國(guó)務(wù)院國(guó)資委印發(fā)的《關(guān)于以管資本為主加快國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管職能轉(zhuǎn)變的實(shí)施意見(jiàn)》，旨在使國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)加快從管企業(yè)向管資本轉(zhuǎn)變。以此判斷，國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)有管企業(yè)、管資本這兩種不同的選擇。管企業(yè)還是管資本，這只是國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)履行出資人職責(zé)方式的不同，這種不同主要是由履行出資人職責(zé)的企業(yè)不同的制度安排決定的。因此，國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)是管企業(yè)還是管資本，這不是取決于國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)的主觀(guān)愿望，通過(guò)授權(quán)放權(quán)、改變履責(zé)方式能夠決定的，而是需要履行出資人職責(zé)的企業(yè)進(jìn)行制度安排上的變革。
國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)履行出資人職責(zé)
源自國(guó)有企業(yè)公司制改革
國(guó)有企業(yè)是中國(guó)經(jīng)濟(jì)中的重要行為主體。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下，國(guó)有企業(yè)是指令性計(jì)劃的執(zhí)行者；改革開(kāi)放后，國(guó)有企業(yè)由指令性計(jì)劃執(zhí)行者逐步轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌?chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體。在此過(guò)程中，國(guó)有企業(yè)制度安排在不斷變化，經(jīng)過(guò)擴(kuò)大企業(yè)自主權(quán)、實(shí)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任制、兩步“利改稅”、承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制、轉(zhuǎn)換企業(yè)經(jīng)營(yíng)機(jī)制等一系列改革舉措，最終將國(guó)有企業(yè)改革方向確定為建立現(xiàn)代企業(yè)制度，即由《企業(yè)法》規(guī)制的工廠(chǎng)制企業(yè)改革為按《公司法》登記注冊(cè)的公司制企業(yè)；同時(shí)，單體法人企業(yè)通過(guò)聯(lián)合重組發(fā)展成為企業(yè)集團(tuán)，它是由不同層級(jí)的眾多法人企業(yè)組成的法人企業(yè)聯(lián)合體，集團(tuán)公司為一級(jí)法人，其下有二級(jí)、三級(jí)甚至更多層級(jí)的法人企業(yè)。
公司制企業(yè)要有出資，即注冊(cè)資本，對(duì)企業(yè)來(lái)說(shuō)，它是資本；對(duì)出資者來(lái)說(shuō)，它是自己的股權(quán)，形成自己的資產(chǎn)，因?yàn)樗且环N可交易的價(jià)值。出資可獨(dú)資也可多個(gè)出資者共同出資，可以是國(guó)有也可以是非國(guó)有；若出資大于50%則為絕對(duì)控股，若出資不大于50%但通過(guò)相應(yīng)協(xié)議安排而擁有控制權(quán)則為相對(duì)控股，因上述不同的出資安排，公司制企業(yè)有國(guó)有獨(dú)資公司、國(guó)有全資公司、國(guó)有控股公司、國(guó)有參股公司，它們均稱(chēng)之為國(guó)家出資企業(yè)，即國(guó)有企業(yè)。根據(jù)《公司法》，公司制企業(yè)中的國(guó)家出資要有相應(yīng)的出資人及履行出資人職責(zé)的主體。
根據(jù)《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》，對(duì)于公司制企業(yè)中的國(guó)家出資形成的國(guó)有資本，它的出資人是全體人民，是屬于全體人民的資產(chǎn)，歸全體人民所有。而全體人民是眾多的個(gè)體，共同行使所有權(quán)意味著高昂的成本，因此，需要由代表全體人民的國(guó)家擁有全體人民資產(chǎn)的所有權(quán)，具體則由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使國(guó)有資本所有權(quán)；國(guó)務(wù)院和地方人民政府依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定，分別代表國(guó)家對(duì)公司制企業(yè)中的國(guó)有資本履行出資人職責(zé)，享有出資人權(quán)益。國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)和地方人民政府按照國(guó)務(wù)院的規(guī)定設(shè)立的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，根據(jù)本級(jí)人民政府的授權(quán)，代表本級(jí)人民政府對(duì)國(guó)家出資企業(yè)履行出資人職責(zé)。由國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)履行出資人職責(zé)的企業(yè)，也稱(chēng)之為國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管企業(yè)，國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)同監(jiān)管企業(yè)的關(guān)系是出資者與被出資者之間的關(guān)系。
