土地審批“放權(quán)”不“放松”
——專家解讀《關(guān)于授權(quán)和委托用地審批權(quán)的決定》
近日，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于授權(quán)和委托用地審批權(quán)的決定（國發(fā)〔2020〕4號(hào)）》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）。《決定》發(fā)布后，引起社會(huì)強(qiáng)烈關(guān)注。一些媒體認(rèn)為，《決定》“增加了各省及直轄市、省會(huì)城市等建設(shè)用地規(guī)模”，表明“三大核心城市群、成渝都市圈建設(shè)用地指標(biāo)數(shù)量增加”“土地供應(yīng)將進(jìn)入‘大寬松’時(shí)代”，甚至有評(píng)論提出“這是為房地產(chǎn)用地松綁”的觀點(diǎn)。
對(duì)此，自然資源部有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，以上觀點(diǎn)皆是對(duì)本次出臺(tái)政策的錯(cuò)誤解讀。實(shí)際上，政策的出臺(tái)是呼應(yīng)新修改的《土地管理法》，進(jìn)一步深化“放管服”改革，賦予省級(jí)人民政府更大用地自主權(quán)的一項(xiàng)舉措。為此，中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院執(zhí)行院長(zhǎng)、長(zhǎng)江學(xué)者特聘教授嚴(yán)金明對(duì)《決定》進(jìn)行了權(quán)威解讀。
下放相關(guān)審批權(quán)旨在“增效”
近日發(fā)布的《決定》主要涉及兩方面的審批權(quán)下放：一是將國務(wù)院可以授權(quán)的永久基本農(nóng)田以外的農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的審批事項(xiàng)，授權(quán)各省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)；二是試點(diǎn)將永久基本農(nóng)田轉(zhuǎn)為建設(shè)用地和國務(wù)院批準(zhǔn)土地征收審批事項(xiàng)，委托部分省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)。
嚴(yán)金明指出，《決定》對(duì)相關(guān)審批權(quán)下放旨在“增效”。通過下放相關(guān)建設(shè)用地審批權(quán)，給省級(jí)地方政府更多的自主權(quán)，使其能夠因地制宜，破解項(xiàng)目用地“落地難”和“落地慢”問題，從而提高審批效率、項(xiàng)目落地效率和土地利用效率，進(jìn)而滿足改善營(yíng)商環(huán)境、服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、提高基礎(chǔ)設(shè)施保障等用地需求，同時(shí)也有利于解決農(nóng)村建設(shè)項(xiàng)目落地、通過“增減掛鉤”倒逼解決農(nóng)村土地利用低效浪費(fèi)等問題，助推鄉(xiāng)村振興的進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)。
但《決定》并未對(duì)建設(shè)用地規(guī)模“松綁”，目的是提高“效率”，而非建設(shè)用地規(guī)模“增量”。“實(shí)際上，未來在各級(jí)國土空間規(guī)劃、土地供應(yīng)計(jì)劃、空間用途管制的約束下，建設(shè)用地供應(yīng)的關(guān)注重點(diǎn)仍然是挖存量、控增量。”嚴(yán)金明說。
仍然從嚴(yán)從緊控制建設(shè)用地總量
嚴(yán)金明評(píng)價(jià)，客觀上講這次放權(quán)力度確實(shí)較大，但十分珍惜、合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地基本國策沒有改變，對(duì)于土地管理的要求并沒有放松。
他分析，賦予省級(jí)人民政府更大用地自主權(quán)，實(shí)質(zhì)上壓實(shí)省級(jí)政府責(zé)任，本質(zhì)上還是要讓地盡其用、地盡其利，促進(jìn)最為科學(xué)合理的土地利用，服務(wù)最為迫切、最為需要和最為有效的土地利用訴求，例如重大基礎(chǔ)設(shè)施用地保障、新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)用地需求、扶貧搬遷等重大工程用地訴求、公共衛(wèi)生應(yīng)急等公共事業(yè)用地需求，而非一部分媒體解讀的“為房地產(chǎn)用地松綁”。
《決定》中，要求委托試點(diǎn)省份自然資源主管部門必須遵循嚴(yán)格保護(hù)耕地、節(jié)約集約用地的原則，按照法律政策規(guī)定及審查標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范進(jìn)行用地審查。同時(shí)，生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界這三條控制紅線沒有放松。此外，規(guī)劃建設(shè)用地總量調(diào)控沒有放松。
嚴(yán)金明強(qiáng)調(diào)，當(dāng)前，仍然從嚴(yán)從緊控制建設(shè)用地總量。如北京實(shí)行減量發(fā)展，嚴(yán)守建設(shè)用地規(guī)模底線，至2035年城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模實(shí)現(xiàn)減量發(fā)展。上海仍然踐行“總量鎖定、增量遞減、存量?jī)?yōu)化、流量增效、質(zhì)量提高”的“五量”調(diào)控思路，為城市通過轉(zhuǎn)變土地利用方式促進(jìn)城市發(fā)展轉(zhuǎn)型進(jìn)行探索。
“試點(diǎn)”接得住也要管得好
本次用地審批權(quán)改革確定的首批試點(diǎn)省市為北京、天津、上海、江蘇、浙江、安徽、廣東、重慶。為何會(huì)選擇以上8個(gè)地區(qū)作為試點(diǎn)省份？嚴(yán)金明分析，首先，試點(diǎn)地區(qū)有迫切的改革需求，項(xiàng)目落地速度與經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度匹配訴求較高。8個(gè)省市大多為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展速度較快省市，人地矛盾較為突出，需求變化較快且資源環(huán)境承載壓力較大，部分項(xiàng)目落地速度難以滿足現(xiàn)實(shí)要求。
其次，試點(diǎn)地區(qū)基礎(chǔ)條件較為突出。試點(diǎn)地區(qū)大多數(shù)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較好，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)較為完善，能夠有效為改革的順利開展、服務(wù)的后續(xù)評(píng)估、監(jiān)管的多維落實(shí)提供保障，同時(shí)，試點(diǎn)地區(qū)不同的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段性也方便觀察本次改革對(duì)土地利用、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)社會(huì)變化的影響。
此外，本次試點(diǎn)也是對(duì)試點(diǎn)地區(qū)治理能力的一次大考。改革過程中深層次的矛盾、問題和風(fēng)險(xiǎn)可能將在各個(gè)地區(qū)顯露，如何落實(shí)省級(jí)政府責(zé)任、調(diào)整審批節(jié)奏、把握審批要求、動(dòng)態(tài)協(xié)調(diào)土地利用布局、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)用地、確保實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡、實(shí)現(xiàn)自我審查和監(jiān)管等要求，完成改革“接得住、管得好”的要求，對(duì)當(dāng)?shù)卣砸彩蔷薮蟮目简?yàn)，這些也要以嚴(yán)格的引導(dǎo)規(guī)范和督查監(jiān)管為基礎(chǔ)。
（本報(bào)北京3月15日電 本報(bào)記者 楊舒）
