摘 要:從表面上看，野生動(dòng)物與新冠肺炎的產(chǎn)生緊密相關(guān)，對(duì)應(yīng)著一種疫情技術(shù)化的生成思路，而實(shí)質(zhì)上，此次新冠肺炎疫情是一種“人化”的公共健康風(fēng)險(xiǎn)。因此，其管控、化解之路不僅限于衛(wèi)生技術(shù)與醫(yī)療方法，還涉及更為廣域且復(fù)雜的公共健康風(fēng)險(xiǎn)治理層面，其中便包括野生動(dòng)物保護(hù)相關(guān)的法律問(wèn)題。結(jié)合近年參與野生動(dòng)物保護(hù)立法研究的工作實(shí)踐，筆者就各方關(guān)注的問(wèn)題和野生動(dòng)物保護(hù)法實(shí)施中應(yīng)當(dāng)完善的方面展開探討。
關(guān)鍵詞:野生動(dòng)物 保護(hù)法 保護(hù)法立法
【中圖分類號(hào)】D90 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
是否應(yīng)當(dāng)將所有的野生動(dòng)物納入到法律保護(hù)的范圍？
基于2016年修訂通過(guò)的《野生動(dòng)物保護(hù)法》，目前我國(guó)受法律保護(hù)野生動(dòng)物的范圍包括：國(guó)家一級(jí)保護(hù)野生動(dòng)物、國(guó)家二級(jí)保護(hù)野生動(dòng)物、地方重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物和有重要生態(tài)、科學(xué)、社會(huì)價(jià)值的陸生野生動(dòng)物。而本次新冠肺炎疫情發(fā)生后，一些人基于包括蝙蝠、蛇類、鼠類等可能導(dǎo)致此次疫情的病毒宿主動(dòng)物未納入野生動(dòng)物保護(hù)法管理范圍的緣由，建議應(yīng)當(dāng)將法律保護(hù)范圍擴(kuò)大到至所有野生動(dòng)物。對(duì)此，筆者并不認(rèn)同，理由有三：
第一，就保護(hù)目的而言。保護(hù)野生動(dòng)物就是保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)，而生態(tài)系統(tǒng)是否良好往往是通過(guò)物種豐富度和物種珍稀程度來(lái)體現(xiàn)的。保護(hù)“珍稀瀕危+三有”動(dòng)物是因?yàn)檫@些動(dòng)物的存亡是生態(tài)系統(tǒng)完整性和質(zhì)量的重要標(biāo)志，如果不通過(guò)法律進(jìn)行保護(hù)就難以實(shí)現(xiàn)保護(hù)目的。當(dāng)然保護(hù)好這些野生動(dòng)物并不意味著排斥對(duì)其他野生動(dòng)物的保護(hù)。第二，就立法技術(shù)而言。如果將法律保護(hù)范圍擴(kuò)大到所有未被人類馴化且生活在自然環(huán)境里的動(dòng)物，那么保護(hù)的關(guān)鍵性制度如何設(shè)計(jì)？舉一個(gè)簡(jiǎn)單的例子，倘若螞蟻、蜘蛛、小鳥、老鼠等都是可以納入保護(hù)的野生動(dòng)物了，這些動(dòng)物怎么保護(hù)合適？第三，就守法成本而言。法律制度為公眾的行為框定了范圍，范圍的大小也決定了公眾的守法成本。倘若立法將所有野生動(dòng)物納入保護(hù)，守法、執(zhí)法的難度勢(shì)必會(huì)大大增加，法律實(shí)施的效果會(huì)受到更大的影響?，F(xiàn)行野生動(dòng)物保護(hù)法規(guī)定了保護(hù)名錄的調(diào)整周期，規(guī)定國(guó)務(wù)院野生動(dòng)物保護(hù)主管部門每五年根據(jù)評(píng)估情況確定對(duì)名錄進(jìn)行調(diào)整。針對(duì)此次疫情，如果認(rèn)為法律保護(hù)的野生動(dòng)物范圍不科學(xué)不合適，那么將公共健康風(fēng)險(xiǎn)、公共衛(wèi)生安全等因素納入評(píng)估，并根據(jù)評(píng)估情況確定對(duì)名錄進(jìn)行調(diào)整而非將所有野生動(dòng)物納入保護(hù)，可能更為妥當(dāng)。
是否應(yīng)當(dāng)取締一切野生動(dòng)物的經(jīng)營(yíng)交易？