在企業(yè)集團(tuán)，國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)督管理的只是一級(jí)法人集團(tuán)公司，而其他法人企業(yè)則由集團(tuán)公司負(fù)責(zé)監(jiān)督管理。而企業(yè)集團(tuán)各層級(jí)法人企業(yè)均為國(guó)有企業(yè)，因此，國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)履行出資人職責(zé)的是集團(tuán)所有法人企業(yè)，而不只是所監(jiān)管的集團(tuán)公司。正因?yàn)槿绱?，集團(tuán)旗下各法人企業(yè)的有關(guān)事項(xiàng)，集團(tuán)公司要報(bào)國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)審批，這是國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)所有法人企業(yè)履行出資人職責(zé)的權(quán)利決定的。我們?cè)O(shè)想這里的國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)是一個(gè)自然人，他同樣要對(duì)集團(tuán)旗下各法人企業(yè)這樣的有關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行審批，這是他作為出資人的權(quán)利。所以，國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)集團(tuán)公司及旗下法人企業(yè)有關(guān)事項(xiàng)的審批是履行出資人職責(zé)的監(jiān)督管理行為，是在行使出資人權(quán)利，而將其說(shuō)成是管企業(yè)，這是不準(zhǔn)確的，應(yīng)該是錯(cuò)誤的解讀。
公司制企業(yè)的制度安排
決定出資人履責(zé)的方式
國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)履行出資人職責(zé)源自于公司制企業(yè)的制度安排，但國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)督管理的企業(yè)卻有兩種，按《企業(yè)法》注冊(cè)登記的國(guó)有獨(dú)資企業(yè)，按《公司法》注冊(cè)登記的公司制企業(yè)。而按《企業(yè)法》注冊(cè)登記的國(guó)有獨(dú)資企業(yè)是沒(méi)有出資人的，雖然企業(yè)也是法人，但它對(duì)企業(yè)的全部資產(chǎn)并沒(méi)有法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，企業(yè)的全部資產(chǎn)是屬于企業(yè)投資創(chuàng)辦者所有，因此，把國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)由《企業(yè)法》注冊(cè)登記的國(guó)有獨(dú)資企業(yè)也說(shuō)成是履行出資人職責(zé)，這是不正確的，因?yàn)檫@里并沒(méi)有出資人制度，何談履行出資人職責(zé)。那么，我們對(duì)此的解釋就是國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)在管企業(yè)。而且，國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)《公司法》注冊(cè)登記的公司制企業(yè)的監(jiān)督管理方式同對(duì)《企業(yè)法》注冊(cè)登記的國(guó)有獨(dú)資企業(yè)的監(jiān)督管理方式都是相同的，如果把后者說(shuō)成是管企業(yè)，那么對(duì)前者來(lái)說(shuō)則同樣是管企業(yè)。
那么，為什么國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)會(huì)對(duì)兩種不同規(guī)制的企業(yè)采取同樣的監(jiān)管方式？顯然，這里的問(wèn)題不在于按《企業(yè)法》注冊(cè)登記的國(guó)有獨(dú)資企業(yè)，問(wèn)題出在按《公司法》注冊(cè)登記的公司制企業(yè)，它采取的是國(guó)有獨(dú)資公司形式，因此，對(duì)其監(jiān)管方式很容易同國(guó)有獨(dú)資企業(yè)相同。在公司制企業(yè)，由股東參加的股東大會(huì)選舉董事并建立董事會(huì)，董事會(huì)聘任公司高管，高管負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)管理企業(yè)。若公司制企業(yè)為國(guó)有獨(dú)資，其出資人只有國(guó)家，一人股東，那么國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)在行使出資人權(quán)利的同時(shí)，還要行使股東會(huì)權(quán)利，而股東會(huì)選舉董事，公司董事自然就由國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)決定，這就意味著董事會(huì)是國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)的受托人和代理人，它的權(quán)力是由國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)授予的。因此，在國(guó)有獨(dú)資公司，國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)是集股東權(quán)利、股東會(huì)權(quán)力、董事會(huì)權(quán)力于一身。所以，國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)要審批或備案企業(yè)投資融資、發(fā)展戰(zhàn)略與規(guī)劃、重大資產(chǎn)處置，任免并考核企業(yè)高管，索要企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理情況、財(cái)務(wù)報(bào)表等。股東會(huì)權(quán)力、董事會(huì)權(quán)力，它們都是企業(yè)本身的制度安排，但在國(guó)有獨(dú)資公司中，它們卻成為國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)力和制度安排。因此，國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)的工作自然就延伸到企業(yè)之中，從而給人的印象是國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)在“管企業(yè)”。