摘 要：實現(xiàn)經(jīng)濟高質量平穩(wěn)增長，不是簡單的增長率問題，而是經(jīng)濟和社會發(fā)展如何協(xié)調(diào)推進的問題。當下，面對我國經(jīng)濟從高速增長階段轉向高質量發(fā)展階段、經(jīng)濟下行壓力不斷加大，疊加新冠肺炎疫情自武漢蔓延至全國的復雜局面，要堅持以經(jīng)濟安全維護社會安全，深化改革開放，始終把“穩(wěn)就業(yè)”放在首要位置，從經(jīng)濟安全角度確定政策方向、政策力度和政策實現(xiàn)方式，實現(xiàn)經(jīng)濟高質量平穩(wěn)增長和社會和諧安定公平。
關鍵詞：中國經(jīng)濟 高質量增長 財政政策 社會安全
【中圖分類號】F124 【文獻標識碼】A
經(jīng)濟平穩(wěn)增長是必然趨勢，而當前需要解決的核心問題是實現(xiàn)經(jīng)濟的高質量平穩(wěn)增長。所謂高質量包括兩層含義：一是經(jīng)濟增長率穩(wěn)定在較高水平上。從我國實際情況看，今后應托在5%左右的水平；二是能夠讓所有人的獲得感都有所提升。顯然，這不是簡單的增長率問題，而是經(jīng)濟和社會發(fā)展如何協(xié)調(diào)推進的問題。因此，必須多管齊下，找準切入點。
深化改革開放擴寬發(fā)展空間
“改革開放是決定當代中國命運的關鍵一招，也是決定實現(xiàn)‘兩個一百年’奮斗目標、實現(xiàn)中華民族偉大復興的關鍵一招。”改革開放在我國當代經(jīng)濟發(fā)展中具有關鍵性意義。目前，改革已走入深水區(qū)，大力推進改革可為經(jīng)濟高質量平穩(wěn)增長拓展制度空間。
從歷史上看，改革始終是我國經(jīng)濟增長的持續(xù)推動力。90年代初的國有企業(yè)改革，極大地破除了“大鍋飯”“鐵飯碗”的低效率生產(chǎn)機制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、民營企業(yè)等市場主體的積極性、主動性、創(chuàng)造性被激發(fā)出來，拉開了90年代以來經(jīng)濟高速增長的序幕；21世紀初，我國加入世貿(mào)組織，不斷擴大開放程度，以開放倒逼改革，提升了我國企業(yè)的要素生產(chǎn)效率，推動我國經(jīng)濟持續(xù)高速發(fā)展。十八大以來的“放管服”改革成效明顯，按照世界銀行2019年10月發(fā)布的《2020營商環(huán)境報告》，我國營商環(huán)境在全球190個經(jīng)濟體中躍居第31位。
目前，我國再次進入改革的關鍵期，今后應繼續(xù)堅持市場化改革方向，大力推進各項改革，讓市場在配置資源中起決定性作用。其中至為關鍵的是要進一步深化“放管服”改革：一是進一步簡化各項審批程序，特別是基層政府應著力優(yōu)化消費環(huán)境；二是深化關鍵舉措，如在近年來開展的農(nóng)村土地制度改革中要進一步盤活農(nóng)村居民宅基地；三是深化收入分配制度改革，著力推進優(yōu)化按要素分配制度。
中國是一個發(fā)展中大國，從一個經(jīng)濟大國、開放型大國轉向經(jīng)濟強國、開放型強國客觀上要求我國繼續(xù)內(nèi)外并重，進一步擴大開放。為此，應進一步開放自然壟斷行業(yè)的競爭性業(yè)務和開放競爭性服務業(yè)，有效地倒逼改革，擯棄不利于行業(yè)發(fā)展的低標準，汰弱留強，提高企業(yè)競爭力。同時，通過在港口、交通樞紐和邊境地區(qū)設立自由貿(mào)易區(qū)，進一步吸引外資，引進國外先進技術與管理經(jīng)驗，繁榮港口，刺激交通運輸、物流業(yè)發(fā)展；與其他國家共建“一帶一路”，和各方一起打造國際合作新平臺，為世界共同發(fā)展增添新動力。
