摘 要:新型冠狀病毒肺炎被確認(rèn)其病毒來源與野生動(dòng)物有關(guān)，是繼2003年非典疫情之后又一次由于人類食用野生動(dòng)物而引發(fā)的傳染病疫情。同時(shí)，野生動(dòng)物保護(hù)問題也由此再次受到關(guān)注。當(dāng)前野生動(dòng)物保護(hù)在立法和執(zhí)法管理等方面存在短板，亟需破解“立法不明”“管理不徹”“執(zhí)法不嚴(yán)”“監(jiān)督不力”等問題，并積極探索我國野生動(dòng)物保護(hù)的法治化路徑。
關(guān)鍵詞:野生動(dòng)物保護(hù) 新冠肺炎 法治化路徑
【中圖分類號(hào)】D63 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
從2019年底到2020年初，新型冠狀病毒肺炎疫情迅速發(fā)展成為全國性公共衛(wèi)生事件。研究認(rèn)為其病毒來源為武漢華南海鮮市場銷售的野生動(dòng)物及它所污染的環(huán)境，對(duì)于野生動(dòng)物的保護(hù)由此再次受到關(guān)注。一夜之寒結(jié)不成厚冰，此次疫情并非第一次由于人類食用野味而引發(fā)大規(guī)模的公共衛(wèi)生事件。從2003年的SARS非典疫情到17年后今天的新冠肺炎疫情，追根溯源，都起因于野生動(dòng)物。據(jù)網(wǎng)傳的華南海鮮市場野味報(bào)價(jià)表顯示，國家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物以及“三有”野生動(dòng)物赫然在列。病毒與動(dòng)物共生，而破壞自然環(huán)境的惡果終將由人類自食。
一場由錯(cuò)位的野味饕餮引發(fā)的全國戰(zhàn)“疫”，也引發(fā)公眾對(duì)于野生動(dòng)物保護(hù)的深刻反思：當(dāng)前野生動(dòng)物保護(hù)存在哪些問題和阻礙，以及野生動(dòng)物保護(hù)之路應(yīng)當(dāng)如何走下去？
問題溯源：野生動(dòng)物保護(hù)難有進(jìn)展，原因何在
野生動(dòng)物保護(hù)范圍較為狹窄且保護(hù)名錄存在滯后性。對(duì)野生動(dòng)物采取保護(hù)措施的前提是明確界定所保護(hù)野生動(dòng)物的概念和范圍。國際上將野生動(dòng)物定義為“所有非經(jīng)人工飼養(yǎng)而生活于自然環(huán)境下的各種動(dòng)物”。我國《野生動(dòng)物保護(hù)法》規(guī)定保護(hù)的野生動(dòng)物是“珍貴、瀕危的陸生、水生野生動(dòng)物和有重要生態(tài)、科學(xué)、社會(huì)價(jià)值的陸生野生動(dòng)物”。因此，在現(xiàn)行野生動(dòng)物保護(hù)法律框架內(nèi)，“三有”標(biāo)準(zhǔn)是我國長期以來遵循的保護(hù)范圍標(biāo)準(zhǔn)。但保護(hù)范圍僅限于列入《國家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物名錄》（約包含300多種）和地方制定的野生動(dòng)物保護(hù)名錄的重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物，其余的野生動(dòng)物相應(yīng)地被稱為“非重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物”。與自然界生存的數(shù)以千萬計(jì)的野生動(dòng)物種類相比，能夠被“幸運(yùn)地”納入保護(hù)名錄的種類范圍明顯較為狹窄，大量的“非重點(diǎn)保護(hù)”野生動(dòng)物則成為法律保護(hù)的盲區(qū)。還有許許多多可能成為病毒宿主的野生動(dòng)物未能納入管理之中，依然逍遙“法外”，難逃人類“毒手”。
