摘 要:新型冠狀病毒肺炎被確認其病毒來源與野生動物有關，是繼2003年非典疫情之后又一次由于人類食用野生動物而引發(fā)的傳染病疫情。同時，野生動物保護問題也由此再次受到關注。當前野生動物保護在立法和執(zhí)法管理等方面存在短板，亟需破解“立法不明”“管理不徹”“執(zhí)法不嚴”“監(jiān)督不力”等問題，并積極探索我國野生動物保護的法治化路徑。
關鍵詞:野生動物保護 新冠肺炎 法治化路徑
【中圖分類號】D63 【文獻標識碼】A
從2019年底到2020年初，新型冠狀病毒肺炎疫情迅速發(fā)展成為全國性公共衛(wèi)生事件。研究認為其病毒來源為武漢華南海鮮市場銷售的野生動物及它所污染的環(huán)境，對于野生動物的保護由此再次受到關注。一夜之寒結不成厚冰，此次疫情并非第一次由于人類食用野味而引發(fā)大規(guī)模的公共衛(wèi)生事件。從2003年的SARS非典疫情到17年后今天的新冠肺炎疫情，追根溯源，都起因于野生動物。據(jù)網(wǎng)傳的華南海鮮市場野味報價表顯示，國家重點保護野生動物以及“三有”野生動物赫然在列。病毒與動物共生，而破壞自然環(huán)境的惡果終將由人類自食。
一場由錯位的野味饕餮引發(fā)的全國戰(zhàn)“疫”，也引發(fā)公眾對于野生動物保護的深刻反思：當前野生動物保護存在哪些問題和阻礙，以及野生動物保護之路應當如何走下去？
問題溯源：野生動物保護難有進展，原因何在
野生動物保護范圍較為狹窄且保護名錄存在滯后性。對野生動物采取保護措施的前提是明確界定所保護野生動物的概念和范圍。國際上將野生動物定義為“所有非經(jīng)人工飼養(yǎng)而生活于自然環(huán)境下的各種動物”。我國《野生動物保護法》規(guī)定保護的野生動物是“珍貴、瀕危的陸生、水生野生動物和有重要生態(tài)、科學、社會價值的陸生野生動物”。因此，在現(xiàn)行野生動物保護法律框架內(nèi)，“三有”標準是我國長期以來遵循的保護范圍標準。但保護范圍僅限于列入《國家重點保護野生動物名錄》（約包含300多種）和地方制定的野生動物保護名錄的重點保護野生動物，其余的野生動物相應地被稱為“非重點保護野生動物”。與自然界生存的數(shù)以千萬計的野生動物種類相比，能夠被“幸運地”納入保護名錄的種類范圍明顯較為狹窄，大量的“非重點保護”野生動物則成為法律保護的盲區(qū)。還有許許多多可能成為病毒宿主的野生動物未能納入管理之中，依然逍遙“法外”，難逃人類“毒手”。
野生動物法律保護手段尚待改進且利用環(huán)節(jié)問題突出?！兑吧鷦游锉Ｗo法》第21—23條設置了嚴格的野生動物交易和許可制度，但對相應法律責任僅規(guī)定了沒收、吊銷、罰款的普通懲罰措施，相對于因為食用野生動物而導致的大規(guī)模公共衛(wèi)生事件這一嚴重后果來說處罰較輕，并且在我國當前的法律體系中并未規(guī)定因交易野生動物導致突發(fā)公共衛(wèi)生事件應承擔何種責任。當前野生動物保護遵循“保護優(yōu)先、規(guī)范利用、嚴格監(jiān)管”的原則對利用野生動物的行為予以管制，并通過“獵捕證”“繁育許可證”等許可制度以及配套的法規(guī)規(guī)章實施管理。然而，野生動物的合法利用問題恰恰是管理的最薄弱環(huán)節(jié)。對于人工繁育野生動物，實驗室及相關保護機構管理混亂，不乏借機牟利的行為。另外，我國的食品安全法、檢驗檢疫法也僅是規(guī)定只要能夠證明合法來源和檢疫合格的野生動物即可正常交易，對野生動物的利用所帶來的現(xiàn)代社會的風險問題缺乏前瞻性應對措施。例如，因出售和食用野生動物引發(fā)的重大公共衛(wèi)生事件及其應對在法律法規(guī)方面還是空白；對于“出售、購買、利用國家重點保護野生動物及其制品”行為所帶來的后果法律預設不足；對于禁止食用野生動物的問題也沒有明確法律規(guī)定。