新冠肺炎疫情發(fā)生后，市場(chǎng)監(jiān)管總局、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國(guó)家林草局聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于禁止野生動(dòng)物交易的公告》，疫情期間禁止野生動(dòng)物交易活動(dòng)。為此，一些人士提議國(guó)家今后應(yīng)全面取締一切野生動(dòng)物包括人工繁育野生動(dòng)物的經(jīng)營(yíng)交易。筆者認(rèn)為，正如中央再三重申在環(huán)保中不能搞不分違法合法的“一刀切”一樣，野生動(dòng)物保護(hù)也不能搞“一刀切”。非常時(shí)期，為了做好疫情工作，三部委出臺(tái)相關(guān)規(guī)定，具有正當(dāng)性合理性。但是疫情過(guò)后，是否應(yīng)當(dāng)全面取締野生動(dòng)物交易包括人工繁育野生動(dòng)物經(jīng)營(yíng)交易，值得商榷。
野生動(dòng)物保護(hù)得到社會(huì)的普遍認(rèn)可，但是人工繁育的野生動(dòng)物及制品可進(jìn)行合法交易也是國(guó)內(nèi)、國(guó)際社會(huì)的共識(shí)。不論是國(guó)際上的《瀕危野生動(dòng)植物種國(guó)際貿(mào)易公約》(簡(jiǎn)稱CITES公約)，或是我國(guó)2016年修訂后的《野生動(dòng)物保護(hù)法》等文法條例中對(duì)此均有相應(yīng)規(guī)定。既然野生動(dòng)物及其制品經(jīng)營(yíng)利用活動(dòng)不管在國(guó)際條約上還是國(guó)內(nèi)法上都有明確的管理規(guī)定，我們需要做的應(yīng)當(dāng)是加強(qiáng)執(zhí)法、落實(shí)好相關(guān)法律規(guī)定以及完善現(xiàn)有法律制度。例如，相較于國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物及其制品，當(dāng)前濫捕濫食、非法經(jīng)營(yíng)非國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物的問(wèn)題更為突出，那么在地方立法中是否可以考慮將人工繁育技術(shù)成熟的非國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物及其制品也列入標(biāo)識(shí)管理范圍？再如，如何保證人工繁育野生動(dòng)物及其制品標(biāo)記標(biāo)識(shí)代碼的唯一性，是否應(yīng)當(dāng)考慮專用標(biāo)識(shí)的統(tǒng)一性，專用標(biāo)識(shí)的發(fā)放如何與行政許可等管理行為結(jié)合，如何對(duì)野生動(dòng)物及其制品經(jīng)營(yíng)交易全過(guò)程的監(jiān)管，等等。對(duì)此，需要通過(guò)加強(qiáng)執(zhí)法和完善制度，形成周密完善的管理體系，取締非法的野生動(dòng)物交易，堵住當(dāng)前野生動(dòng)物交易的漏洞，而不是簡(jiǎn)單的“一刀切”。
是否應(yīng)當(dāng)全面禁食野生動(dòng)物？
長(zhǎng)期以來(lái)，不受限制的消費(fèi)欲望在邏輯與現(xiàn)實(shí)中造成了人與自然的對(duì)峙，進(jìn)而導(dǎo)致生態(tài)危機(jī)、資源枯竭和公共衛(wèi)生安全問(wèn)題。近代社會(huì)的歷史性特征主要體現(xiàn)在公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域。在環(huán)境保護(hù)的大背景下，公民個(gè)體之域受到公共管制和介入的可能性提高，呈現(xiàn)出公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域適應(yīng)時(shí)代脈絡(luò)的內(nèi)在相關(guān)性。如世界上很多國(guó)家將垃圾處理這一原本屬于公民私人領(lǐng)域之內(nèi)的事務(wù)，轉(zhuǎn)移至公共領(lǐng)域范疇來(lái)加以控制，立法規(guī)定公民應(yīng)當(dāng)對(duì)生活垃圾進(jìn)行分類，并藉此逐步轉(zhuǎn)變?yōu)樽栽傅膫€(gè)體生活習(xí)性。全面禁食野生動(dòng)物也需要相同法理邏輯支撐和立法例。
