年（1745），京倉所儲糧食充足，號稱可供十年“官俸兵糧”。水次倉設(shè)在運(yùn)河沿岸，負(fù)責(zé)漕運(yùn)所需的糧食儲備，旗倉主要保證駐扎東北的旗人及駐軍八旗的糧食需求，解決士兵糧食問題的營倉建于軍營。另外，以積貯備荒為宗旨的常平倉、社倉、義倉是清代倉儲的重要組成部分。在三倉的分布上，常平倉作為官倉，設(shè)于各直省府、廳、州、縣，義倉則為民倉，設(shè)于市鎮(zhèn)，另外還有同屬民辦的社倉，設(shè)在鄉(xiāng)村。這三者構(gòu)成一個(gè)互為補(bǔ)充的倉儲網(wǎng)絡(luò)。常平倉是清代最為重要和普遍的官倉，也是儲備糧食救災(zāi)的主體：“常平倉谷，乃民命所關(guān)，實(shí)地方之第一要?jiǎng)?wù)。”清代政府從順治朝即逐步恢復(fù)常平倉之制，將常平倉的功能定位為“春夏出糶，秋冬糴還，平價(jià)生息，兇歲則按數(shù)給散貧戶”。康熙帝對建倉事宜親自規(guī)劃，并在全國范圍內(nèi)大力推行，乾隆時(shí)期，常平倉設(shè)置和儲量達(dá)到巔峰。乾隆十三年（1748），全國常平倉谷本額達(dá)4800余萬石，為清代儲量最高時(shí)期。在常平倉倉本的籌措方面，主要以政府撥款采買為主。比如，雍正三年（1725），因湖北、湖南作為產(chǎn)谷之鄉(xiāng)，且交通轉(zhuǎn)運(yùn)近便，雍正帝命地方官動支庫銀十余萬兩，采買谷糧，收貯在省倉及府州縣應(yīng)貯之處。此外，常平倉谷本來源還有截漕增補(bǔ)、官民捐輸、貢監(jiān)捐納等方式?？滴跏四辏?679），頒布常平倉捐輸議敘事例，此后僅康熙一朝，針對倉儲開捐的較大事例即有十余次。在常平倉的管理上，清代從修建倉廒、儲糧數(shù)額到倉庫的日常管理都有明確的法律規(guī)定。清政府嚴(yán)定常平倉盤查追賠之制。如在日常管理中，因保管不善導(dǎo)致倉糧霉變，將地方官革職留任，限一年賠完復(fù)職；逾年不完者，解任；超過三年不完，定罪，著落家產(chǎn)追賠。另外，清朝嚴(yán)防倉糧虧空，因?yàn)樘澘諅}糧多由地方官貪污或挪用糧款所致，對救災(zāi)的危害最大，所以清政府認(rèn)為:“虧空倉糧之罪，較虧空錢糧為甚，自宜嚴(yán)加處分。”雍正年間，規(guī)定如州縣官虧空倉谷，系侵盜入己者，千石以下，照監(jiān)守自盜律擬斬，準(zhǔn)徒五年；千石以上，擬斬監(jiān)候秋后處決，不準(zhǔn)赦免。
社倉、義倉皆為主要以民力而創(chuàng)建之民倉。雍正、乾隆時(shí)期，社倉得到大力推廣。雍正帝認(rèn)為“社倉一事，甚屬美政”，雍正二年（1724），戶部等議準(zhǔn)辦理社倉辦法六條，在各省推廣實(shí)施。乾隆帝也稱：“國家重農(nóng)嘉惠，常平、社倉并行”，他鼓勵(lì)各地因地制宜，自行設(shè)定靈活適用的社倉管理?xiàng)l規(guī)，乾隆二十一年（1756），湖南巡撫陳宏謀定立社倉條規(guī)二十一條，詳細(xì)規(guī)定了勸捐、出借、社長選任、度量規(guī)制、收息辦法、官員監(jiān)管職責(zé)等項(xiàng)事宜，內(nèi)容豐富詳晰，可謂集社倉辦法之大成。乾隆三十一年（1766），朝廷調(diào)查各省倉儲，共有19省奏報(bào)社倉實(shí)貯數(shù)額，說明社倉之設(shè)幾遍全國，儲量亦頗可觀。其中，貯谷最多的四川省達(dá)到90余萬石。就義倉而言，雍正四年（1726），清政府以兩淮鹽商捐銀在江南買貯米谷，蓋造倉廒，所蓋倉廒命名為鹽義倉，此后各地開始仿效辦理。嘉道時(shí)期，因常平倉及社倉多有衰頹，清政府鼓勵(lì)民力多加發(fā)展義倉，義倉的作用與常平、社倉成鼎足之勢。
清代中期以前，完備的倉儲設(shè)施和充足的儲糧，為國家糧食安全提供了充分的物質(zhì)保障。晚清因?yàn)閼?zhàn)爭和軍需的原因，許多舊有倉儲消耗殆盡，晚清政府發(fā)起積谷運(yùn)動，在各地推廣積谷倉，積谷倉在倉本籌措、經(jīng)管辦法上于舊有三倉制皆有所取，頗具三倉合一之勢，在應(yīng)對近代自然災(zāi)害方面，也起了一定的積極作用。