穩(wěn)就業(yè)為新形勢下的經(jīng)濟增長提供人才資源保障
就業(yè)事關國計民生，從來就不是一個單純的經(jīng)濟問題，而是一個社會問題乃至政治問題。如何穩(wěn)定就業(yè)、解決就業(yè)是黨和政府一直以來高度關切的問題。2018年7月，中共中央政治局召開會議，指出要抓住主要矛盾，提出“六穩(wěn)”舉措，做好穩(wěn)就業(yè)、穩(wěn)金融、穩(wěn)外貿(mào)、穩(wěn)外資、穩(wěn)投資、穩(wěn)預期工作。其中，穩(wěn)就業(yè)更是被放在首位，可見其重要性。
就業(yè)與經(jīng)濟增長之間存在高度正向關聯(lián)性，美國經(jīng)濟學家阿瑟·奧肯提出的奧肯定律（Okun's law）指出， 一般而言，經(jīng)濟增長會帶動勞動力需求的提升，進而提升就業(yè)水平；反之，失業(yè)率越高，經(jīng)濟增速越慢。其背后的邏輯不難理解，如果經(jīng)濟增長速度快，那么就業(yè)需求崗位多，就業(yè)水平就會增長，失業(yè)率下降；反之，如果經(jīng)濟增長速度慢，對勞動力需求量下降，就會導致就業(yè)崗位減少、失業(yè)率增加。通過對美國經(jīng)濟增長水平與就業(yè)水平數(shù)據(jù)的觀察，奧肯認為，一般失業(yè)率與經(jīng)濟增長速度的比例為1：2，也就是說，經(jīng)濟每增長1%，失業(yè)率會下降0.5%左右，也就是就業(yè)彈性比在50%。
而當我們觀察中國就業(yè)的實際情況，會發(fā)現(xiàn)雖然經(jīng)濟增長和就業(yè)增長之間存在一定的同步性，但并不存在奧肯定律所認為的1:2的關系，而是遠遠低于這一比例。考慮到官方公布的失業(yè)率為城鎮(zhèn)登記失業(yè)率，其適用范圍較窄且過度平穩(wěn)，并不能完全反映真實就業(yè)情況。因此，我們一般通過就業(yè)人員增長率來表示實際就業(yè)情況。而在人口不斷增長的情況下，用就業(yè)人數(shù)增長率反應的就業(yè)情況可能并不好于、甚至差于當時的實際情況。
由表1可看出，經(jīng)濟增長率與就業(yè)增長率并非同等程度變化。例如，在GDP增速為兩位數(shù)的2003至2007年，我國經(jīng)濟增長速度分別為10.03%、10.09%、11.31%、12.68%、14.16%，但同期就業(yè)人數(shù)增長率僅為0.62%、0.72%、0.52%、0.44%、0.46%。甚至在2018年，經(jīng)濟增長速度為6.60%，而就業(yè)增長率為負數(shù)。從過去20年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)看，我國就業(yè)彈性長期保持在5%以下，特別是2005年以后，GDP增長對就業(yè)的拉動作用大幅降低，這說明奧肯定律并不適用于我國。
奧肯定律在我國失效，經(jīng)濟增長與就業(yè)增長不同步的一個重要原因是經(jīng)濟增長存在結構性問題，容易引發(fā)結構性失業(yè)（Structural Unemployment）問題。所謂結構性失業(yè)，是指隨著產(chǎn)業(yè)的變動，勞動力需要快速適應新的產(chǎn)業(yè)結構，但是勞動力自身的適應能力是有限的，因此會出現(xiàn)勞動力市場的結構與產(chǎn)業(yè)勞動力需求結構不匹配的問題，從而產(chǎn)生結構性失業(yè)。