但是，基于國(guó)情和特定的發(fā)展階段，筆者認(rèn)為，全面禁止食用野生動(dòng)物應(yīng)漸進(jìn)地推行，需要相應(yīng)條件和厚實(shí)基礎(chǔ)的鋪墊，特別是通過(guò)立法全面禁食尚需充足的認(rèn)知、溝通、條件成就的相應(yīng)過(guò)程。其原理就在于個(gè)體私域與公共領(lǐng)域之間有復(fù)雜的博弈。前一段時(shí)間，一些地方強(qiáng)制推行生活垃圾分類所遇到的窘境和困難，就是法律規(guī)則預(yù)設(shè)與社會(huì)實(shí)際的脫嵌，理想情懷式的、片面經(jīng)驗(yàn)式的制度建構(gòu)可能會(huì)使立法預(yù)期與法律運(yùn)行實(shí)踐相背離。因此，類似的制度建構(gòu)得考慮到意愿與行為的統(tǒng)一是一個(gè)漸進(jìn)而漫長(zhǎng)的過(guò)程，需要細(xì)密周全的安排，需要有策略、人性化地推行。
考慮到現(xiàn)行法律沒有禁止合法利用野生動(dòng)物及其制品，并且單是將“食用”從“利用”中分離出來(lái)就頗費(fèi)立法技術(shù)的思量。筆者認(rèn)為，當(dāng)下可能更為可行的舉措還是加強(qiáng)執(zhí)法、嚴(yán)格監(jiān)管和完善立法。一方面，嚴(yán)格打擊各種非法的野生動(dòng)物交易，另一方面，也是需要特別強(qiáng)調(diào)的，是應(yīng)加強(qiáng)和完善野生動(dòng)物的檢疫工作。2016年修訂的《野生動(dòng)物保護(hù)法》第27條和第33條規(guī)定了出售、運(yùn)輸野生動(dòng)物時(shí)，應(yīng)當(dāng)附有檢疫證明；《動(dòng)物防疫法》第47條規(guī)定了人工捕獲的野生動(dòng)物應(yīng)當(dāng)經(jīng)捕獲地動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)檢疫合格后方可飼養(yǎng)、經(jīng)營(yíng)和運(yùn)輸；農(nóng)業(yè)部2010年公布的《動(dòng)物檢疫管理辦法》第9條規(guī)定了合法捕獲的野生動(dòng)物應(yīng)當(dāng)在捕獲后3天內(nèi)向捕獲地動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)申報(bào)檢疫。但是，筆者在野生動(dòng)物保護(hù)法的研究調(diào)研中，一些地方以《野生動(dòng)物保護(hù)法》第27條和第33條未明確指明由哪個(gè)部門出具檢疫證明或者野生動(dòng)物的檢疫歸屬哪個(gè)部門為由，在野生動(dòng)物檢疫環(huán)節(jié)互相推諉。對(duì)此，應(yīng)加強(qiáng)野生動(dòng)物的檢疫管理和執(zhí)法監(jiān)督工作，健全野生動(dòng)物疫病防疫和衛(wèi)生檢疫體系，防止出現(xiàn)監(jiān)管漏洞。
完善野生動(dòng)物法的進(jìn)一步建議
落實(shí)和完善野生動(dòng)物致?lián)p補(bǔ)償制度
野生動(dòng)物致?lián)p補(bǔ)償率低、野生動(dòng)物致?lián)p補(bǔ)償不到位，容易引發(fā)受損群眾的不滿情緒，影響公眾參與野生動(dòng)物保護(hù)的動(dòng)力和積極性。2016年修訂的《野生動(dòng)物保護(hù)法》第19條規(guī)定了野生動(dòng)物造成人員傷亡、財(cái)產(chǎn)損失的，由當(dāng)?shù)卣o予補(bǔ)償，具體辦法由省、自治區(qū)、直轄市政府制定。有關(guān)野生動(dòng)物致?lián)p補(bǔ)償?shù)氖乱?，?guó)家授權(quán)省級(jí)政府出臺(tái)具體實(shí)施辦法。但是迄今為止，全國(guó)只有不足10個(gè)省級(jí)政府制定公布了具體的實(shí)施辦法。