實(shí)行糧價(jià)奏報(bào)制度，拓寬糧食流通渠道
清代自康熙朝開始，實(shí)行雨澤糧價(jià)奏報(bào)制度。康熙帝對于各地農(nóng)業(yè)收成、降水及糧價(jià)情況非常關(guān)心，將其作為大臣所上密折中的主要內(nèi)容：“凡督撫許上折子，原為密知地方情形，四季民生，雨旸如何，米價(jià)貴賤，盜案多少等事”。雨雪糧價(jià)奏折逐漸成為皇帝掌握各地經(jīng)濟(jì)情況的主要依據(jù)。乾隆元年（1736），正式確定將雨澤糧價(jià)奏報(bào)作為一項(xiàng)全國性的制度。雨澤奏報(bào)形式分為經(jīng)常性報(bào)告和臨時(shí)性報(bào)告。經(jīng)常性報(bào)告中，需要州縣逐級向上報(bào)告得雨情形，詳細(xì)到起止時(shí)刻、入土深度，雨澤是否及時(shí)，“曾否透足，有無積水，禾麥雜糧如何相宜，是否仍望再雨，或已沾足不須再雨，或暫不需雨遲雨無礙”，地方督撫將上述情況匯總后上奏中央。收成分?jǐn)?shù)的奏報(bào)內(nèi)容包括夏收分?jǐn)?shù)和秋收分?jǐn)?shù)，各地官員須奏報(bào)“約收分?jǐn)?shù)”和“實(shí)收分?jǐn)?shù)”，朝廷以此了解糧食生產(chǎn)變動狀況。相比之下，糧價(jià)奏報(bào)更加詳細(xì)和受到重視。從糧價(jià)奏報(bào)的基本流程來講，糧價(jià)奏報(bào)成為省級官員之專責(zé)，糧價(jià)單獨(dú)奏報(bào)，自成系統(tǒng)，不與他事混淆；在奏報(bào)時(shí)間和格式上，定每月一次，以乾隆三年(1738)湖廣總督德沛的奏報(bào)為標(biāo)準(zhǔn)；在奏報(bào)內(nèi)容上，州縣的糧價(jià)奏報(bào)折式分為旬報(bào)和月報(bào)，知府在此基礎(chǔ)上，整合編制相應(yīng)清單上報(bào)省，各省布政使據(jù)此編制通省糧價(jià)細(xì)冊。另外，布政使還將各知府的概括性糧價(jià)月報(bào)編在一起，形成直接上呈皇帝的糧價(jià)清單。
雨澤、收成和糧價(jià)奏報(bào)制度形成全國性的糧食信息系統(tǒng)，有利于最高統(tǒng)治者及時(shí)全面了解全國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和各地糧食市場的狀況，準(zhǔn)確把握各地糧食供需的差異及原因。乾隆二年（1737）九月，閩浙總督郝玉麟奏報(bào)福建是月米價(jià)以每石一兩四錢為中價(jià)，乾隆帝質(zhì)疑此價(jià)格已經(jīng)很貴，為何卻才被定為中價(jià)，郝玉麟解釋稱，福建省山海交錯(cuò)，田少戶繁，米的年產(chǎn)量不能足敷民用，如果偶遇歉收，每石米價(jià)有賣至一兩六七錢至一兩八九錢不等，此為貴價(jià)，因此，目前所開一兩四錢尚屬中價(jià)。在把握全國收成及糧價(jià)信息基礎(chǔ)上，清中央政府進(jìn)而可以有的放矢，拓寬糧食籌措渠道，通過調(diào)配通倉的糧食儲備，或?qū)钸\(yùn)糧食截留，或命各省互相協(xié)濟(jì)，靈活使用糧食調(diào)劑方式，平衡各地糧食供應(yīng)，使糧食價(jià)格的波動局限在有利于生產(chǎn)和消費(fèi)的幅度之內(nèi)。乾隆二年，即從浙江截留漕糧十萬石，接濟(jì)福建。乾隆八年（1743），清廷令江蘇、安徽、浙江、江西、湖北、湖南等省各截漕糧十萬石存貯本省，以備一時(shí)缺乏之用。是年又因湖南糧食豐收，而廣西收成稍薄，因湖南與廣西接壤，命從湖南截留漕米四萬石運(yùn)往廣西，以備該省來年春耕糶濟(jì)。