在過去的四十多年中，我國經(jīng)濟結構發(fā)生了深遠的變化，第一產(chǎn)業(yè)占比大幅下降，第二產(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)在國民生產(chǎn)總值中的比重快速提升。一般認為，經(jīng)濟結構的轉型升級會帶來兩個方面的影響：一是增長效應，即通過創(chuàng)造新的產(chǎn)業(yè)機會，產(chǎn)生大量新的就業(yè)崗位；二是替代效應，即新產(chǎn)業(yè)的就業(yè)機會對原有機會的替代。從我國統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看，在2008年金融危機之前，產(chǎn)業(yè)結構升級的增長效應較為突出，特別體現(xiàn)在農(nóng)村勞動力由第一產(chǎn)業(yè)向第二、第三產(chǎn)業(yè)轉移。例如，從2002到2007年的五年期間，第一產(chǎn)業(yè)的就業(yè)比重從50.0%下降為40.8%，而同一階段第二產(chǎn)業(yè)就業(yè)人口占比從21.4%上升為26.8%，而第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)人口比重從28.6%上升為32.4%。大量勞動力進入第二、第三產(chǎn)業(yè)的原因之一是2002年之后的新型工業(yè)化——工業(yè)產(chǎn)業(yè)結構升級，吸納了大量農(nóng)村剩余勞動力。
但隨著我國經(jīng)濟從高速增長向高質量發(fā)展轉變，且經(jīng)濟下行壓力不斷加大，產(chǎn)業(yè)結構轉型升級成為我國經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展的必由之路。這意味著，吸納大量中低端勞動力的勞動密集型加工企業(yè)開始逐步喪失競爭優(yōu)勢，面臨或轉型升級或退出市場的壓力。而轉型升級為資本密集型和技術密集型企業(yè)，這些企業(yè)會大幅削減傳統(tǒng)崗位，從而導致大批人員失業(yè)。例如，有媒體報道稱國內(nèi)著名電子代工廠商富士康在引入機器人后，兩年內(nèi)陸續(xù)裁員5萬人。這是產(chǎn)業(yè)結構轉型升級對就業(yè)產(chǎn)生影響的典型體現(xiàn)。
顯然，隨著經(jīng)濟發(fā)展方式的加速轉變和產(chǎn)業(yè)結構的不斷轉型升級，結構性失業(yè)問題將會長期存在，如何平衡高質量平穩(wěn)增長與穩(wěn)就業(yè)的問題，不能僅僅依靠市場這只“無形的手”，更需要政府的高度參與。這是因為減少失業(yè)與提高經(jīng)濟效率、降低企業(yè)成本往往是矛盾的。特別是在未來，增長將處于長期平穩(wěn)的階段，企業(yè)對勞動力的需求更加疲軟，對就業(yè)促進機制也會更加依賴。黨的十九屆四中全會提出，健全有利于更充分更高質量就業(yè)的促進機制，因此，今后應在保證經(jīng)濟高質量發(fā)展、繼續(xù)深化推進供給側結構性改革的同時，實施有助于吸納就業(yè)、穩(wěn)定就業(yè)的經(jīng)濟政策，實現(xiàn)穩(wěn)就業(yè)與經(jīng)濟增長的平衡。
一是實施結構性貨幣政策，降低實際利率水平。應繼續(xù)針對小微企業(yè)實行定向降準，擴大針對扶貧貸款的抵押補充貸款（PSL）規(guī)模，從而降低中小微企業(yè)、扶貧項目的融資成本。