野生動物保護監(jiān)管不嚴、執(zhí)法不力是問題關鍵所在。盡管我國的《野生動物保護法》尚待進一步改進，然而若能充分利用好現(xiàn)有法律法規(guī)設定的管理制度與監(jiān)管手段，依然不至于導致野生動物濫捕濫殺、交易和食用的惡性后果。十分普遍的違法違規(guī)現(xiàn)象，客觀上反映了野生動物保護法確立的“嚴格監(jiān)管”的舉措并沒有落到實處。在華南海鮮市場，“野味”成了人人皆知的“秘密”，許多商家并未嚴格履行法律規(guī)定的證明來源手續(xù)和遵守相關的檢疫標準制度， 肆意獵捕、殺害、出售野生動物，其中不乏國家重點保護野生動物，可見平日審批和檢疫程序形同虛設。因此，監(jiān)管不力、執(zhí)法不嚴是野生動物保護的主要矛盾和關鍵問題所在。
前路茫茫：野生動物保護法治化路徑何在
“立”：明確野生動物保護范圍，建立“雙向清單”和“預警制度”，破解“立法不明”問題
按照目前的《野生動物保護法》及其配套法規(guī)、規(guī)章，“名錄制”是確認野生動物保護范圍的主要方式。但自然界的野生動物物種復雜多樣，名錄制不可避免地會對野生動物物種的保護掛一漏萬。為解決保護名錄的現(xiàn)實滯后性問題，未來的修法方向，一是建立“動態(tài)名錄制”，利用互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)等平臺，定時、及時更新重點保護野生動物名錄。經(jīng)過科學評估，將一些極易攜帶病毒的常規(guī)野生哺乳動物，以及“三有”之外的容易引起突發(fā)公共衛(wèi)生事件和易導致生態(tài)失衡等環(huán)境和公共問題的野生動物納入管理范圍。二是建立“雙軌保護制”，采取“重點保護與普通保護相結合”的原則，對珍貴、瀕危，符合“三有”標準的重點保護野生動物繼續(xù)采用先前的重點保護措施，對普通的野生動物則采取較為普通的保護措施，從嚴設置監(jiān)管措施。三是建立“雙向清單”和“預警制度”，針對不在名錄中的野生動物會被獵捕、殺害、食用等問題，建議在野生動物保護的配套制度中建立清單制度和預警制度，一方面制定許可食用、加工、運輸?shù)囊吧鷦游锲贩N正面清單，另一方面制定禁止捕殺、加工、運輸、銷售和食用的非許可野生動物品種負面清單。更重要的是，要把一些可能引發(fā)公共衛(wèi)生事件和區(qū)域生態(tài)失衡事件的野生動物納入紅色預警保護范圍。
“管”：規(guī)范分類管理、環(huán)節(jié)管理，建立部門協(xié)作、全面管控與風險評估制度，破解“管理不徹”問題