就地方社會而言，根據(jù)雨雪糧價(jià)變化，地方官和農(nóng)民也逐漸形成了因地制宜的有效措施。地方官府依據(jù)各地不同的氣候變化、生產(chǎn)條件及地理特征，合理引導(dǎo)農(nóng)民調(diào)整種植結(jié)構(gòu)，逐步建立了適合當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)業(yè)耕作模式。比如，位于華北的直隸地區(qū)，清代糧食種植結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，由于京師的米谷供應(yīng)主要來自漕糧，采運(yùn)成本很高，雍正時(shí)大力支持直隸舉辦營田水利，水稻種植得以較快擴(kuò)展，所收稻谷部分進(jìn)入京通各倉，緩解了漕運(yùn)壓力。同時(shí)，抗旱耐澇的高粱，高產(chǎn)抗災(zāi)的玉米、甘薯，適應(yīng)性強(qiáng)的豆類等農(nóng)作物種植不斷推廣。種植面積的擴(kuò)大，糧食產(chǎn)量和耕地復(fù)種指數(shù)的提高，極大保障了直隸地區(qū)的糧食安全。
除了糧食調(diào)劑外，清政府還適時(shí)鼓勵(lì)商人販運(yùn)糧石，發(fā)揮市場的有利作用。乾隆元年（1736）起，一度實(shí)行歉歲免糧米過往稅的政策。乾隆十六年（1751），浙東亢旱嚴(yán)重。清廷令湖北撥米20萬石，接運(yùn)赴浙，隨后，又準(zhǔn)江南、福建米商販米運(yùn)往浙江溫州、臺州、寧波等地。光緒十六年（1890），因京師糧價(jià)騰貴，清廷命李鴻章在天津出示招商，販運(yùn)米糧來京。
重農(nóng)穩(wěn)糧，提高農(nóng)業(yè)再生產(chǎn)能力
清代將農(nóng)業(yè)作為立國之本，提倡重農(nóng)固本。康熙帝反復(fù)強(qiáng)調(diào)“農(nóng)事實(shí)為國之本”，“農(nóng)務(wù)為國家之本，粒食乃兆姓所資”。農(nóng)民是糧食生產(chǎn)的絕對主體，雍正帝登基伊始，即命地方官對于本地勤于耕種、務(wù)本力作的農(nóng)民予以嘉獎(jiǎng)，雍正二年（1724），又令州縣每年舉薦一位勤奮勞作者為“老農(nóng)”，給以八品頂帶。為了促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的恢復(fù)和發(fā)展，清政府獎(jiǎng)勵(lì)墾荒，鼓勵(lì)將“閑曠未耕之地”及時(shí)開墾。順治元年（1644），即制定獎(jiǎng)勵(lì)墾荒條例?？滴醵辏?663），頒布地方官開墾勸懲之例，將墾荒與地方官政績聯(lián)系在一起，康熙二十九年（1690），因四川民少而荒多，對凡愿前往墾荒居住者，“將地畝給為永業(yè)”。由于積極招民墾荒，順治八年（1651）到雍正二年（1724）的73年間，全國耕地面積增加了一倍多。清代政府還積極鼓勵(lì)對西南、西北邊疆地區(qū)的開墾，并將關(guān)外等禁地對漢族民眾解禁，以緩解人口增長所帶來的糧食緊張問題。為了減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，提升農(nóng)民農(nóng)業(yè)再生產(chǎn)的積極性，清代推行田賦蠲免制度，包含普蠲、災(zāi)蠲、蠲免積欠、恩蠲等多種類型。普蠲，是對一省或數(shù)省免征全年錢糧，或是在全國普遍蠲免錢糧。如乾隆朝曾普免天下錢糧三次，各省漕糧兩次。災(zāi)蠲，即自然災(zāi)害發(fā)生時(shí)，減免災(zāi)民的賦稅課征。雍正六年（1728），確定災(zāi)蠲比例：“被災(zāi)十分者著免七分，九分者著免六分，八分者著免四分，七分者著免二分，六分者著免一分。”此外，還有蠲免民間歷年積欠，以及因國家慶典、皇帝出巡等原因而進(jìn)行的恩蠲等。從康熙元年（1662）至四十四年（1705），所免錢糧總數(shù)共9000余萬兩，雍正朝至少蠲免正項(xiàng)錢糧1000萬兩以上，這對穩(wěn)定社會秩序，提高農(nóng)業(yè)再生產(chǎn)的積極性是非常重要的。
