野生動物保護(hù)工作涵蓋拯救瀕危野生物種、野生動物馴養(yǎng)繁殖和利用管理、維護(hù)野生動物棲息地生態(tài)環(huán)境、打擊野生動物非法貿(mào)易走私行為、進(jìn)行野生動物保護(hù)的科普教育宣傳等一系列內(nèi)容。當(dāng)前，我國野生動物保護(hù)立法、執(zhí)法、管理及相關(guān)工作均取得了相當(dāng)成績與進(jìn)展，但潛在問題也不可忽視，主要體現(xiàn)為：動物保護(hù)理念和價(jià)值取向呈現(xiàn)“人類本位”“經(jīng)濟(jì)本位”的特點(diǎn)，對動物福利以及野生動物生態(tài)價(jià)值、文化價(jià)值的關(guān)注不足；關(guān)于野生動物保護(hù)的法律體系尚不完備，法律位階低、保護(hù)范圍窄、可操作性差；對野生動物棲息地保護(hù)的重視程度不夠，野生動物棲息地規(guī)?？s減，呈現(xiàn)“碎片化”“破碎化”演變趨勢；自然保護(hù)區(qū)和野生動物致?lián)p的生態(tài)補(bǔ)償方式、范圍、標(biāo)準(zhǔn)模糊，影響公眾保護(hù)野生動物積極性，造成生態(tài)保護(hù)公益與公眾私利的矛盾沖突；政府主導(dǎo)野生動物保護(hù)，資金來源相對單一、工作開展力量薄弱、公眾參與度不高，企業(yè)、社會組織和志愿者積極作用有待進(jìn)一步發(fā)揮；科學(xué)調(diào)查、動態(tài)評估野生動物資源所依托的研究基地與網(wǎng)絡(luò)體系還不完備，仍需科研投入支持。
美國、加拿大、澳大利亞、日本和歐盟國家野生動物保護(hù)制度設(shè)立較早、歷史經(jīng)驗(yàn)豐富。經(jīng)過幾十年的發(fā)展，當(dāng)前這些國家已經(jīng)形成了較為先進(jìn)的動物福利理念，在野生動物瀕危物種保護(hù)、野生動物生存環(huán)境監(jiān)測、對政府行為的監(jiān)管、野生動物保護(hù)基金設(shè)立使用方面形成了較為完備的法律體系，建立了促進(jìn)野生動物保護(hù)可持續(xù)發(fā)展的激勵(lì)機(jī)制，形成了針對志愿者和社會組織的注冊、培訓(xùn)和管理制度，健全了野生動物重要棲息地和自然保護(hù)區(qū)識別利用與生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，開展了針對野生動物實(shí)地調(diào)查、監(jiān)測評估等科學(xué)研究工作。因此，與時(shí)俱進(jìn)、因地制宜地借鑒相關(guān)國家野生動物保護(hù)立法、管理和執(zhí)行經(jīng)驗(yàn)等，對于改進(jìn)我國野生動物保護(hù)工作，完善我國野生動物保護(hù)制度具有一定現(xiàn)實(shí)意義。
注重保障野生動物和其他動物普遍的“動物福利”，積極擴(kuò)展動物保護(hù)的主體范圍
美國、日本、歐盟及其成員國家普遍注重對動物福利的保護(hù)，通過完善動物福利立法體系、成立動物關(guān)懷機(jī)構(gòu)、確立審查制度等方式保障其威懾力和操作性，降低虐待動物事件發(fā)生的概率。動物福利強(qiáng)調(diào)合理、人道地利用動物資源，“使動物在無任何痛苦、無任何疾病、無行為異常、無心理緊張壓抑的安適、康樂狀態(tài)下生活和生長發(fā)育，保證動物享有免受饑渴，免受環(huán)境不適，免受痛苦、傷害，免受驚嚇和恐懼，能夠表現(xiàn)絕大多數(shù)正常行為的自由”。國際上已有100多個(gè)國家和地區(qū)制定了比較完善的動物福利法規(guī)，世界動物衛(wèi)生組織、世界貿(mào)易組織、聯(lián)合國糧農(nóng)組織等國際組織也重視對動物福利的保護(hù)。經(jīng)過數(shù)十年發(fā)展，歐盟組織及英、德等成員國家形成了動物福利保護(hù)的強(qiáng)制性法律法規(guī)，對動物福利保護(hù)態(tài)度和要求更加明確。日本關(guān)注動物的生命健康和基本福利，建立完善了包括野生動物、實(shí)驗(yàn)動物、展示動物、家庭動物在內(nèi)的動物福利法案，并擴(kuò)展了動物保護(hù)的物種范圍。
完善野生動物瀕危物種、生存環(huán)境、資金支持、政府監(jiān)管、處罰措施等方面的法律規(guī)范，逐漸形成完備的法律體系
