摘 要:新型冠狀病毒肺炎疫情不僅給人民群眾生命健康安全帶來極大威脅，也對經(jīng)濟社會發(fā)展帶來嚴重影響，對城市發(fā)展和治理帶來嚴峻挑戰(zhàn)。反思我國城市發(fā)展與治理中存在的問題，需要在“后疫情”時代實現(xiàn)“中心—外圍”空間形態(tài)突破、單一地點的靜態(tài)空間治理模式突破、低質(zhì)量“半城鎮(zhèn)化”的路徑依賴突破以及傳統(tǒng)線下治理手段的突破。
關(guān)鍵詞:城市治理 “后疫情”時代 四個突破
【中圖分類號】D63 【文獻標識碼】A
在2020年農(nóng)歷春節(jié)來臨之際，一場新型冠狀病毒肺炎疫情在神州大地迅速蔓延，給人民群眾的生命健康安全帶來了極大的威脅，嚴重影響了人們的日常生活，并對中國的經(jīng)濟社會發(fā)展造成了嚴重的影響，對城市發(fā)展和城市治理帶來了嚴峻的挑戰(zhàn)。
到目前為止，疫情還沒有得到根本性遏制，亟需盡快補齊疫情應(yīng)對中暴露出來的短板和不足。前事不忘，后事之師，需要深刻反思我國城市發(fā)展和城市治理中存在的問題，將預(yù)防和應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件納入城市發(fā)展和治理之中，實現(xiàn)城市發(fā)展與治理的“四個突破”。
突破“中心—外圍”空間形態(tài)，形成多中心的空間格局
筆者認為，此次疫情對我國經(jīng)濟社會發(fā)展的非均衡戰(zhàn)略格局不會產(chǎn)生大的影響。在戰(zhàn)略層面，應(yīng)繼續(xù)堅持以城市群、都市圈為主體形態(tài)和以優(yōu)勢地區(qū)、中心城市為重點的總體方向，這是基于我國國情的重要選擇，也符合世界城市化的發(fā)展趨勢與普遍規(guī)律。同時要深刻意識到，雖然空間集聚所帶來的經(jīng)濟社會集聚效應(yīng)是巨大的，但是導(dǎo)致公共衛(wèi)生突發(fā)事件爆發(fā)的概率和傳播速度也明顯增大。
近年來，城市發(fā)展中存在追求大城市和特大城市規(guī)模的傾向，追求“攤大餅”般的擴張。這就是典型的“中心—外圍”空間形態(tài)，城市空間結(jié)構(gòu)是剛性的不是柔性的。高密度的人口聚集，使得人與人之間的空間距離縮短；人們高頻率的商務(wù)活動，大范圍的人口流動，使得全社會工作生活節(jié)奏顯著加快，一旦遇到疫情等突發(fā)事件會促使其極快傳播。從這次疫情來看，爆發(fā)突然、傳播迅猛，給管理者和普通民眾留下的作出應(yīng)對判斷與采取應(yīng)變措施的回旋余地非常小。這啟示我們，為了更好地應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件，城市群和大城市要突破“中心—外圍”的空間形態(tài)，形成網(wǎng)絡(luò)化和多中心的空間格局。
同時，要轉(zhuǎn)變城市與農(nóng)村的兩極對立關(guān)系，加快推動城鄉(xiāng)一體化進程，加快特色小鎮(zhèn)建設(shè)，形成大城市、衛(wèi)星城市、現(xiàn)代化村鎮(zhèn)相結(jié)合的治理體系和網(wǎng)格化管理形式。在滿足人口等要素向城市群和中心城市集聚的同時，要有效地調(diào)整和規(guī)劃城市群和中心城市、大城市空間結(jié)構(gòu)，這既有利于要素的集聚，也是應(yīng)對各種突發(fā)事件的重要選擇。這樣，在發(fā)生類似新冠肺炎疫情時就可以在相對小的空間內(nèi)進行隔離，較封城而言隔離成本小很多。
突破單一地點的靜態(tài)空間治理模式，形成流動空間的柔性治理模式