二是針對重點人群，做好就業(yè)促進工作。做好高校畢業(yè)生就業(yè)、退伍軍人安置工作，靈活運用失業(yè)保險基金結余，強化職業(yè)培訓；通過給予適當?shù)难a貼，鼓勵企業(yè)通過招用貧困人口、城鎮(zhèn)登記失業(yè)人員，支持困難群體就業(yè)，減少結構性失業(yè)。其中，尤為重要的是創(chuàng)造機會均等局面。目前我國在就業(yè)機會均等方面還存有諸多問題。突出問題是名校效應。所謂名校效應就是國內(nèi)外名牌大學畢業(yè)生就業(yè)機會多，一些知名國有企業(yè)招錄高校畢業(yè)生時通過設定畢業(yè)院校名冊把非985、211學校的生源排斥在外。與之相呼應的是，國內(nèi)各大名校在研究生招生時采用推免方式把大量非本校學生排斥在外，人為造成了就業(yè)、升學的不公平。對此，應設立相關法規(guī)條規(guī)，禁止企業(yè)特別是大型企業(yè)設立招錄人員畢業(yè)院校名冊，以便讓所有高校畢業(yè)生都有資格參與就業(yè)競爭；同時，取消高等院校研究生錄取的推免方式，所有考生一律參加全國統(tǒng)考。
優(yōu)化財政政策保障經(jīng)濟安全
經(jīng)濟高質量平穩(wěn)增長并非單純的經(jīng)濟問題，最終甚至關乎社會安全。若沒有社會安全度的不斷提升，就沒有政府公信力的提升，這關乎黨的執(zhí)政方針的落實。2019年12月新型冠狀病毒肺炎疫情自武漢蔓延開來后，黨中央、國務院及時動員全國力量，各部門協(xié)調(diào)配合聯(lián)防聯(lián)控出臺多項政策控制疫情，很快取得重大成效。這次疫情防控對我國的社會制度是一次考驗，各項舉措短時間成效顯著，充分表明只有中國特色的社會主義制度能夠救中國、治理好中國。同時，從此間人財物調(diào)配和全社會穩(wěn)定程度看，建立完整自主的工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體系、物流體系、基礎設施體系和國有經(jīng)濟體系（包括國有金融體系）是完全必要的。恰恰是這些體系的完備，使擁有14億人口的國家在疫情突發(fā)期間沒有出現(xiàn)過度恐慌、物價飛漲、病無所醫(yī)、物資匱乏等問題，保證了社會安全。因此，今后，中國必須堅持中國特色社會主義制度不動搖。
財政是社會安全的基本資金保障體系，社會安全賴以存在的經(jīng)濟體系的運轉與財政政策的支撐密不可分。具體來說，財政對農(nóng)業(yè)每年6000多億的大量投入和減免稅政策支撐了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，使我們的飯碗端在了自己手里；增值稅稅率大幅下調(diào)和企業(yè)所得稅加計扣除政策維持了門類齊全的制造業(yè)的穩(wěn)定，每年上萬億規(guī)模的基礎設施投入使基礎設施供求平衡度不斷提升；如此等等。積極的財政政策要提質增效理應聚力社會安全，從當前疫情防控實踐啟示角度看，仍需更多從經(jīng)濟安全角度確定政策方向、政策力度和政策實現(xiàn)方式，具體可從如下幾方面入手。
第一，繼續(xù)實施減稅政策。針對疫情對經(jīng)濟的負面影響，近期出臺了一系列減稅政策，涉及增值稅、個人所得稅等多個稅種。但這些政策總歸是應急之策，現(xiàn)在還應探討維護經(jīng)濟安全和社會安全的長期稅制安排，比如增值稅改革。前期降低了兩檔標準稅率，下一步則應繼續(xù)推進簡并稅率，把目前的三檔標準稅率簡并為兩檔。對此，可考慮再度降低稅率，把13%的高檔稅率下調(diào)至10%，取消9%的中檔稅率，低檔稅率仍可保持6%。這樣做有三點積極意義：一是把最高稅率與低檔稅率的差距縮小3個百分點，可確保增值稅收入降幅平穩(wěn)；二是調(diào)低最高稅率可大幅減輕工業(yè)品生產(chǎn)和流通的稅負，從而確保工業(yè)生產(chǎn)體系和物流體系的完整性和長期可持續(xù)；三是兩檔稅率差距縮小可減輕改革難度，不至于使各行業(yè)在稅率遵從上過度討價還價，更多地體現(xiàn)了行業(yè)稅負公平。