美國自20世紀(jì)初開始進(jìn)行規(guī)范野生動物保護(hù)的立法工作，經(jīng)過近百年發(fā)展，美國針對野生動物保護(hù)的法律體系已經(jīng)較為完備，形成了針對候鳥、魚類、野生動植物和外來物種等的具體物種保護(hù)的法律，促進(jìn)野生動物棲息地生態(tài)環(huán)境保護(hù)的法律，以及規(guī)范野生動物保護(hù)基金的設(shè)立和使用的法律。美國《瀕危物種法案》根據(jù)物種瀕危程度進(jìn)行分類，制定相應(yīng)恢復(fù)計(jì)劃，在瀕危野生動物保護(hù)工作中體現(xiàn)了“瀕危物種高于一切經(jīng)濟(jì)利益”的理念；《信息自由法》規(guī)定，聯(lián)邦政府與州政府應(yīng)當(dāng)將野生動物保護(hù)涉及的政府財(cái)政投入資金分配使用狀況和野生動物的恢復(fù)情況對外進(jìn)行及時(shí)、完整、真實(shí)的公布；《保護(hù)區(qū)娛樂法》和《保護(hù)區(qū)收入分享法》對相應(yīng)區(qū)域娛樂活動和資金管理做出了明確規(guī)定。日本野生動物保護(hù)的相關(guān)法律體系也較為完善，大致可以分為調(diào)整野生動物生存環(huán)境的立法、保護(hù)與利用鳥獸和水生野生動物的立法，以及規(guī)范政府管理野生動物行為的立法。
明確利益相關(guān)者的角色與責(zé)任，調(diào)動社會團(tuán)體、志愿者和公眾參與野生動物保護(hù)的積極性、自主性
美國、德國、英國、澳大利亞、日本等國家都重視公眾、志愿者和社會組織參與自然保護(hù)區(qū)的保護(hù)與管理工作。美國政府設(shè)立野生動物保護(hù)志愿者招募計(jì)劃項(xiàng)目，建立了比較規(guī)范完善的志愿者登記、參與、管理制度，公眾普遍具有保護(hù)野生動物的志愿服務(wù)意愿。美國國家公園規(guī)劃設(shè)計(jì)，必須在廣泛征求當(dāng)?shù)鼐用褚庖姾蟛拍苌蠄?bào)參議院討論；涉及資源開發(fā)和恢復(fù)建設(shè)的項(xiàng)目，當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居民代表會被組織起來參加聽證會，體現(xiàn)了政府對公眾參與的重視。日本國立自然公園的管理注重借助社會力量，在環(huán)境整治、驅(qū)除外來物種、動物調(diào)查、鳥類環(huán)志等工作中吸納社會團(tuán)體和志愿者參與，以降低運(yùn)營工作難度、人力資源成本，提高機(jī)構(gòu)運(yùn)行效率，促進(jìn)志愿者組織和社會組織發(fā)揮教育功能。2002年日本《自然再生推進(jìn)法》則規(guī)定，當(dāng)?shù)孛癖姟＜覍W(xué)者和非政府組織等利益相關(guān)者需要參與地區(qū)自然修復(fù)工程，即以法律形式保障了利益相關(guān)群體參與生態(tài)環(huán)保工作。澳大利亞政府重視針對公眾和青少年群體的科學(xué)教育宣傳工作，規(guī)定中小學(xué)生每年都應(yīng)到國家公園和自然保護(hù)區(qū)教育中心參與活動，提升了國家公園和自然保護(hù)區(qū)的生態(tài)保護(hù)科普教育功能。
健全野生動物重要棲息地和自然保護(hù)區(qū)的識別利用與生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，完善野生動物危害致?lián)p補(bǔ)償機(jī)制
野生動物及其棲息地保護(hù)工作的開展，可能造成相應(yīng)地區(qū)和公眾生產(chǎn)、生活活動的經(jīng)濟(jì)損失。在精準(zhǔn)識別野生動物棲息地范圍的基礎(chǔ)上，可以通過合理的補(bǔ)償機(jī)制，化解、緩和生態(tài)保護(hù)公益和公眾機(jī)構(gòu)私利之間的矛盾。補(bǔ)償機(jī)制應(yīng)考慮資金來源、形式、標(biāo)準(zhǔn)、范圍、對象和主體責(zé)任確認(rèn)等多方面問題。美國注重對野生動物棲息地的保護(hù)，通過建立國家公園，劃分國家森林、自然保護(hù)區(qū)、國家紀(jì)念地和野生動物保護(hù)區(qū)等方式，為野生動物創(chuàng)造良好的生存環(huán)境。同時(shí)，明確識別瀕危物種重要棲息地范圍，限制或禁止野生動物棲息保護(hù)區(qū)的生產(chǎn)經(jīng)營活動，通過協(xié)商補(bǔ)償?shù)刃问焦膭?lì)社會組織及個(gè)人參與野生動物棲息地保護(hù)，為符合協(xié)議標(biāo)準(zhǔn)的個(gè)人和非政府組織提供相應(yīng)資金補(bǔ)償，充分調(diào)動其保護(hù)野生動物的積極主動性。日本在受保護(hù)區(qū)域?qū)嵤┧接型恋卣髻?、稅制?yōu)惠、損失補(bǔ)助制度，以此降低給利益相關(guān)者造成的不便和損失。從美國、德國與日本的生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐來看，政府是承擔(dān)生態(tài)補(bǔ)償責(zé)任的主體，但實(shí)行單一政府責(zé)任制，不利于拓展生態(tài)補(bǔ)償資金來源、實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償市場化運(yùn)作。