野生動(dòng)物法律保護(hù)手段尚待改進(jìn)且利用環(huán)節(jié)問題突出?！兑吧鷦?dòng)物保護(hù)法》第21—23條設(shè)置了嚴(yán)格的野生動(dòng)物交易和許可制度，但對(duì)相應(yīng)法律責(zé)任僅規(guī)定了沒收、吊銷、罰款的普通懲罰措施，相對(duì)于因?yàn)槭秤靡吧鷦?dòng)物而導(dǎo)致的大規(guī)模公共衛(wèi)生事件這一嚴(yán)重后果來說處罰較輕，并且在我國當(dāng)前的法律體系中并未規(guī)定因交易野生動(dòng)物導(dǎo)致突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)承擔(dān)何種責(zé)任。當(dāng)前野生動(dòng)物保護(hù)遵循“保護(hù)優(yōu)先、規(guī)范利用、嚴(yán)格監(jiān)管”的原則對(duì)利用野生動(dòng)物的行為予以管制，并通過“獵捕證”“繁育許可證”等許可制度以及配套的法規(guī)規(guī)章實(shí)施管理。然而，野生動(dòng)物的合法利用問題恰恰是管理的最薄弱環(huán)節(jié)。對(duì)于人工繁育野生動(dòng)物，實(shí)驗(yàn)室及相關(guān)保護(hù)機(jī)構(gòu)管理混亂，不乏借機(jī)牟利的行為。另外，我國的食品安全法、檢驗(yàn)檢疫法也僅是規(guī)定只要能夠證明合法來源和檢疫合格的野生動(dòng)物即可正常交易，對(duì)野生動(dòng)物的利用所帶來的現(xiàn)代社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)問題缺乏前瞻性應(yīng)對(duì)措施。例如，因出售和食用野生動(dòng)物引發(fā)的重大公共衛(wèi)生事件及其應(yīng)對(duì)在法律法規(guī)方面還是空白；對(duì)于“出售、購買、利用國家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物及其制品”行為所帶來的后果法律預(yù)設(shè)不足；對(duì)于禁止食用野生動(dòng)物的問題也沒有明確法律規(guī)定。
野生動(dòng)物保護(hù)監(jiān)管不嚴(yán)、執(zhí)法不力是問題關(guān)鍵所在。盡管我國的《野生動(dòng)物保護(hù)法》尚待進(jìn)一步改進(jìn)，然而若能充分利用好現(xiàn)有法律法規(guī)設(shè)定的管理制度與監(jiān)管手段，依然不至于導(dǎo)致野生動(dòng)物濫捕濫殺、交易和食用的惡性后果。十分普遍的違法違規(guī)現(xiàn)象，客觀上反映了野生動(dòng)物保護(hù)法確立的“嚴(yán)格監(jiān)管”的舉措并沒有落到實(shí)處。在華南海鮮市場，“野味”成了人人皆知的“秘密”，許多商家并未嚴(yán)格履行法律規(guī)定的證明來源手續(xù)和遵守相關(guān)的檢疫標(biāo)準(zhǔn)制度， 肆意獵捕、殺害、出售野生動(dòng)物，其中不乏國家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物，可見平日審批和檢疫程序形同虛設(shè)。因此，監(jiān)管不力、執(zhí)法不嚴(yán)是野生動(dòng)物保護(hù)的主要矛盾和關(guān)鍵問題所在。
前路茫茫：野生動(dòng)物保護(hù)法治化路徑何在
“立”：明確野生動(dòng)物保護(hù)范圍，建立“雙向清單”和“預(yù)警制度”，破解“立法不明”問題