未來對中國城市發(fā)展和治理影響最大的兩大空間特征，一是“集聚性”，二是“流動性”。辯證地看待“集聚性”和“流動性”，有效處理好兩者關(guān)系是中國城市發(fā)展和治理面臨的重要挑戰(zhàn)。在某種程度上，城市發(fā)展已經(jīng)突破了地點空間（或場所空間），走向了流動空間；但在城市的治理方面還是基于一個封閉的城市空間。這體現(xiàn)了城市發(fā)展和治理之間的矛盾，治理落后于發(fā)展，以地理空間為基礎(chǔ)的治理結(jié)構(gòu)和以人為核心的傳播途徑二者之間產(chǎn)生了矛盾。
從這次疫情的發(fā)生與擴散可以看出傳統(tǒng)科層治理模式存在的弊端。若層層匯報、層層審批，各級各地之間政策相互“打架”、缺乏統(tǒng)一調(diào)度，地區(qū)防疫政策朝令夕改，無法應(yīng)對突發(fā)事件，無法實現(xiàn)對信息的快速利用。工業(yè)化時代所形成的科層垂直治理模式是適應(yīng)于地點空間的，但無法適應(yīng)于流動空間所形成的網(wǎng)絡(luò)社會的治理?？茖又卫斫Y(jié)構(gòu)更多是集中有限的資源實現(xiàn)確定性的目標，其最重要的是實現(xiàn)工業(yè)化和經(jīng)濟發(fā)展的線性目標，而基于流動空間的城市治理模式則更多的是考慮信息時代后工業(yè)化的治理模式。
全球經(jīng)濟一體化和區(qū)域經(jīng)濟一體化的快速發(fā)展，使得信息、資金、技術(shù)、金融風(fēng)險增大，包括一些突發(fā)疫情的空間流動性和傳播性加快。這種流動性必然對傳統(tǒng)的科層治理模式提出挑戰(zhàn)，“流動空間”推動了網(wǎng)絡(luò)社會的崛起，如果仍然按照之前的科層治理模式，勢必從效率上就無法適應(yīng)時代發(fā)展的要求。因此，中國城市發(fā)展和治理必須要突破地點空間，突破傳統(tǒng)的剛性治理模式，充分考慮集聚的兩種不同效應(yīng)，創(chuàng)造適應(yīng)于流動空間的彈性治理模式，形成基于流動空間的橫向治理與合作機制，制定靈活性強的應(yīng)急管理預(yù)案，逐步由剛性的城市空間形態(tài)走向一種柔性的有機多中心網(wǎng)絡(luò)化空間形態(tài)。
突破低質(zhì)量“半城鎮(zhèn)化”的路徑依賴 ，形成高質(zhì)量的內(nèi)涵型城鎮(zhèn)化模式
2019年我國常住人口城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達到60.6%，未來還將繼續(xù)處于持續(xù)發(fā)展的階段。然而當(dāng)前“半城鎮(zhèn)化”的低質(zhì)量城鎮(zhèn)化模式仍然普遍存在，很多地方政府還是一味追求GDP經(jīng)濟指標，重視單維度的經(jīng)濟發(fā)展而忽視社會發(fā)展和生態(tài)發(fā)展，對發(fā)展模式存在嚴重的路徑依賴。
以此次疫情發(fā)生地武漢為例，2018年武漢創(chuàng)造了近1.5萬億元的地區(qū)生產(chǎn)總值，GDP占全省比重達到37.7%。在湖北省的經(jīng)濟發(fā)展中，省會城市的首位度很高，然而輻射帶動性不強，城鄉(xiāng)差別大，城鎮(zhèn)化水平還比較低，處于資源聚集階段，經(jīng)濟發(fā)展呈現(xiàn)出單一維度的脆弱性。此次疫情爆發(fā)正值春運之時，大量的流動人口返鄉(xiāng)過年，客觀上也造成了疫情由武漢向全國，由中心城市向周邊村鎮(zhèn)的傳播擴散。
