摘 要:新型冠狀病毒肺炎疫情不僅給人民群眾生命健康安全帶來極大威脅，也對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來嚴(yán)重影響，對(duì)城市發(fā)展和治理帶來嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。反思我國(guó)城市發(fā)展與治理中存在的問題，需要在“后疫情”時(shí)代實(shí)現(xiàn)“中心—外圍”空間形態(tài)突破、單一地點(diǎn)的靜態(tài)空間治理模式突破、低質(zhì)量“半城鎮(zhèn)化”的路徑依賴突破以及傳統(tǒng)線下治理手段的突破。
關(guān)鍵詞:城市治理 “后疫情”時(shí)代 四個(gè)突破
【中圖分類號(hào)】D63 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
在2020年農(nóng)歷春節(jié)來臨之際，一場(chǎng)新型冠狀病毒肺炎疫情在神州大地迅速蔓延，給人民群眾的生命健康安全帶來了極大的威脅，嚴(yán)重影響了人們的日常生活，并對(duì)中國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展造成了嚴(yán)重的影響，對(duì)城市發(fā)展和城市治理帶來了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。
到目前為止，疫情還沒有得到根本性遏制，亟需盡快補(bǔ)齊疫情應(yīng)對(duì)中暴露出來的短板和不足。前事不忘，后事之師，需要深刻反思我國(guó)城市發(fā)展和城市治理中存在的問題，將預(yù)防和應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件納入城市發(fā)展和治理之中，實(shí)現(xiàn)城市發(fā)展與治理的“四個(gè)突破”。
突破“中心—外圍”空間形態(tài)，形成多中心的空間格局
筆者認(rèn)為，此次疫情對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的非均衡戰(zhàn)略格局不會(huì)產(chǎn)生大的影響。在戰(zhàn)略層面，應(yīng)繼續(xù)堅(jiān)持以城市群、都市圈為主體形態(tài)和以優(yōu)勢(shì)地區(qū)、中心城市為重點(diǎn)的總體方向，這是基于我國(guó)國(guó)情的重要選擇，也符合世界城市化的發(fā)展趨勢(shì)與普遍規(guī)律。同時(shí)要深刻意識(shí)到，雖然空間集聚所帶來的經(jīng)濟(jì)社會(huì)集聚效應(yīng)是巨大的，但是導(dǎo)致公共衛(wèi)生突發(fā)事件爆發(fā)的概率和傳播速度也明顯增大。
近年來，城市發(fā)展中存在追求大城市和特大城市規(guī)模的傾向，追求“攤大餅”般的擴(kuò)張。這就是典型的“中心—外圍”空間形態(tài)，城市空間結(jié)構(gòu)是剛性的不是柔性的。高密度的人口聚集，使得人與人之間的空間距離縮短；人們高頻率的商務(wù)活動(dòng)，大范圍的人口流動(dòng)，使得全社會(huì)工作生活節(jié)奏顯著加快，一旦遇到疫情等突發(fā)事件會(huì)促使其極快傳播。從這次疫情來看，爆發(fā)突然、傳播迅猛，給管理者和普通民眾留下的作出應(yīng)對(duì)判斷與采取應(yīng)變措施的回旋余地非常小。這啟示我們，為了更好地應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件，城市群和大城市要突破“中心—外圍”的空間形態(tài)，形成網(wǎng)絡(luò)化和多中心的空間格局。
同時(shí)，要轉(zhuǎn)變城市與農(nóng)村的兩極對(duì)立關(guān)系，加快推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程，加快特色小鎮(zhèn)建設(shè)，形成大城市、衛(wèi)星城市、現(xiàn)代化村鎮(zhèn)相結(jié)合的治理體系和網(wǎng)格化管理形式。在滿足人口等要素向城市群和中心城市集聚的同時(shí)，要有效地調(diào)整和規(guī)劃城市群和中心城市、大城市空間結(jié)構(gòu)，這既有利于要素的集聚，也是應(yīng)對(duì)各種突發(fā)事件的重要選擇。這樣，在發(fā)生類似新冠肺炎疫情時(shí)就可以在相對(duì)小的空間內(nèi)進(jìn)行隔離，較封城而言隔離成本小很多。
突破單一地點(diǎn)的靜態(tài)空間治理模式，形成流動(dòng)空間的柔性治理模式
