摘 要:在新冠肺炎疫情防控與應(yīng)對(duì)中，社區(qū)作為基本治理單元的天然合理性和防控有效性得到充分彰顯。以隔離為主要手段的抗疫通過社區(qū)網(wǎng)格化管理取得了顯著成果，形成了“社區(qū)堅(jiān)守、政府支持”的社區(qū)治理工作機(jī)制。同時(shí)，社區(qū)抗疫推動(dòng)社區(qū)治理向數(shù)字化、信息化發(fā)展。通過抗擊疫情，社區(qū)治理“鄰里共同體”意識(shí)逐步強(qiáng)化，為進(jìn)一步推進(jìn)社區(qū)治理現(xiàn)代化奠定基礎(chǔ)。
關(guān)鍵詞:社區(qū)治理 數(shù)字化治理 社區(qū)抗疫
【中圖分類號(hào)】D63 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
基層治理要杜絕形式主義的督查
新冠肺炎疫情暴露出的一個(gè)突出問題是形式主義地使用督查制度。這次抗疫中出現(xiàn)過“社區(qū)一天來五撥督查，致使社區(qū)工作者幾乎無暇去防疫”的情況。督查的目的是要檢查并督促下級(jí)執(zhí)行政策，通常用在下級(jí)執(zhí)行政策不力的情況下。面對(duì)突發(fā)的重大疫情，各級(jí)政府都存在準(zhǔn)備不足的情況，此時(shí)下級(jí)特別是基層更多需要的是上級(jí)的專業(yè)性指導(dǎo)和抗疫急需的物資支持，而不是簡單地督查政策的執(zhí)行情況。這種“一個(gè)人干活，五個(gè)人來督查”的情況與目前行政體制存在的“職責(zé)同構(gòu)”現(xiàn)象有關(guān)。由于各級(jí)政府都管同樣的事情，諸多部門也要管同樣的事情，一旦出了問題，各級(jí)政府和各個(gè)相關(guān)部門都要擔(dān)責(zé)。為了顯示自己盡責(zé)了，干部對(duì)上級(jí)的政策層層下達(dá)，最簡便的方式是“以文件落實(shí)文件”。為了免責(zé)，往往在層層下達(dá)過程中，層層加碼，把責(zé)任分解給下級(jí)，結(jié)果就出現(xiàn)了基層社區(qū)防疫期間一天要填報(bào)十幾份由不同部門下發(fā)、內(nèi)容基本相同，只是格式、體例稍有差異的表格的現(xiàn)象。
為了提高制度效能，減輕基層負(fù)擔(dān)，集中力量抗疫，應(yīng)該利用信息技術(shù)，由本地適當(dāng)層級(jí)的防疫指揮部或衛(wèi)健委統(tǒng)一口徑統(tǒng)計(jì)疫情，供本地各個(gè)部門使用，不要讓基層防疫人員陷入重復(fù)填表中。疫情過后，此類信息平臺(tái)可以交給基層政府，供其他方面的工作使用。經(jīng)過總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，還可以把信息平臺(tái)類的做法推廣到其他領(lǐng)域，避免基層重復(fù)上報(bào)信息，以提高制度的效能。專項(xiàng)督查也要慎用，一定要在出現(xiàn)政策執(zhí)行不力的情況下，再通過督查推進(jìn)政策的落實(shí)，以免因督查過多干擾基層抗疫。另外，在抗疫的特殊時(shí)期，盡量不啟動(dòng)內(nèi)部督察，而是要把力量用在防疫工作上。
社區(qū)抗疫取得顯著成果，應(yīng)繼續(xù)改善社區(qū)工作者待遇
在本次全民抗疫的過程中，社區(qū)作為基本治理單元的天然合理性得以凸顯。首先，防止疫情擴(kuò)散最有效的方法是隔離，社區(qū)有封閉的院墻和大門，有物業(yè)管理，配備保安，具備了隔離的基本條件。其次，城市社區(qū)有黨支部、居委會(huì)、社工、社會(huì)組織、志愿者等多元主體共同參與的治理體系。社區(qū)實(shí)行網(wǎng)格化管理，已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了對(duì)城市居民區(qū)的全覆蓋。此次抗疫以隔離為主要手段，只能以居民居住的社區(qū)為單位，統(tǒng)計(jì)上報(bào)疑似感染者，控制居民的外出，宣傳防疫的知識(shí)和政府政策，幫助居民并提供生活必需品，等等。各地的疫情得以控制，得益于我們已經(jīng)建立起來的社區(qū)治理體系，得益于每一個(gè)社區(qū)工作者恪盡職守和無私奉獻(xiàn)。