作為傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)國家，清代糧食生產(chǎn)一直受到自然災(zāi)害的嚴(yán)重威脅。自然災(zāi)害造成糧食大幅度減產(chǎn)，糧價(jià)昂貴，國家糧食安全因此面臨嚴(yán)峻考驗(yàn)。在長期應(yīng)對自然災(zāi)害的過程中，清代政府建立了完備系統(tǒng)的救災(zāi)制度，從多個(gè)方面籌集賑糧，平抑物價(jià)，安撫災(zāi)民，提高災(zāi)后農(nóng)業(yè)再生產(chǎn)能力。除前述災(zāi)蠲制度外，再如平糶制度。平糶的主要目的是為了平抑糧價(jià)，清人視平糶為賑濟(jì)貧民的“第一要?jiǎng)?wù)”，將平糶看成是和“動發(fā)倉儲”一樣重要的“養(yǎng)民之切務(wù)”。平糶所需米糧主要來自常平倉谷。常平倉谷的出糶標(biāo)準(zhǔn)，雍正十一年（1733）規(guī)定，常平倉存貯倉谷在萬石以外者，準(zhǔn)其存七糶三，萬石以內(nèi)者，準(zhǔn)其于糶三之外，酌量加增。清代嚴(yán)懲平糶過程中的各種舞弊行為。例如，《大清會典事例》規(guī)定，州縣官有將平糶米谷雜以灰沙者，一經(jīng)查出，督撫即指名題參，從重治罪。雍正四年（1726）議準(zhǔn)，平糶之時(shí)，如有奸商賤糴貴糶、居積射利者，實(shí)時(shí)訪拏，按律治罪。州縣官不嚴(yán)行查禁，由督撫題參，交部議處。再如，為了促進(jìn)災(zāi)后農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的恢復(fù)和經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇，清朝推行借貸制度。清代借貸的物資有錢糧、籽種、耕牛、農(nóng)具等。凡受災(zāi)民戶，不分極貧次貧，只要三分災(zāi)以上的地區(qū)均可免息借貸，春借秋還，或者秋借春歸，各省災(zāi)歉時(shí)皆統(tǒng)一實(shí)行借貸免息原則，也有破例將借貸米谷竟行免征者。借貸制度減輕了災(zāi)民的負(fù)擔(dān)，提供了災(zāi)民生產(chǎn)自救所需生產(chǎn)資料，有利于提高災(zāi)民從事農(nóng)業(yè)再生產(chǎn)的能力和積極性。
總體來看，清代為保障糧食安全而采取的一系列政策是對傳統(tǒng)重農(nóng)重糧思想的體現(xiàn)和實(shí)踐，也是加強(qiáng)國家力量、保持社會穩(wěn)定發(fā)展的重要策略，對于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、強(qiáng)化皇權(quán)政治發(fā)揮著重要作用。但是，不容忽視的是，其中不少急功近利的措施缺乏可持續(xù)性，如墾荒移民政策過激，影響了生態(tài)平衡。嘉道以后，由于人口不斷增長，拓荒空間變得十分有限，氣候條件有所惡化，水旱災(zāi)害頻繁，更加上吏治腐敗，康雍乾時(shí)期苦心經(jīng)營的倉儲制度弊端重重，道光十五年（1835），各省常平倉統(tǒng)計(jì)缺短谷額達(dá)1800余萬石之多，“及幾額貯之半”。清末糧價(jià)飛漲，糧食危機(jī)日漸嚴(yán)重，清廷糧食安全政策的失控，最終成為導(dǎo)致清王朝覆滅的重要原因。
（作者為中國政法大學(xué)人文學(xué)院教授）
【注：本文系教育部哲學(xué)社會科學(xué)重大項(xiàng)目攻關(guān)項(xiàng)目“近代救災(zāi)法律文獻(xiàn)整理與研究”（項(xiàng)目編號：18JZD024）的階段性成果】
【參考文獻(xiàn)】
①《大清會典事例》，北京：中華書局，1990年。
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③田濤、鄭秦點(diǎn)校：《大清律例》，北京：法律出版社，1999年。
④李文海、夏明方、朱滸主編：《中國荒政書集成》，天津：天津古籍出版社，2010年。
⑤李文治、江太新：《清代漕運(yùn)》（修訂版），北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2008年。
責(zé)編/周小梨 美編/楊玲玲
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