按照目前的《野生動(dòng)物保護(hù)法》及其配套法規(guī)、規(guī)章，“名錄制”是確認(rèn)野生動(dòng)物保護(hù)范圍的主要方式。但自然界的野生動(dòng)物物種復(fù)雜多樣，名錄制不可避免地會(huì)對(duì)野生動(dòng)物物種的保護(hù)掛一漏萬。為解決保護(hù)名錄的現(xiàn)實(shí)滯后性問題，未來的修法方向，一是建立“動(dòng)態(tài)名錄制”，利用互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)等平臺(tái)，定時(shí)、及時(shí)更新重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物名錄。經(jīng)過科學(xué)評(píng)估，將一些極易攜帶病毒的常規(guī)野生哺乳動(dòng)物，以及“三有”之外的容易引起突發(fā)公共衛(wèi)生事件和易導(dǎo)致生態(tài)失衡等環(huán)境和公共問題的野生動(dòng)物納入管理范圍。二是建立“雙軌保護(hù)制”，采取“重點(diǎn)保護(hù)與普通保護(hù)相結(jié)合”的原則，對(duì)珍貴、瀕危，符合“三有”標(biāo)準(zhǔn)的重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物繼續(xù)采用先前的重點(diǎn)保護(hù)措施，對(duì)普通的野生動(dòng)物則采取較為普通的保護(hù)措施，從嚴(yán)設(shè)置監(jiān)管措施。三是建立“雙向清單”和“預(yù)警制度”，針對(duì)不在名錄中的野生動(dòng)物會(huì)被獵捕、殺害、食用等問題，建議在野生動(dòng)物保護(hù)的配套制度中建立清單制度和預(yù)警制度，一方面制定許可食用、加工、運(yùn)輸?shù)囊吧鷦?dòng)物品種正面清單，另一方面制定禁止捕殺、加工、運(yùn)輸、銷售和食用的非許可野生動(dòng)物品種負(fù)面清單。更重要的是，要把一些可能引發(fā)公共衛(wèi)生事件和區(qū)域生態(tài)失衡事件的野生動(dòng)物納入紅色預(yù)警保護(hù)范圍。
“管”：規(guī)范分類管理、環(huán)節(jié)管理，建立部門協(xié)作、全面管控與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度，破解“管理不徹”問題
無論是為了繁衍物種，還是進(jìn)行科學(xué)研究，對(duì)野生動(dòng)物的利用有其現(xiàn)實(shí)必要性，但對(duì)于野生動(dòng)物的利用應(yīng)規(guī)范引導(dǎo)，嚴(yán)格管制。在具體管理制度上，一是進(jìn)行區(qū)分目的管理，對(duì)于從事野生動(dòng)物科學(xué)研究、人工繁育以及其他利用目的活動(dòng)，分別設(shè)置不同的管制目標(biāo)、強(qiáng)度和手段。二是實(shí)行全過程管理，可以參照對(duì)危險(xiǎn)廢物的特別管理制度對(duì)捕獵、繁育、運(yùn)輸、儲(chǔ)存、轉(zhuǎn)讓、食用野生動(dòng)物進(jìn)行全過程監(jiān)管，各個(gè)利用流程都要加強(qiáng)管理，不可偏廢。三是加強(qiáng)各執(zhí)法部門的協(xié)作，建立部門間、區(qū)域間的監(jiān)管協(xié)作機(jī)制，健全聯(lián)合或者協(xié)同執(zhí)法機(jī)制，嚴(yán)厲打擊野生動(dòng)物違法違規(guī)捕獵、繁育、運(yùn)輸、買賣、走私、食用等行為。四是構(gòu)建由國務(wù)院野生動(dòng)物保護(hù)主管部門會(huì)同國務(wù)院衛(wèi)生行政部門組織開展的公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)和生態(tài)環(huán)境評(píng)估制度，針對(duì)重點(diǎn)區(qū)域、重點(diǎn)物種開展定點(diǎn)整治，由點(diǎn)到面，實(shí)現(xiàn)全方位管理。
