野生動物保護工作涵蓋拯救瀕危野生物種、野生動物馴養(yǎng)繁殖和利用管理、維護野生動物棲息地生態(tài)環(huán)境、打擊野生動物非法貿(mào)易走私行為、進行野生動物保護的科普教育宣傳等一系列內(nèi)容。當前，我國野生動物保護立法、執(zhí)法、管理及相關工作均取得了相當成績與進展，但潛在問題也不可忽視，主要體現(xiàn)為：動物保護理念和價值取向呈現(xiàn)“人類本位”“經(jīng)濟本位”的特點，對動物福利以及野生動物生態(tài)價值、文化價值的關注不足；關于野生動物保護的法律體系尚不完備，法律位階低、保護范圍窄、可操作性差；對野生動物棲息地保護的重視程度不夠，野生動物棲息地規(guī)?？s減，呈現(xiàn)“碎片化”“破碎化”演變趨勢；自然保護區(qū)和野生動物致?lián)p的生態(tài)補償方式、范圍、標準模糊，影響公眾保護野生動物積極性，造成生態(tài)保護公益與公眾私利的矛盾沖突；政府主導野生動物保護，資金來源相對單一、工作開展力量薄弱、公眾參與度不高，企業(yè)、社會組織和志愿者積極作用有待進一步發(fā)揮；科學調(diào)查、動態(tài)評估野生動物資源所依托的研究基地與網(wǎng)絡體系還不完備，仍需科研投入支持。
美國、加拿大、澳大利亞、日本和歐盟國家野生動物保護制度設立較早、歷史經(jīng)驗豐富。經(jīng)過幾十年的發(fā)展，當前這些國家已經(jīng)形成了較為先進的動物福利理念，在野生動物瀕危物種保護、野生動物生存環(huán)境監(jiān)測、對政府行為的監(jiān)管、野生動物保護基金設立使用方面形成了較為完備的法律體系，建立了促進野生動物保護可持續(xù)發(fā)展的激勵機制，形成了針對志愿者和社會組織的注冊、培訓和管理制度，健全了野生動物重要棲息地和自然保護區(qū)識別利用與生態(tài)補償機制，開展了針對野生動物實地調(diào)查、監(jiān)測評估等科學研究工作。因此，與時俱進、因地制宜地借鑒相關國家野生動物保護立法、管理和執(zhí)行經(jīng)驗等，對于改進我國野生動物保護工作，完善我國野生動物保護制度具有一定現(xiàn)實意義。
注重保障野生動物和其他動物普遍的“動物福利”，積極擴展動物保護的主體范圍
美國、日本、歐盟及其成員國家普遍注重對動物福利的保護，通過完善動物福利立法體系、成立動物關懷機構、確立審查制度等方式保障其威懾力和操作性，降低虐待動物事件發(fā)生的概率。動物福利強調(diào)合理、人道地利用動物資源，“使動物在無任何痛苦、無任何疾病、無行為異常、無心理緊張壓抑的安適、康樂狀態(tài)下生活和生長發(fā)育，保證動物享有免受饑渴，免受環(huán)境不適，免受痛苦、傷害，免受驚嚇和恐懼，能夠表現(xiàn)絕大多數(shù)正常行為的自由”。國際上已有100多個國家和地區(qū)制定了比較完善的動物福利法規(guī)，世界動物衛(wèi)生組織、世界貿(mào)易組織、聯(lián)合國糧農(nóng)組織等國際組織也重視對動物福利的保護。經(jīng)過數(shù)十年發(fā)展，歐盟組織及英、德等成員國家形成了動物福利保護的強制性法律法規(guī)，對動物福利保護態(tài)度和要求更加明確。日本關注動物的生命健康和基本福利，建立完善了包括野生動物、實驗動物、展示動物、家庭動物在內(nèi)的動物福利法案，并擴展了動物保護的物種范圍。
完善野生動物瀕危物種、生存環(huán)境、資金支持、政府監(jiān)管、處罰措施等方面的法律規(guī)范，逐漸形成完備的法律體系