完善野生動物保護(hù)的激勵(lì)機(jī)制，確保野生動物保護(hù)資金來源廣泛，保障野生動物保護(hù)工作的可持續(xù)
投資周期長、基礎(chǔ)設(shè)施成本高、科研投入多、市場風(fēng)險(xiǎn)大等現(xiàn)實(shí)問題制約野生動物保護(hù)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，美國、澳大利亞等國家通過制定合適的激勵(lì)機(jī)制吸引地方政府、企業(yè)和個(gè)人參與其中，確保風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享，實(shí)現(xiàn)良性循環(huán)發(fā)展。美國《瀕危物種保護(hù)法》規(guī)定，聯(lián)邦政府應(yīng)以財(cái)政支持和激勵(lì)機(jī)制，鼓勵(lì)州政府和利益相關(guān)者參與野生動物保護(hù)相關(guān)工程項(xiàng)目；與此同時(shí)，美國野生動物保護(hù)項(xiàng)目除接受政府財(cái)政投入，還接受包括個(gè)人捐贈在內(nèi)的公益基金的支持。澳大利亞將國家公園劃分為完全保護(hù)區(qū)和參觀游覽區(qū)，在保證不破壞自然資源的前提下，向游人開放的部分可以通過開發(fā)旅游資源，為其提供休閑、娛樂、療養(yǎng)服務(wù)。日本依據(jù)不同的保護(hù)程度，將國家公園劃分為普通區(qū)和特別區(qū)，其中普通區(qū)允許從事生活和經(jīng)濟(jì)活動，部分特別區(qū)允許從事農(nóng)林漁業(yè)和旅游項(xiàng)目開發(fā)，同時(shí)滿足了生態(tài)保護(hù)與開展經(jīng)濟(jì)活動的現(xiàn)實(shí)需要，提升了民眾對相關(guān)制度的接受度。加拿大自然保護(hù)區(qū)采取伙伴協(xié)作機(jī)制，企業(yè)、學(xué)術(shù)界、非政府組織和私人管理者都發(fā)揮重要作用；加拿大國家公園的“公司+政府”運(yùn)作模式，在確保資源得到保護(hù)的前提下通過發(fā)展旅游業(yè)擴(kuò)展經(jīng)費(fèi)來源。新西蘭自然保護(hù)區(qū)也采用保護(hù)與開發(fā)相結(jié)合的“新西蘭模式”，并對保護(hù)區(qū)旅游進(jìn)行了嚴(yán)格規(guī)定。
及時(shí)開展針對野生動物物種分布、數(shù)量變化、種群結(jié)構(gòu)等方面的實(shí)地調(diào)查、監(jiān)測評估等科學(xué)研究工作，確保相關(guān)立法和管理工作的科學(xué)性
澳大利亞成立相關(guān)研究與保護(hù)機(jī)構(gòu)，設(shè)置專門從事研究與管理工作的崗位，為國家公園和野生動物保護(hù)工作提供人員保證與技術(shù)支持。美國相關(guān)法律對野生動物棲息地環(huán)境影響評估做出了嚴(yán)格規(guī)定，要求進(jìn)行全面的信息披露，保證政府部門和社會公眾進(jìn)行有效監(jiān)督。歐盟積極開展科學(xué)研究，解決動物福利與動物健康的技術(shù)爭議，根據(jù)研究結(jié)果發(fā)布報(bào)告與意見，在科學(xué)的基礎(chǔ)上考慮動物福利政策的制定與實(shí)施。日本1992年《瀕危物種保護(hù)法》設(shè)置了包括鳥獸保護(hù)區(qū)、自然公園、天然保護(hù)區(qū)、野生動物棲息地在內(nèi)的自然保護(hù)區(qū)制度，保護(hù)區(qū)具體范圍由環(huán)境大臣根據(jù)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)情況和野生動物分布進(jìn)行劃分；此外，日本環(huán)境大臣還定期對自然保護(hù)區(qū)進(jìn)行調(diào)查提出評估意見，并根據(jù)中央環(huán)境審議會的意見實(shí)行動物增殖計(jì)劃。
【執(zhí)筆：人民智庫研究員 劉 明 張青青 馮一帆】
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責(zé)編：蔡圣楠 / 董 楠
