【摘要】我國現(xiàn)行行政復議制度，為監(jiān)督行政主體行為、保障行為人合法權益提供了法律支持，而行政主體、行為人的無效行為對行政復議的開展造成一定影響。因此，可通過集中行政復議主體、對執(zhí)法告知做嚴格要求、允許存在“執(zhí)法容錯率”、優(yōu)化負責行政復議工作人員隊伍水平等舉措有效規(guī)避行政復議中的無效行為。
【關鍵詞】行政復議 無效行為 有效規(guī)避 【中圖分類號】D922.1 【文獻標識碼】A
我國現(xiàn)行行政復議制度運行狀況
我國行政復議制度，從創(chuàng)立至今，經(jīng)過多年發(fā)展逐漸完善，形成現(xiàn)今的行政復議模式——行為人有法可依，用法律法規(guī)維護自身合法權益。行政復議這一模式經(jīng)創(chuàng)立、磨合、發(fā)展至今，取得了有目共睹的成功、成就。以法律為約束，使行為人合法權益得到保證。一方面約束了政府機關主體的行政行為，對其作出行政決定、履行行政義務做自我監(jiān)察，另一方面賦予行政行為人法律救濟權利，將行為人的權益在法律層面上給予保障。
隨著法律的健全，行政復議機制逐步成熟，成功受理行政復議的數(shù)目也呈增長態(tài)勢。2017年度和2018年度國內受理的行政復議總量分別為198505件和203112件，較2001年度行政復議總量80857件有了巨大提升。行政復議總數(shù)量連年上升，冗雜而繁多的行政復議內容，相對較少的行政復議受理機關，造成了行為人和行政復議機構二者“供求不等”的矛盾，從而導致行政復議時間延長、當事人對行政復議過程不滿、行政執(zhí)行機關“受兩頭氣”等本可避免的無效行為發(fā)生。
行政復議中無效行為的產(chǎn)生原因
一是受理行政復議的機關不統(tǒng)一。我國現(xiàn)行行政復議法規(guī)定，在行為人收到行政判決書之后，若不滿行政裁決，或對所受的處罰決定有異議的，可向該行政機關上級機關申請行政復議，除該部門的直管機關外，也可向與開具決定書機關同級的人民政府提起復議。受理行政復議的主體機關不一致，導致裁決復議權分散。而行政復議人則需做“選擇題”，下意識權衡去何種部門的“利弊得失”，既不利于行政復議的時效性，又使得行政復議權不集中。分散開的受理權自然需要更多的科室受理、更多的人員提供，造成在受理行政復議機關主體上的無效行為時有發(fā)生。
二是在執(zhí)法者向被執(zhí)行人告知行政復議程序時，存在“格式化”現(xiàn)象。行政程序法中要求：在行政主體向行為人出具處罰決定書、告知書后，應當向被執(zhí)行人告知其享有的法律救濟程序，即行政復議程序。在實際操作中，行政主體在告知程序中，存在念文稿、“走過場”現(xiàn)象，將當事人應當了解的法律救濟程序“格式化”般告知，如：在60日內可向我上級機關提起行政復議，半年內向法院提起行政訴訟。至于具體是何行政機關、何地區(qū)何種級別的法院并未詳細告知，行為人僅靠了解到的這些信息無法準確、快速找到受理自己行政復議的部門機構，由于這種無效告知行為影響，行為人需要二次或數(shù)次找尋受理自己行政復議行為的機構，既不利于行政主體的公信力提升，又降低了行為人申請行政復議過程的效率。
三是受理行政復議的人員并非專人專位。隨著法制社會的推進，我國現(xiàn)行行政復議程序制度，對行政復議受理人員的能力要求越發(fā)嚴格?！吨腥A人民共和國公務員法》《中華人民共和國行政復議法》等規(guī)定，2018年起，首次擔任政府機關行政復議、行政審批人員，應當通過司法考試。法考的含金量高，通過率低，每個行政機關均配備一名專職負責行政復議人員難度大，人員配備明顯不足導致行政復議工作效率達不到預期水平。
四是存在行政復議影響的“評分制度”。各級政府機關部門在受理行政復議案件時，以公安機關為例，若行為人復議通過，對辦案民警執(zhí)法考核存在一定影響。該制度可以認為是提醒辦案人“防患于未然”，從根源上不出紕漏，便不會出現(xiàn)行政復議申請行為。但是一旦確實是辦案人自身對案件分析有誤、證據(jù)收集不足等造成對行為人的行政處罰有失偏頗，行為人提起復議，在復議機構對該案件進行復核時，由于“評分制度”影響，國家對相關人員追責力度愈發(fā)增大，若行政復議通過，對辦案人會造成一定負面影響。