美國自20世紀初開始進行規(guī)范野生動物保護的立法工作，經(jīng)過近百年發(fā)展，美國針對野生動物保護的法律體系已經(jīng)較為完備，形成了針對候鳥、魚類、野生動植物和外來物種等的具體物種保護的法律，促進野生動物棲息地生態(tài)環(huán)境保護的法律，以及規(guī)范野生動物保護基金的設立和使用的法律。美國《瀕危物種法案》根據(jù)物種瀕危程度進行分類，制定相應恢復計劃，在瀕危野生動物保護工作中體現(xiàn)了“瀕危物種高于一切經(jīng)濟利益”的理念；《信息自由法》規(guī)定，聯(lián)邦政府與州政府應當將野生動物保護涉及的政府財政投入資金分配使用狀況和野生動物的恢復情況對外進行及時、完整、真實的公布；《保護區(qū)娛樂法》和《保護區(qū)收入分享法》對相應區(qū)域娛樂活動和資金管理做出了明確規(guī)定。日本野生動物保護的相關法律體系也較為完善，大致可以分為調(diào)整野生動物生存環(huán)境的立法、保護與利用鳥獸和水生野生動物的立法，以及規(guī)范政府管理野生動物行為的立法。
明確利益相關者的角色與責任，調(diào)動社會團體、志愿者和公眾參與野生動物保護的積極性、自主性
美國、德國、英國、澳大利亞、日本等國家都重視公眾、志愿者和社會組織參與自然保護區(qū)的保護與管理工作。美國政府設立野生動物保護志愿者招募計劃項目，建立了比較規(guī)范完善的志愿者登記、參與、管理制度，公眾普遍具有保護野生動物的志愿服務意愿。美國國家公園規(guī)劃設計，必須在廣泛征求當?shù)鼐用褚庖姾蟛拍苌蠄髤⒆h院討論；涉及資源開發(fā)和恢復建設的項目，當?shù)厣鐓^(qū)居民代表會被組織起來參加聽證會，體現(xiàn)了政府對公眾參與的重視。日本國立自然公園的管理注重借助社會力量，在環(huán)境整治、驅(qū)除外來物種、動物調(diào)查、鳥類環(huán)志等工作中吸納社會團體和志愿者參與，以降低運營工作難度、人力資源成本，提高機構運行效率，促進志愿者組織和社會組織發(fā)揮教育功能。2002年日本《自然再生推進法》則規(guī)定，當?shù)孛癖?、專家學者和非政府組織等利益相關者需要參與地區(qū)自然修復工程，即以法律形式保障了利益相關群體參與生態(tài)環(huán)保工作。澳大利亞政府重視針對公眾和青少年群體的科學教育宣傳工作，規(guī)定中小學生每年都應到國家公園和自然保護區(qū)教育中心參與活動，提升了國家公園和自然保護區(qū)的生態(tài)保護科普教育功能。
健全野生動物重要棲息地和自然保護區(qū)的識別利用與生態(tài)補償機制，完善野生動物危害致?lián)p補償機制
野生動物及其棲息地保護工作的開展，可能造成相應地區(qū)和公眾生產(chǎn)、生活活動的經(jīng)濟損失。在精準識別野生動物棲息地范圍的基礎上，可以通過合理的補償機制，化解、緩和生態(tài)保護公益和公眾機構私利之間的矛盾。補償機制應考慮資金來源、形式、標準、范圍、對象和主體責任確認等多方面問題。美國注重對野生動物棲息地的保護，通過建立國家公園，劃分國家森林、自然保護區(qū)、國家紀念地和野生動物保護區(qū)等方式，為野生動物創(chuàng)造良好的生存環(huán)境。同時，明確識別瀕危物種重要棲息地范圍，限制或禁止野生動物棲息保護區(qū)的生產(chǎn)經(jīng)營活動，通過協(xié)商補償?shù)刃问焦膭钌鐣M織及個人參與野生動物棲息地保護，為符合協(xié)議標準的個人和非政府組織提供相應資金補償，充分調(diào)動其保護野生動物的積極主動性。日本在受保護區(qū)域?qū)嵤┧接型恋卣髻?、稅制?yōu)惠、損失補助制度，以此降低給利益相關者造成的不便和損失。從美國、德國與日本的生態(tài)補償實踐來看，政府是承擔生態(tài)補償責任的主體，但實行單一政府責任制，不利于拓展生態(tài)補償資金來源、實現(xiàn)生態(tài)補償市場化運作。