除應(yīng)當(dāng)通過(guò)立法明確補(bǔ)償范圍、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償程序等具體規(guī)定外，最重要的是要明確野生動(dòng)物致?lián)p補(bǔ)償?shù)慕?jīng)費(fèi)來(lái)源，這是筆者在野生動(dòng)物保護(hù)立法調(diào)研中，基層管理部門反映最為突出的問(wèn)題。建議完善野生動(dòng)物保護(hù)特別是致?lián)p補(bǔ)償?shù)呢?cái)政投入保障機(jī)制，盡快出臺(tái)有關(guān)中央財(cái)政予以補(bǔ)助的國(guó)家規(guī)定，加大中央財(cái)政野生動(dòng)物保護(hù)的投入比例，減輕地方財(cái)政的投入壓力。
落實(shí)和完善野生動(dòng)物調(diào)查監(jiān)測(cè)制度
調(diào)查野生動(dòng)物資源現(xiàn)狀，建立野生動(dòng)物資源數(shù)據(jù)庫(kù)，監(jiān)測(cè)野生動(dòng)物動(dòng)態(tài)變化，對(duì)于綜合評(píng)價(jià)野生動(dòng)物資源、科學(xué)制定和調(diào)整野生動(dòng)物保護(hù)名錄、增強(qiáng)野生動(dòng)物保護(hù)工作具有重要意義。2016年修訂的《野生動(dòng)物保護(hù)法》第11條規(guī)定應(yīng)當(dāng)定期組織對(duì)野生動(dòng)物及其棲息地狀況進(jìn)行調(diào)查、監(jiān)測(cè)和評(píng)估，但是沒有明確野生動(dòng)物資源調(diào)查的周期。且據(jù)調(diào)研觀察，全國(guó)不少地方長(zhǎng)期未開展過(guò)本地野生動(dòng)物資源的普查工作。這既有調(diào)查制度不健全的原因，也有地方財(cái)政困難、黨委政府不予重視的原因。建議進(jìn)一步完善野生動(dòng)物及其棲息地的調(diào)查監(jiān)測(cè)制度，明確野生動(dòng)物資源調(diào)查的周期，強(qiáng)化地方黨委政府對(duì)野生動(dòng)物保護(hù)的重視，保證野生動(dòng)物資源調(diào)查監(jiān)測(cè)等保護(hù)工作的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)投入。
落實(shí)和完善野生動(dòng)物保護(hù)公眾參與制度
我國(guó)的野生動(dòng)物保護(hù)主要是政府為主、專家知識(shí)為輔的管理模式，盡管2016年修訂的《野生動(dòng)物保護(hù)法》總則中增加了鼓勵(lì)公眾參與的條款，但實(shí)踐中公眾參與還是主要表現(xiàn)為形式化和符號(hào)化的低度參與。對(duì)此，應(yīng)當(dāng)通過(guò)立法加強(qiáng)公眾參與的主體能力。一方面，應(yīng)完善野生動(dòng)物保護(hù)信息公開與交流機(jī)制。例如，《野生動(dòng)物保護(hù)法》第18條規(guī)定了地方政府應(yīng)當(dāng)采取措施預(yù)防、控制野生動(dòng)物可能造成的危害，但是沒有明確預(yù)防、控制的措施是否公開和如何公開。建議將該規(guī)定在落實(shí)中進(jìn)一步細(xì)化，所有預(yù)防控制的措施都應(yīng)當(dāng)有公開透明的信息資訊，且應(yīng)當(dāng)事先公開，并充分征求公眾的意見。另一方面，應(yīng)將野生動(dòng)物信息公開貫穿于野生動(dòng)物保護(hù)全過(guò)程。有關(guān)野生動(dòng)物保護(hù)名錄的制定和調(diào)整、 野生動(dòng)物信息調(diào)查采集、野生動(dòng)物棲息地劃定等，都應(yīng)當(dāng)采取調(diào)查問(wèn)卷、論證會(huì)、聽證會(huì)、公示公告等方式，讓公眾知情參與，使野生動(dòng)物保護(hù)立法或管理決策既可行又能為社會(huì)所接受。
【本文作者為重慶大學(xué)法學(xué)院副院長(zhǎng)、教授】
責(zé)編：李 懿 / 董 楠