五是行為人存在“撞大運式”的心態(tài)申請復議。我國現(xiàn)行行政復議制度只規(guī)定了政府機關應當履行的職責，對行為人并未做明顯約束。而申請行政復議，除去時間成本外，無需任何其他投入。故而存在部分行為人“撞大運式”申請行政復議，該現(xiàn)象大多出現(xiàn)在處以罰金的行政處罰行為上。這一部分行為人在面對執(zhí)法者時，對自身違法行為并無有效申訴辯解言辭，但申請行政復議又無需投入其他成本，便在收取到處罰決定書之后，到開具決定書的法制部門申請復議。申請復議的理由千奇百怪，若復議僥幸通過，便可免除罰金處罰，有人通過自媒體渠道、微信群等傳播速率高、傳播范圍廣的方式，散發(fā)此類信息“顯擺”自己逃避處罰行為，會誤導更多行為人效仿此種方式，對本就緊張的復議機構資源造成不必要的損耗。
行政復議中的無效行為如何有效規(guī)避
第一，集中行政復議主體。我國目前除山東外，行為人提出行政復議均可選擇不同部門申請。主體不統(tǒng)一，導致行政復議權利分散，拖慢行政復議進程。可效仿成功試點省份，除了國家安全機關外，將行政復議權交由各級政府部門履行，各級單位的執(zhí)行機關不再受理行政復議申請。行政復議權利集中、復議機構部門厘清，既能減輕執(zhí)行機構工作壓力，又能提升行政復議工作速率。
第二，作出行政決定后，要對執(zhí)法告知做嚴格要求。在行政主體作出行政處罰、行政決定之后，要保證行政主體向行政行為人明確、詳細告知其可申請行政復議的流程。包括法律允許的最后提起申請期限、受理該行政復議行為的部門機構名稱及準確地址。同時在開具的行政處罰決定書、告知書的末尾，明確標注提起行政復議、行政訴訟的方式，做到信息公開、權利對等，使行為人在申請行政復議過程中，能夠“找對門、走對路”，縮短行政復議流程前期所需要的時間，提升處理效率。
第三，優(yōu)化負責行政復議工作人員隊伍水平?，F(xiàn)行法律要求，從事行政復議的工作人員需考取相關資質，這對行政復議制度完善、推進法治建設具有積極影響。對各級政府機關加強法治培訓，尤其針對行政復議工作人員，要定期進行鍛煉考核，旨在使其擁有過硬的業(yè)務素質，優(yōu)中擇優(yōu)，避免在行為人申請復議時，因為行政復議工作者的自身能力欠缺，出現(xiàn)明知行政主體所作出的處罰、決定合理合法，卻無法將法律法規(guī)講解透徹，無法使得當事人對其所受的處罰、決定心服口服。
第四，允許存在“執(zhí)法容錯率”。政府部門可對自身的追責模式做出修改，改變“一刀切”，如果一出現(xiàn)復議通過的現(xiàn)象就均問責當事工作人員，一定程度上會打擊政府機關執(zhí)行人員的工作積極性。因此，不應對出現(xiàn)復議通過的執(zhí)行人員一律啟動問責機制。可結合實際情況，由于執(zhí)行對象千變萬化，“容錯率”的存在，既能保證執(zhí)行人員在執(zhí)行過程中不必膽戰(zhàn)心驚、瞻前顧后，又能保證在行為人提起復議程序階段，復議機構不必考慮因問責機制對執(zhí)行者造成的負面影響而作出不合理的判決決定。
第五，對行政行為人做好宣傳教育工作。由于行政復議法中對行為人并無約束，只對行政決定的執(zhí)法者有著一定影響，導致了一部分行為人即使對自身違法行為無異議，也去申請履行行政復議程序。行政復議的無成本、高時效性，對于心存僥幸的行為人來講，用少許的時間成本便可免除或減輕行政處罰，是值得一“搏”的。然而，行政復議機制是國家法律規(guī)定的法律救濟程序，不是因為主觀上想逃避處罰而可肆意妄為的工具，要對行為人切實做好宣傳教育工作，從而規(guī)避此種浪費公共法律資源的無效復議行為。
（作者為河南社會主義學院講師）
【參考文獻】
①姜明安：《行政法與行政訴訟法》，北京：北京大學出版社，2015年。
②周漢華：《行政復議司法化：理論、實踐與改革》，北京：北京大學出版社，2005年。
責編/孫娜 美編/楊玲玲
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