實(shí)際上，國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)并不是在“管企業(yè)”，這是國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)國(guó)有獨(dú)資公司履行出資人職責(zé)而必須要做的一種制度安排。也就是說(shuō)，在公司制企業(yè)為國(guó)有獨(dú)資的情況下，國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)只能是“管企業(yè)”，即使建立了董事會(huì)，董事會(huì)也只能是“提偶”，它難以行使董事會(huì)的真正權(quán)力。2004年，國(guó)務(wù)院國(guó)資委開(kāi)始在國(guó)有獨(dú)資企業(yè)建立規(guī)范董事會(huì)試點(diǎn)，至今已有15年，除個(gè)別中央企業(yè)外，其他都已建立規(guī)范的董事會(huì)，但這些董事會(huì)仍然是試點(diǎn)，原因很簡(jiǎn)單，這樣的董事會(huì)很難成為法定意義上的獨(dú)立董事會(huì)，它只是國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)履行出資人職責(zé)而自行做出的制度安排。
如果公司制企業(yè)不是國(guó)有獨(dú)資，而是國(guó)有資本同非國(guó)有資本共同出資的混合所有制企業(yè)，那么，國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)只能對(duì)混合所有制企業(yè)的國(guó)有資本履行出資人職責(zé)，行使國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)，股東會(huì)權(quán)力則由國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)同非國(guó)有資本出資人共同擁有，它不再是國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)力而是全體出資人的共同權(quán)力。股東會(huì)選舉董事建立董事會(huì)，這時(shí)的董事會(huì)同由國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)決定董事建立的董事會(huì)是不同的，它的權(quán)力不再是國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)授予的而是由《公司法》決定的，進(jìn)而可以獨(dú)立行使自己的權(quán)力。這時(shí)，國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)只能是行使股東權(quán)利，不再行使股東會(huì)、董事會(huì)權(quán)力，從而國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)不再“管企業(yè)”，而是關(guān)心和關(guān)注企業(yè)中國(guó)有資本出資，重在履行好出資人職責(zé)，即我們所說(shuō)的“管資本”。
國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)管資本的制度安排
由上述可以看出，由管企業(yè)變?yōu)楣苜Y本，這不是由國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)本身能夠決定的，它必須要有國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)履行出資人職責(zé)的企業(yè)在制度安排上的變革，這樣才會(huì)有國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)從管企業(yè)到管資本的真正轉(zhuǎn)變。現(xiàn)在，國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)履行出資人職責(zé)的企業(yè)并不是簡(jiǎn)單的公司制企業(yè)，它是由眾多法人企業(yè)組成的企業(yè)集團(tuán)，而這樣的企業(yè)集團(tuán)通過(guò)集團(tuán)公司不斷加強(qiáng)集團(tuán)化管控已經(jīng)成為集團(tuán)化大企業(yè)，它有明確的戰(zhàn)略與規(guī)劃，集團(tuán)旗下的各法人企業(yè)只是集團(tuán)戰(zhàn)略的執(zhí)行者和業(yè)務(wù)運(yùn)營(yíng)單位，雖然它們也在面向市場(chǎng)從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，但它們的投資、業(yè)務(wù)、預(yù)決算均要受到集團(tuán)的管控。因此，它們只是集團(tuán)化大企業(yè)這一市場(chǎng)主體的有機(jī)構(gòu)成部分，是集團(tuán)子企業(yè)，不應(yīng)再是國(guó)有企業(yè)?；谶@樣的認(rèn)識(shí)和判斷，集團(tuán)旗下法人企業(yè)，其出資人應(yīng)該是集團(tuán)公司，由集團(tuán)公司履行出資人職責(zé)，而國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)只能對(duì)集團(tuán)公司履行出資人職責(zé)，不能再對(duì)集團(tuán)旗下法人企業(yè)履行出資人職責(zé)。