以隔離為主的防疫措施已經(jīng)發(fā)揮了作用，疫情逐漸緩解，下一步取得抗疫的最后勝利，還需要廣大社區(qū)工作者繼續(xù)努力，把好社區(qū)這一關(guān)。為此，應(yīng)該關(guān)心廣大的社區(qū)工作者，通過提供足夠的防疫物資，保證這些戰(zhàn)斗在抗疫第一線的社區(qū)工作者的安全。應(yīng)該給予社區(qū)工作者足夠的物質(zhì)激勵(lì)，以保護(hù)他們的工作積極性。中央已經(jīng)決定，為了關(guān)心愛護(hù)醫(yī)務(wù)人員，大幅度提高疫情防治人員薪酬待遇。對(duì)廣大社區(qū)工作者而言，他們直接面對(duì)居民，隨時(shí)可能與病毒攜帶者和疑似病例接觸，被感染的風(fēng)險(xiǎn)極高。同時(shí)，他們與下沉干部一起，已經(jīng)連續(xù)奮戰(zhàn)了一個(gè)多月，身心相當(dāng)疲憊。而社區(qū)工作者的收入普遍較低，他們能夠堅(jiān)持在抗疫的第一線，完全靠的是擔(dān)當(dāng)精神。因此，為了激勵(lì)廣大社區(qū)工作者繼續(xù)堅(jiān)守崗位，解決他們收入過低的問題就應(yīng)該提到各級(jí)政府的議事日程上。從長遠(yuǎn)來看，社區(qū)工作者的待遇改善也會(huì)為城市基層治理體系有效運(yùn)轉(zhuǎn)提供保障。
“社區(qū)堅(jiān)守、政府支持”的工作機(jī)制值得總結(jié)
抗疫是當(dāng)前全黨全國的頭等大事，防疫的最前沿在社區(qū)。防疫初期，社區(qū)人手嚴(yán)重不足，出現(xiàn)很多漏洞，隨后市區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)各級(jí)政府和街道辦抽出大量干部，下沉到社區(qū)，補(bǔ)充防疫第一線的力量。由于社區(qū)防疫的力量得到補(bǔ)充，疫情的擴(kuò)散得到有效控制。為了有效地防疫，政府的工作重點(diǎn)在社區(qū)，人力和物力都向社區(qū)傾斜。只要社區(qū)有需要，政府就全力以赴幫助解決。城市“內(nèi)防擴(kuò)散”是否能夠做到，關(guān)鍵在能否控制住社區(qū)，各地政府都明確地認(rèn)識(shí)到社區(qū)的重要性。社區(qū)的工作如此重要，政府把如此大的力量投入到社區(qū)，這是以前從未有過的治理方式。
這種機(jī)制類似北京市“街鄉(xiāng)吹哨、部門報(bào)到”的基層社會(huì)治理工作機(jī)制。“街鄉(xiāng)吹哨、部門報(bào)到”在克服城市管理中部門分割、缺乏協(xié)作意識(shí)、基層力量不強(qiáng)、治理重心偏高等問題方面，取得了很好的效果。這次防疫以社區(qū)為基本戰(zhàn)斗單元，城市政府的工作重心下移，把分散在不同部門、不同層級(jí)、不同區(qū)域的力量集中在社區(qū)，就為打贏這場(chǎng)防疫總體戰(zhàn)提供了組織資源。社區(qū)工作者的編制是按照日常工作配備的，在重大疫情時(shí)期，防疫工作要到戶到人，而且每天都要站崗，量體溫，送菜，有時(shí)還要送病人。這些工作只靠社區(qū)工作者遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，這個(gè)時(shí)候政府的干部下沉到社區(qū)，不僅補(bǔ)足了社區(qū)防控疫情的人力缺口，而且為社區(qū)防疫帶來新的資源。下沉的政府干部通過自己的人脈，聯(lián)系物資，接洽捐贈(zèng)，引進(jìn)防疫技術(shù)，為社區(qū)層面的“嚴(yán)防死守”做了實(shí)實(shí)在在的事。這種“社區(qū)堅(jiān)守、政府支持”的工作機(jī)制值得我們好好總結(jié)。
社區(qū)抗疫為社會(huì)治理數(shù)字化打下基礎(chǔ)