我國發(fā)展已經(jīng)進入到了一個新的階段，社會建設(shè)和社會發(fā)展已經(jīng)成為發(fā)展的重要內(nèi)容。社會發(fā)展最重要的目標就是塑造良好的社會結(jié)構(gòu)，以支撐經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。就城鎮(zhèn)化來講，必須要突破低質(zhì)量“半城鎮(zhèn)化”的路徑依賴，推進農(nóng)民工市民化，完善醫(yī)療、衛(wèi)生、教育等基本公共服務(wù)供給，從而走向深度內(nèi)涵的城鎮(zhèn)化發(fā)展階段。為此，既要把城市群和中心城市作為發(fā)展的最重要載體，同時也必須要高度重視城市群和中心城市的醫(yī)療衛(wèi)生等公共服務(wù)供給和社會基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；加快推進區(qū)域一體化合作，既要強調(diào)有形的經(jīng)濟一體化、市場一體化，也要強調(diào)區(qū)域社會服務(wù)保障領(lǐng)域的一體化。
突破傳統(tǒng)線下治理手段，形成線上和線下互動的新型治理模式
互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)也有力地支持了城市的治理。例如，通過大數(shù)據(jù)對人口流動進行精準定位，避免了一刀切的剛性管理；移動通訊公司通過進入城市邊界的定位，提供了14天隔離證明；在線疫情申報、食品供給、遠程醫(yī)療、網(wǎng)絡(luò)咨詢等線上下單線下配送服務(wù)降低了傳染風(fēng)險；相關(guān)媒體為民眾提供實時疫情數(shù)據(jù)統(tǒng)計，社交網(wǎng)絡(luò)上線了很多查找附近疫情的小程序，以及依托互聯(lián)網(wǎng)提交線上復(fù)工申報、開展居家辦公等，都在很大程度上有助于此次疫情的防控。
同時，在這次抗擊疫情的過程中，物理空間的隔離，使得宅在家里的人們在線頻次高、時間長，購、食、住、行、學(xué)、娛、醫(yī)領(lǐng)域等信息平臺訪問量暴增，遠程培訓(xùn)、線上教育等一些新興的產(chǎn)業(yè)形態(tài)得到長足發(fā)展，線上線下打通融合的購物平臺成為了人們居家隔離生活中的重要組成部分，人們對網(wǎng)絡(luò)的依賴度迅速飆升。
此外在抗擊疫情過程中，街道、社區(qū)等基層組織發(fā)揮了重要作用，“三微一端”等互聯(lián)網(wǎng)平臺成為了社會治理中便捷高效的信息渠道與宣傳陣地，志愿者等各類自組織補充了社會治理體系，承擔(dān)了部分社會治理責(zé)任。這些在治理過程中形成的線上與線下融合的新型智慧治理范式與經(jīng)驗，將對未來城市的發(fā)展與治理產(chǎn)生深遠的影響。
正如2003年的“非典”疫情推動快遞、網(wǎng)購、電子商務(wù)等行業(yè)快速發(fā)展一樣，這次疫情也一定會催生一些新的產(chǎn)業(yè)增長點，必將推動物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算、智能制造、5G通訊、生物醫(yī)藥等新興產(chǎn)業(yè)更加快速發(fā)展，也將對城市的治理，特別是對于智慧城市和智慧社區(qū)的發(fā)展起到重要的推動作用。
【本文作者為蘇州大學(xué)東吳商學(xué)院教授，蘇州大學(xué)東吳智庫執(zhí)行院長；本文系教育部人文社科重點研究基地重大招標項目“城鎮(zhèn)化進程中的新驅(qū)動力研究”（項目編號：19JJD790008）階段性成果；蘇州大學(xué)東吳智庫研究員孫陸詩雨對本文亦有貢獻】
責(zé)編：司文君 / 蔡圣楠