“執(zhí)”：完善權(quán)力清單制度，權(quán)責(zé)一致，獎(jiǎng)懲有度，破解“執(zhí)法不嚴(yán)”問題
執(zhí)法不嚴(yán)，是野生動(dòng)物保護(hù)中存在的沉疴。針對(duì)執(zhí)法機(jī)關(guān)不作為、慢作為、亂作為問題以及各地方各部門的互相推諉問題，一方面，要完善權(quán)力清單制度，確保權(quán)責(zé)一致，建立失職責(zé)任倒追機(jī)制；另一方面，可以考慮建立對(duì)于惡性野生動(dòng)物違法違規(guī)捕獵、繁育、運(yùn)輸、買賣、走私、食用違法人員征信黑名單。結(jié)合當(dāng)下互聯(lián)網(wǎng)手段，為野生動(dòng)物保護(hù)尋求新的出路。如上海市便將個(gè)人隱瞞疫情者列入征信黑名單，加大懲處力度，可以借鑒成為常態(tài)信用機(jī)制。
此外，通過立法“一刀切”的方式全面禁止食用野生動(dòng)物在實(shí)踐中難以操作。在無法完全避免食用野生動(dòng)物的情況下，相關(guān)執(zhí)法機(jī)關(guān)可以充分利用并執(zhí)行好現(xiàn)行的食品安全、衛(wèi)生防疫、市場監(jiān)管等方面的法律法規(guī)，從野生動(dòng)物的獲取來源、販?zhǔn)?、加工等環(huán)節(jié)，從根源上杜絕因食用野生動(dòng)物而引發(fā)公共安全問題。
“監(jiān)”: 建立全方位監(jiān)督機(jī)制，公眾參與、司法監(jiān)督協(xié)同監(jiān)管，破解“監(jiān)督不力”問題
人民是最強(qiáng)大的監(jiān)督力量?！兑吧鷦?dòng)物保護(hù)法》規(guī)定“任何組織和個(gè)人都有權(quán)向有關(guān)部門和機(jī)關(guān)舉報(bào)或者控告違反本法的行為。野生動(dòng)物保護(hù)主管部門和其他有關(guān)部門、機(jī)關(guān)對(duì)舉報(bào)或者控告，應(yīng)當(dāng)及時(shí)依法處理”。然而，正是某些相關(guān)部門、相關(guān)干部的不作為才導(dǎo)致了公眾的“監(jiān)督”落空。為此，可以考慮將野生動(dòng)物的保護(hù)納入公益訴訟范疇，把野生動(dòng)物作為一種生態(tài)資源和生態(tài)價(jià)值納入公共利益的范疇。對(duì)于非法獵捕、殺害、販?zhǔn)?、馴養(yǎng)、繁殖野生動(dòng)物等不法行為，以及在執(zhí)行野生動(dòng)物保護(hù)法中執(zhí)法不力、監(jiān)管不力的行政機(jī)關(guān)及其執(zhí)法人員，皆納入公益訴訟的范圍，具體可根據(jù)違法主體、事由區(qū)分為民事公益訴訟和行政公益訴訟。
結(jié)論
《野生動(dòng)物保護(hù)法》雖在未來修訂中或能對(duì)存在的具體問題進(jìn)行修補(bǔ)，但受其立法目的與原則的限制，從根本上難以擔(dān)負(fù)對(duì)動(dòng)物進(jìn)行全方位保護(hù)的重任。為解決動(dòng)物的全方位保護(hù)問題，環(huán)境法學(xué)界的先行者們?cè)谑嗄昵氨阍凇吨腥A人民共和國動(dòng)物保護(hù)法》(專家建議稿，2009)中提出立法確立“動(dòng)物福利”“反虐待”等理念，并對(duì)各類動(dòng)物實(shí)行分類保護(hù)的詳細(xì)規(guī)定，以期對(duì)動(dòng)物實(shí)行全面、分類的有效保護(hù)。然而，立法的進(jìn)程并非如少數(shù)吶喊者、“吹哨人”那樣預(yù)見、超前，也許這次由食用野生動(dòng)物引發(fā)的新冠肺炎疫情會(huì)是新的立法的開端。
【本文作者為山東大學(xué)法學(xué)院教授，山東大學(xué)生態(tài)文明與環(huán)境資源法治研究中心主任】
責(zé)編：司文君 / 賀勝蘭