社區(qū)成為防疫的主陣地以后，明顯提高了社區(qū)的治理能力。其中一個(gè)標(biāo)志是社區(qū)治理的數(shù)字化程度大大提升。為了有效防止社區(qū)內(nèi)出現(xiàn)疫情擴(kuò)散，社區(qū)搜集了每一個(gè)居民的基本信息。這是防疫的需要，做不到這一點(diǎn)，就不能為控制疫情提供準(zhǔn)確的依據(jù)。為此，地方政府和社區(qū)投入了大量的人力和物力，做了細(xì)致的工作。不僅如此，還建立起持續(xù)搜集和逐級(jí)上報(bào)的體制，可以對(duì)居民的情況進(jìn)行動(dòng)態(tài)的掌握。這是一件非常重要的基礎(chǔ)性工作，這樣龐大的信息系統(tǒng)在平常情況下需要較長的時(shí)間，做很多動(dòng)員工作，得到多方面的配合，才能建立起來。疫情重大，迫使我們?cè)谧疃虝r(shí)間內(nèi)建立起了這套信息系統(tǒng)。這套信息系統(tǒng)的重要性在于可以轉(zhuǎn)化為相應(yīng)的數(shù)據(jù)庫，為社會(huì)治理的數(shù)字化打下基礎(chǔ)。在下一步工作中，對(duì)這些信息使用的相應(yīng)授權(quán)和限制政策需要盡快出臺(tái)，使得對(duì)個(gè)人信息的使用規(guī)范起來，以保護(hù)個(gè)人權(quán)利。
疫情結(jié)束以后，這類數(shù)據(jù)庫仍具有廣泛的應(yīng)用價(jià)值，一是掌握居民的詳細(xì)信息可以為提高社區(qū)治理水平提供可靠的依據(jù)；二是有了這些詳細(xì)信息，便于為社區(qū)居民提供精準(zhǔn)化的公共服務(wù)。我國的城市治理正在進(jìn)入智能化時(shí)代，有了這類數(shù)據(jù)庫，可以加快智慧城市和智慧社區(qū)的建設(shè)。
強(qiáng)化“鄰里共同體”意識(shí)，為社區(qū)治理奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)
全民抗疫中的干群同心、鄰里共命運(yùn)使得社區(qū)治理的社會(huì)資本得以大幅度增加。一是防止新冠肺炎疫情的擴(kuò)散是現(xiàn)在社區(qū)居民最大的共識(shí)，防疫保健康成為社區(qū)居民的共同利益。防疫關(guān)乎每一個(gè)居民的切身利益，對(duì)社區(qū)防控措施、生活基本物資的提供等，成為每一個(gè)居民共同關(guān)心的事情，居民對(duì)社區(qū)公共事務(wù)的關(guān)心程度大大提高。居民們不但堅(jiān)決支持社區(qū)的防控措施，而且能夠自覺遵守防疫紀(jì)律，共同維護(hù)社區(qū)的防疫秩序。在這個(gè)過程中，社區(qū)的公共意識(shí)空前凝聚。公共意識(shí)一旦形成，為今后處理社區(qū)公共事務(wù)提供了思想資源。二是抗疫期間居民們都無法出門，鄰里長期相處，盡管不能串門，但是借助微信群仍然可以聯(lián)系。居民們利益攸關(guān)，共渡難關(guān)，患難中建立起了共同體意識(shí)，為社區(qū)治理積累了重要的社會(huì)資本。
基層的社區(qū)工作者平時(shí)與上班族居民打交道不多，主要的服務(wù)對(duì)象是老年人和孩子，但是在抗疫時(shí)期，他們成為居民安全的保障，成為居民居家抗疫的依靠。社區(qū)工作者們不顧個(gè)人安危，堅(jiān)守在抗疫第一線，他們的聲譽(yù)在抗疫大考中得到明顯的提高。這些為今后的社區(qū)治理打下了良好的群眾基礎(chǔ)。街道辦、市區(qū)政府的干部大量下沉到社區(qū)協(xié)助抗疫，他們的幫助和堅(jiān)守被居民們看在眼里，記在心上，群眾對(duì)干部的評(píng)價(jià)由此得到提高。廣大干部們關(guān)鍵時(shí)刻下基層，大大密切了干群關(guān)系，為今后的城市治理打下了很好的群眾基礎(chǔ)。這兩種群眾基礎(chǔ)來之不易，得益于干部工作作風(fēng)的轉(zhuǎn)變，需要我們很好地總結(jié)，使其制度化，以改進(jìn)社區(qū)治理的效果。
社會(huì)組織在社區(qū)抗疫中的作用有待加強(qiáng)