無論是為了繁衍物種，還是進行科學研究，對野生動物的利用有其現(xiàn)實必要性，但對于野生動物的利用應規(guī)范引導，嚴格管制。在具體管理制度上，一是進行區(qū)分目的管理，對于從事野生動物科學研究、人工繁育以及其他利用目的活動，分別設置不同的管制目標、強度和手段。二是實行全過程管理，可以參照對危險廢物的特別管理制度對捕獵、繁育、運輸、儲存、轉讓、食用野生動物進行全過程監(jiān)管，各個利用流程都要加強管理，不可偏廢。三是加強各執(zhí)法部門的協(xié)作，建立部門間、區(qū)域間的監(jiān)管協(xié)作機制，健全聯(lián)合或者協(xié)同執(zhí)法機制，嚴厲打擊野生動物違法違規(guī)捕獵、繁育、運輸、買賣、走私、食用等行為。四是構建由國務院野生動物保護主管部門會同國務院衛(wèi)生行政部門組織開展的公共衛(wèi)生風險和生態(tài)環(huán)境評估制度，針對重點區(qū)域、重點物種開展定點整治，由點到面，實現(xiàn)全方位管理。
“執(zhí)”：完善權力清單制度，權責一致，獎懲有度，破解“執(zhí)法不嚴”問題
執(zhí)法不嚴，是野生動物保護中存在的沉疴。針對執(zhí)法機關不作為、慢作為、亂作為問題以及各地方各部門的互相推諉問題，一方面，要完善權力清單制度，確保權責一致，建立失職責任倒追機制；另一方面，可以考慮建立對于惡性野生動物違法違規(guī)捕獵、繁育、運輸、買賣、走私、食用違法人員征信黑名單。結合當下互聯(lián)網(wǎng)手段，為野生動物保護尋求新的出路。如上海市便將個人隱瞞疫情者列入征信黑名單，加大懲處力度，可以借鑒成為常態(tài)信用機制。
此外，通過立法“一刀切”的方式全面禁止食用野生動物在實踐中難以操作。在無法完全避免食用野生動物的情況下，相關執(zhí)法機關可以充分利用并執(zhí)行好現(xiàn)行的食品安全、衛(wèi)生防疫、市場監(jiān)管等方面的法律法規(guī)，從野生動物的獲取來源、販售、加工等環(huán)節(jié)，從根源上杜絕因食用野生動物而引發(fā)公共安全問題。
“監(jiān)”: 建立全方位監(jiān)督機制，公眾參與、司法監(jiān)督協(xié)同監(jiān)管，破解“監(jiān)督不力”問題
人民是最強大的監(jiān)督力量?！兑吧鷦游锉Ｗo法》規(guī)定“任何組織和個人都有權向有關部門和機關舉報或者控告違反本法的行為。野生動物保護主管部門和其他有關部門、機關對舉報或者控告，應當及時依法處理”。然而，正是某些相關部門、相關干部的不作為才導致了公眾的“監(jiān)督”落空。為此，可以考慮將野生動物的保護納入公益訴訟范疇，把野生動物作為一種生態(tài)資源和生態(tài)價值納入公共利益的范疇。對于非法獵捕、殺害、販售、馴養(yǎng)、繁殖野生動物等不法行為，以及在執(zhí)行野生動物保護法中執(zhí)法不力、監(jiān)管不力的行政機關及其執(zhí)法人員，皆納入公益訴訟的范圍，具體可根據(jù)違法主體、事由區(qū)分為民事公益訴訟和行政公益訴訟。
結論
《野生動物保護法》雖在未來修訂中或能對存在的具體問題進行修補，但受其立法目的與原則的限制，從根本上難以擔負對動物進行全方位保護的重任。為解決動物的全方位保護問題，環(huán)境法學界的先行者們在十多年前便在《中華人民共和國動物保護法》(專家建議稿，2009)中提出立法確立“動物福利”“反虐待”等理念，并對各類動物實行分類保護的詳細規(guī)定，以期對動物實行全面、分類的有效保護。然而，立法的進程并非如少數(shù)吶喊者、“吹哨人”那樣預見、超前，也許這次由食用野生動物引發(fā)的新冠肺炎疫情會是新的立法的開端。
【本文作者為山東大學法學院教授，山東大學生態(tài)文明與環(huán)境資源法治研究中心主任】
責編：司文君 / 賀勝蘭