因此，我們今天再談國(guó)有企業(yè)改革，其真正的改革對(duì)象應(yīng)該是上述所說(shuō)的集團(tuán)化大企業(yè)，不應(yīng)該是其中的子企業(yè)，當(dāng)然子企業(yè)也要進(jìn)行改革，但它們的改革是基于集團(tuán)大企業(yè)整體改革所做出的改革選擇?；旄娜匀皇羌瘓F(tuán)化大企業(yè)的選擇，而子企業(yè)當(dāng)然可以進(jìn)行混改，但集團(tuán)層面需要對(duì)混改子企業(yè)擁有控制權(quán)，這樣才能保證集團(tuán)化大企業(yè)戰(zhàn)略的實(shí)施。集團(tuán)層面應(yīng)推進(jìn)股權(quán)多元化，中央企業(yè)已經(jīng)在這方面取得明顯進(jìn)展。同時(shí)，推進(jìn)集團(tuán)層面混改也應(yīng)該是選擇，地方企業(yè)已經(jīng)有實(shí)踐且效果良好，如鄭州煤礦機(jī)械集團(tuán)股份有限公司是河南省國(guó)資委監(jiān)管企業(yè)，它是一家整體上市公司，股權(quán)結(jié)構(gòu)為河南省國(guó)資委、機(jī)構(gòu)投資者、社會(huì)公眾股、集團(tuán)高管。集團(tuán)高管全部持股，其中董事長(zhǎng)、總經(jīng)理持股相同且高于其他高管。集團(tuán)層面股權(quán)多元化或混改后，就可以建立由多個(gè)投資者成立的股東大會(huì)、由股東大會(huì)選舉董事建立董事會(huì)。這時(shí)，國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)只是履行出資人職責(zé)，行使股東權(quán)利，就不再擁有股東會(huì)、董事會(huì)的權(quán)力，甚至監(jiān)事會(huì)的權(quán)力，這樣就可以實(shí)現(xiàn)國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)履行出資人職責(zé)企業(yè)治理上的轉(zhuǎn)變，即由國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)治理或管理走向國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)同其他出資者共同治理。這樣的轉(zhuǎn)變必然帶來(lái)國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)履職方式的變化，即由管企業(yè)變?yōu)楣苜Y本。而這里所說(shuō)的管資本同樣是一種制度安排，而不能望文生義來(lái)解釋如何管資本，因?yàn)橘Y本就是在公司制企業(yè)中的出資，它由企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理者來(lái)支配和使用，國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)已經(jīng)失去了對(duì)出資的使用權(quán)和支配權(quán)，但國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)履行出資人職責(zé)就對(duì)企業(yè)擁有了權(quán)利，這種權(quán)利則要求國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)與企業(yè)建立一種制度安排。其特征主要有三個(gè)方面。
一是國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)要在多元出資主體法人治理結(jié)構(gòu)中履責(zé)。依法制定或參與制定公司章程，推動(dòng)各治理主體嚴(yán)格依照公司章程行權(quán)履職，充分發(fā)揮公司章程在公司治理中的基礎(chǔ)作用。委派股東代表參加股東大會(huì)，依據(jù)股權(quán)關(guān)系向履行出資人職責(zé)的企業(yè)委派董事或提名董事人選，規(guī)范董事的權(quán)利和責(zé)任，做好董事會(huì)建設(shè)。
二是按清單履責(zé)。依照《中華人民共和國(guó)公司法》《中華人民共和國(guó)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》等法律法規(guī)，建立完善權(quán)力和責(zé)任清單，明確履職重點(diǎn)，厘清職責(zé)邊界。按照權(quán)責(zé)法定原則，將不該有的權(quán)力攔在清單之外；保證清單內(nèi)的權(quán)力規(guī)范運(yùn)行。根據(jù)職能轉(zhuǎn)變進(jìn)展情況，對(duì)清單實(shí)施動(dòng)態(tài)調(diào)整，規(guī)范權(quán)責(zé)事項(xiàng)履職內(nèi)容和方式。
三是建立國(guó)有股權(quán)持股和管理機(jī)構(gòu)。集團(tuán)層面股權(quán)多元化或混改后，由國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)履行出資人職責(zé)的國(guó)有股權(quán)應(yīng)該有明確的持股者，而國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)不宜直接持有股權(quán)，因此需要設(shè)立專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)持有國(guó)有股權(quán)，這個(gè)機(jī)構(gòu)就是十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出的國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司。它只是持有并管理國(guó)有股權(quán)，對(duì)目標(biāo)企業(yè)國(guó)有股權(quán)的進(jìn)入或退出提出方案，報(bào)國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)后通過(guò)產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)或資本市場(chǎng)來(lái)實(shí)現(xiàn)。國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司為國(guó)有獨(dú)資，不負(fù)債，其注冊(cè)資本為所有持股企業(yè)中的國(guó)家出資，即國(guó)有資本，因此，國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司也是管資本的載體，做強(qiáng)做大國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司即為做強(qiáng)做大國(guó)有資本。
上述制度安排意味著國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職能及履職方式的轉(zhuǎn)變，即由管企業(yè)變?yōu)楣苜Y本，從而建立以管資本為主的國(guó)資監(jiān)管體制。
（作者系國(guó)務(wù)院國(guó)資委研究中心研究員）