完善野生動物保護的激勵機制，確保野生動物保護資金來源廣泛，保障野生動物保護工作的可持續(xù)
投資周期長、基礎設施成本高、科研投入多、市場風險大等現(xiàn)實問題制約野生動物保護相關產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，美國、澳大利亞等國家通過制定合適的激勵機制吸引地方政府、企業(yè)和個人參與其中，確保風險共擔、利益共享，實現(xiàn)良性循環(huán)發(fā)展。美國《瀕危物種保護法》規(guī)定，聯(lián)邦政府應以財政支持和激勵機制，鼓勵州政府和利益相關者參與野生動物保護相關工程項目；與此同時，美國野生動物保護項目除接受政府財政投入，還接受包括個人捐贈在內(nèi)的公益基金的支持。澳大利亞將國家公園劃分為完全保護區(qū)和參觀游覽區(qū)，在保證不破壞自然資源的前提下，向游人開放的部分可以通過開發(fā)旅游資源，為其提供休閑、娛樂、療養(yǎng)服務。日本依據(jù)不同的保護程度，將國家公園劃分為普通區(qū)和特別區(qū)，其中普通區(qū)允許從事生活和經(jīng)濟活動，部分特別區(qū)允許從事農(nóng)林漁業(yè)和旅游項目開發(fā)，同時滿足了生態(tài)保護與開展經(jīng)濟活動的現(xiàn)實需要，提升了民眾對相關制度的接受度。加拿大自然保護區(qū)采取伙伴協(xié)作機制，企業(yè)、學術界、非政府組織和私人管理者都發(fā)揮重要作用；加拿大國家公園的“公司+政府”運作模式，在確保資源得到保護的前提下通過發(fā)展旅游業(yè)擴展經(jīng)費來源。新西蘭自然保護區(qū)也采用保護與開發(fā)相結合的“新西蘭模式”，并對保護區(qū)旅游進行了嚴格規(guī)定。
及時開展針對野生動物物種分布、數(shù)量變化、種群結構等方面的實地調(diào)查、監(jiān)測評估等科學研究工作，確保相關立法和管理工作的科學性
澳大利亞成立相關研究與保護機構，設置專門從事研究與管理工作的崗位，為國家公園和野生動物保護工作提供人員保證與技術支持。美國相關法律對野生動物棲息地環(huán)境影響評估做出了嚴格規(guī)定，要求進行全面的信息披露，保證政府部門和社會公眾進行有效監(jiān)督。歐盟積極開展科學研究，解決動物福利與動物健康的技術爭議，根據(jù)研究結果發(fā)布報告與意見，在科學的基礎上考慮動物福利政策的制定與實施。日本1992年《瀕危物種保護法》設置了包括鳥獸保護區(qū)、自然公園、天然保護區(qū)、野生動物棲息地在內(nèi)的自然保護區(qū)制度，保護區(qū)具體范圍由環(huán)境大臣根據(jù)當?shù)厣鷳B(tài)情況和野生動物分布進行劃分；此外，日本環(huán)境大臣還定期對自然保護區(qū)進行調(diào)查提出評估意見，并根據(jù)中央環(huán)境審議會的意見實行動物增殖計劃。
【執(zhí)筆：人民智庫研究員 劉 明 張青青 馮一帆】
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責編：蔡圣楠 / 董 楠