未來對(duì)中國(guó)城市發(fā)展和治理影響最大的兩大空間特征，一是“集聚性”，二是“流動(dòng)性”。辯證地看待“集聚性”和“流動(dòng)性”，有效處理好兩者關(guān)系是中國(guó)城市發(fā)展和治理面臨的重要挑戰(zhàn)。在某種程度上，城市發(fā)展已經(jīng)突破了地點(diǎn)空間（或場(chǎng)所空間），走向了流動(dòng)空間；但在城市的治理方面還是基于一個(gè)封閉的城市空間。這體現(xiàn)了城市發(fā)展和治理之間的矛盾，治理落后于發(fā)展，以地理空間為基礎(chǔ)的治理結(jié)構(gòu)和以人為核心的傳播途徑二者之間產(chǎn)生了矛盾。
從這次疫情的發(fā)生與擴(kuò)散可以看出傳統(tǒng)科層治理模式存在的弊端。若層層匯報(bào)、層層審批，各級(jí)各地之間政策相互“打架”、缺乏統(tǒng)一調(diào)度，地區(qū)防疫政策朝令夕改，無法應(yīng)對(duì)突發(fā)事件，無法實(shí)現(xiàn)對(duì)信息的快速利用。工業(yè)化時(shí)代所形成的科層垂直治理模式是適應(yīng)于地點(diǎn)空間的，但無法適應(yīng)于流動(dòng)空間所形成的網(wǎng)絡(luò)社會(huì)的治理。科層治理結(jié)構(gòu)更多是集中有限的資源實(shí)現(xiàn)確定性的目標(biāo)，其最重要的是實(shí)現(xiàn)工業(yè)化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的線性目標(biāo)，而基于流動(dòng)空間的城市治理模式則更多的是考慮信息時(shí)代后工業(yè)化的治理模式。
全球經(jīng)濟(jì)一體化和區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的快速發(fā)展，使得信息、資金、技術(shù)、金融風(fēng)險(xiǎn)增大，包括一些突發(fā)疫情的空間流動(dòng)性和傳播性加快。這種流動(dòng)性必然對(duì)傳統(tǒng)的科層治理模式提出挑戰(zhàn)，“流動(dòng)空間”推動(dòng)了網(wǎng)絡(luò)社會(huì)的崛起，如果仍然按照之前的科層治理模式，勢(shì)必從效率上就無法適應(yīng)時(shí)代發(fā)展的要求。因此，中國(guó)城市發(fā)展和治理必須要突破地點(diǎn)空間，突破傳統(tǒng)的剛性治理模式，充分考慮集聚的兩種不同效應(yīng)，創(chuàng)造適應(yīng)于流動(dòng)空間的彈性治理模式，形成基于流動(dòng)空間的橫向治理與合作機(jī)制，制定靈活性強(qiáng)的應(yīng)急管理預(yù)案，逐步由剛性的城市空間形態(tài)走向一種柔性的有機(jī)多中心網(wǎng)絡(luò)化空間形態(tài)。
突破低質(zhì)量“半城鎮(zhèn)化”的路徑依賴 ，形成高質(zhì)量的內(nèi)涵型城鎮(zhèn)化模式
2019年我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達(dá)到60.6%，未來還將繼續(xù)處于持續(xù)發(fā)展的階段。然而當(dāng)前“半城鎮(zhèn)化”的低質(zhì)量城鎮(zhèn)化模式仍然普遍存在，很多地方政府還是一味追求GDP經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，重視單維度的經(jīng)濟(jì)發(fā)展而忽視社會(huì)發(fā)展和生態(tài)發(fā)展，對(duì)發(fā)展模式存在嚴(yán)重的路徑依賴。
以此次疫情發(fā)生地武漢為例，2018年武漢創(chuàng)造了近1.5萬億元的地區(qū)生產(chǎn)總值，GDP占全省比重達(dá)到37.7%。在湖北省的經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，省會(huì)城市的首位度很高，然而輻射帶動(dòng)性不強(qiáng)，城鄉(xiāng)差別大，城鎮(zhèn)化水平還比較低，處于資源聚集階段，經(jīng)濟(jì)發(fā)展呈現(xiàn)出單一維度的脆弱性。此次疫情爆發(fā)正值春運(yùn)之時(shí)，大量的流動(dòng)人口返鄉(xiāng)過年，客觀上也造成了疫情由武漢向全國(guó)，由中心城市向周邊村鎮(zhèn)的傳播擴(kuò)散。