第二，加大支出結構調(diào)整力度。與發(fā)達經(jīng)濟體相比，我國支出結構離散度比較高，個人間轉移性支出比重相對低，購買性支出和資本性支出比重比較高，其突出表現(xiàn)就是經(jīng)濟領域投入較多。從實踐效果看，這是中國經(jīng)濟發(fā)展模式選擇的必然結果，也確保了以經(jīng)濟安全維護社會安全戰(zhàn)略的落實。但這次疫情也提示我們有必要再度調(diào)整支出結構。具體講有如下三個方面問題需要解決：一是調(diào)整農(nóng)業(yè)投入結構。目前農(nóng)業(yè)投入資金量大但高度分散。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎環(huán)節(jié)投入相對不足，特別是種業(yè)發(fā)展投入相對薄弱。今后應在種子的生產(chǎn)、流通和儲存三個環(huán)節(jié)同步加大投入，把農(nóng)民的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)補貼和國產(chǎn)種子的推廣結合起來，以逐步降低對國外種業(yè)的依賴，真正把飯碗端在自己的手里。二是加大物資儲備投入，物資儲備事關社會安全，更是應對緊急狀況的基本物質手段。目前我國的物資儲備支出在2000億規(guī)模左右，占財政支出比重約為10%。從14億人口和突發(fā)事件頻率以及產(chǎn)業(yè)波動程度看，投入規(guī)模明顯不足，今后應加大投入。其中至為重要的是調(diào)整儲備結構。目前儲備結構過于單一，基本上以糧油產(chǎn)品儲備為主，今后可從實物儲存投入和增加儲備基金投入兩方面入手，增加日用工業(yè)品、基本醫(yī)療物資等物資的儲備投入。三是增加公共衛(wèi)生投入。本次疫情應對暴露出了預算安排上的問題。比如短短兩個多月的時間安排了800多億投入，這從反面說明原有年度公共投入規(guī)模不能應對公共衛(wèi)生支出需求，今后公共衛(wèi)生投入應向衛(wèi)生監(jiān)督和重大流行病防控研發(fā)項目傾斜。
第三，加快深化預算管理改革。本次疫情擴散面寬、擾動性強，直接影響要素流動。在此背景下，經(jīng)濟下行壓力增強帶來的減稅額快速增加，外加政策性減稅，2020年稅收增速勢必低于2019年的1%。為此，只有加強預算管理才能緩解收支矛盾，必須依靠用好資金應對支出需求擴張，而不能靠赤字急劇膨脹來滿足支出需求。在當前的形勢下，尤其要高度重視防控物價上漲，其中更為重要的是防止出現(xiàn)赤字擴張型通貨膨脹。加強預算管理本質上是化解至少是緩解財政收支矛盾的基本途徑。加強預算管理治本之策是深化預算管理改革。做到這點可從三方面入手：一是加快完善支出標準體系建設，其中至為重要的是調(diào)整支出標準結構，降低一般性支出的支出標準水平；二是加強推進政府購買服務。事業(yè)單位供養(yǎng)是我國財政支出的重頭，今后應在加快推進事業(yè)單位改革基礎上優(yōu)化財政支出。為此，有必要通過簡并機構、穩(wěn)定隊伍的方式來減少事業(yè)單位數(shù)量，其后通過政府購買服務的方式實現(xiàn)公益類事業(yè)單位部分財政撥款的撥改買。這樣做即可節(jié)約資金又可提高資金使用效率；三是完善預算績效管理。在這方面，關鍵是強化績效評價結果運行，堅決把基本支出績效評價與人員經(jīng)費支出掛起鉤來，堅決通過績效評價壓縮掉不必要的項目支出。
【本文作者為中國財政科學研究院研究員】
參考文獻
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責編：羅 婷 ／ 董 楠