目前社區(qū)治理提倡“三社聯(lián)動(dòng)”模式，即社區(qū)、社會(huì)組織、社會(huì)工作專業(yè)人才共同發(fā)揮作用。從目前看，社會(huì)組織，特別是社區(qū)的社會(huì)組織在抗疫中基本上是缺位了。這有兩個(gè)原因，一是現(xiàn)有的社會(huì)組織多數(shù)面向全社會(huì)，專門服務(wù)社區(qū)的社會(huì)組織不多，所以在社區(qū)防疫中兩者無法對(duì)接。二是社區(qū)層面的社會(huì)組織少且弱。社區(qū)的社會(huì)組織以文體活動(dòng)類為多，社會(huì)事務(wù)類的少，使得在面對(duì)防疫需要的時(shí)候，社區(qū)的社會(huì)組織力量嚴(yán)重不足；盡管有的社區(qū)社會(huì)組織不少，但是多數(shù)組織松散，難以迅速形成戰(zhàn)斗力。
志愿者在社區(qū)治理中具有重要意義。社區(qū)抗疫初期，志愿者的參與較少，這與防疫工作的高風(fēng)險(xiǎn)性有關(guān)，也與志愿者缺乏相關(guān)的防護(hù)知識(shí)和防護(hù)手段有關(guān)。志愿者缺乏培訓(xùn)與社區(qū)社會(huì)組織發(fā)育不足有關(guān)。社區(qū)里社會(huì)事務(wù)類的社會(huì)組織少，從而缺乏經(jīng)過訓(xùn)練的應(yīng)急反應(yīng)人力資源儲(chǔ)備，并且缺乏應(yīng)急反應(yīng)需要的動(dòng)員能力?？挂叱跗谏鐓^(qū)治理機(jī)構(gòu)的力量不能滿足應(yīng)急管理需要，不得不緊急派政府干部支援，后來才招募和培訓(xùn)志愿者，社區(qū)防疫的力量得以補(bǔ)充。
從社區(qū)抗疫中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、補(bǔ)齊短板
首先，以抗疫為基礎(chǔ)完善社區(qū)信息數(shù)據(jù)庫。居民信息數(shù)據(jù)庫的建立可以為社區(qū)安全防范、社區(qū)計(jì)劃生育、外來人口管理、租戶管理、物業(yè)管理、業(yè)委會(huì)的成立和運(yùn)作等提供基礎(chǔ)信息，加快政府處理社會(huì)問題的反應(yīng)速度，提高社區(qū)治理的精準(zhǔn)程度。更具有治理價(jià)值的是掌握居民信息可以提供精準(zhǔn)服務(wù)依據(jù)，可以使老年人照料、衛(wèi)生保健服務(wù)、社會(huì)保障服務(wù)、優(yōu)撫服務(wù)、殘疾人服務(wù)、家政服務(wù)、少年兒童服務(wù)等借助網(wǎng)絡(luò)信息，實(shí)現(xiàn)社區(qū)服務(wù)現(xiàn)代化和網(wǎng)絡(luò)化。
其次，改進(jìn)社區(qū)治理中的弱項(xiàng)，提高社區(qū)治理水平。借著此次高強(qiáng)度的社區(qū)動(dòng)員，發(fā)展社區(qū)社會(huì)組織，提高其參與社區(qū)治理的能力。同時(shí)也要著力發(fā)展社區(qū)志愿者群體，為社區(qū)儲(chǔ)備能夠提供專業(yè)志愿服務(wù)的力量。一方面要加大在社區(qū)培育社會(huì)組織的力度，特別要培育那些具有應(yīng)急反應(yīng)功能的社會(huì)組織。另一方面由這些社會(huì)組織招募志愿者，定期訓(xùn)練，定期演練。這需要政府投入資金，引進(jìn)專業(yè)培訓(xùn)師資，并且對(duì)志愿者給予物質(zhì)和精神兩個(gè)方面的激勵(lì)。
最后，要提高居民在社區(qū)治理中的參與度。社會(huì)組織的活躍、志愿者的踴躍，都靠社區(qū)居民的參與。經(jīng)歷了這次刻骨銘心的全民抗疫，社區(qū)已經(jīng)深深地“刻”在了居民的心里，居民們充分體驗(yàn)到了社區(qū)對(duì)個(gè)人生活的重要性，認(rèn)識(shí)到了社區(qū)是個(gè)人生命安全的保障線。今后的社區(qū)工作要進(jìn)一步以居民生活需要為核心，提供多方面的服務(wù)，努力實(shí)現(xiàn)居民與社區(qū)融為一體的社區(qū)治理最高境界。
【本文作者為南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院教授】
參考文獻(xiàn)
[1]《半月談評(píng)論：警惕督查泛濫干擾疫情防控工作》，新華網(wǎng)，2020年2月13日。
責(zé)編：董惠敏 / 王茂磊