我國(guó)發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入到了一個(gè)新的階段，社會(huì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展已經(jīng)成為發(fā)展的重要內(nèi)容。社會(huì)發(fā)展最重要的目標(biāo)就是塑造良好的社會(huì)結(jié)構(gòu)，以支撐經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。就城鎮(zhèn)化來講，必須要突破低質(zhì)量“半城鎮(zhèn)化”的路徑依賴，推進(jìn)農(nóng)民工市民化，完善醫(yī)療、衛(wèi)生、教育等基本公共服務(wù)供給，從而走向深度內(nèi)涵的城鎮(zhèn)化發(fā)展階段。為此，既要把城市群和中心城市作為發(fā)展的最重要載體，同時(shí)也必須要高度重視城市群和中心城市的醫(yī)療衛(wèi)生等公共服務(wù)供給和社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；加快推進(jìn)區(qū)域一體化合作，既要強(qiáng)調(diào)有形的經(jīng)濟(jì)一體化、市場(chǎng)一體化，也要強(qiáng)調(diào)區(qū)域社會(huì)服務(wù)保障領(lǐng)域的一體化。
突破傳統(tǒng)線下治理手段，形成線上和線下互動(dòng)的新型治理模式
互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)也有力地支持了城市的治理。例如，通過大數(shù)據(jù)對(duì)人口流動(dòng)進(jìn)行精準(zhǔn)定位，避免了一刀切的剛性管理；移動(dòng)通訊公司通過進(jìn)入城市邊界的定位，提供了14天隔離證明；在線疫情申報(bào)、食品供給、遠(yuǎn)程醫(yī)療、網(wǎng)絡(luò)咨詢等線上下單線下配送服務(wù)降低了傳染風(fēng)險(xiǎn)；相關(guān)媒體為民眾提供實(shí)時(shí)疫情數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，社交網(wǎng)絡(luò)上線了很多查找附近疫情的小程序，以及依托互聯(lián)網(wǎng)提交線上復(fù)工申報(bào)、開展居家辦公等，都在很大程度上有助于此次疫情的防控。
同時(shí)，在這次抗擊疫情的過程中，物理空間的隔離，使得宅在家里的人們?cè)诰€頻次高、時(shí)間長(zhǎng)，購(gòu)、食、住、行、學(xué)、娛、醫(yī)領(lǐng)域等信息平臺(tái)訪問量暴增，遠(yuǎn)程培訓(xùn)、線上教育等一些新興的產(chǎn)業(yè)形態(tài)得到長(zhǎng)足發(fā)展，線上線下打通融合的購(gòu)物平臺(tái)成為了人們居家隔離生活中的重要組成部分，人們對(duì)網(wǎng)絡(luò)的依賴度迅速飆升。
此外在抗擊疫情過程中，街道、社區(qū)等基層組織發(fā)揮了重要作用，“三微一端”等互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)成為了社會(huì)治理中便捷高效的信息渠道與宣傳陣地，志愿者等各類自組織補(bǔ)充了社會(huì)治理體系，承擔(dān)了部分社會(huì)治理責(zé)任。這些在治理過程中形成的線上與線下融合的新型智慧治理范式與經(jīng)驗(yàn)，將對(duì)未來城市的發(fā)展與治理產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。
正如2003年的“非典”疫情推動(dòng)快遞、網(wǎng)購(gòu)、電子商務(wù)等行業(yè)快速發(fā)展一樣，這次疫情也一定會(huì)催生一些新的產(chǎn)業(yè)增長(zhǎng)點(diǎn)，必將推動(dòng)物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、智能制造、5G通訊、生物醫(yī)藥等新興產(chǎn)業(yè)更加快速發(fā)展，也將對(duì)城市的治理，特別是對(duì)于智慧城市和智慧社區(qū)的發(fā)展起到重要的推動(dòng)作用。
【本文作者為蘇州大學(xué)東吳商學(xué)院教授，蘇州大學(xué)東吳智庫執(zhí)行院長(zhǎng)；本文系教育部人文社科重點(diǎn)研究基地重大招標(biāo)項(xiàng)目“城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的新驅(qū)動(dòng)力研究”（項(xiàng)目編號(hào)：19JJD790008）階段性成果；蘇州大學(xué)東吳智庫研究員孫陸詩雨對(duì)本文亦有貢獻(xiàn)】
責(zé)編：司文君 / 蔡圣楠