關(guān)鍵詞：權(quán)責(zé)清單 公共衛(wèi)生 治理現(xiàn)代化
【中圖分類號(hào)】D630 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
影響公共衛(wèi)生治理效能的主要因素分析
當(dāng)前正在進(jìn)行的新型冠狀病毒肺炎疫情防控，是對(duì)我國(guó)公共衛(wèi)生治理體系和治理能力的一次大考。自“非典”之后，我國(guó)持續(xù)完善了突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理體系與傳染病防控體系，先后出臺(tái)或修訂了《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》《中華人民共和國(guó)傳染病防治法》《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》等法律法規(guī)，并相繼建成了基于互聯(lián)網(wǎng)的傳染病網(wǎng)絡(luò)直報(bào)、重點(diǎn)傳染病專病監(jiān)測(cè)、傳染病早期自動(dòng)預(yù)警、突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理等系統(tǒng)，公共衛(wèi)生治理能力得到了大幅度提升。但不可否認(rèn)的是，在這次新冠肺炎疫情發(fā)生的初期，疫情發(fā)生地的政府及其相關(guān)工作部門在應(yīng)急管理方面存在著信息發(fā)布遲緩、決策欠周、處置不力等問(wèn)題，造成了新冠肺炎疫情難以得到及時(shí)控制、四處擴(kuò)散的嚴(yán)重后果。
值得我們深刻反思的問(wèn)題是：為什么在黨和政府對(duì)整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與安全風(fēng)險(xiǎn)防范與治理能力不斷提升的今天，仍會(huì)出現(xiàn)新冠肺炎疫情難以得到及時(shí)遏制的情況呢？歷史不能假設(shè)，但我們可以回溯推演一下：如果疫情發(fā)生地的政府及其相關(guān)工作部門在發(fā)現(xiàn)第一例新型傳染病開(kāi)始，就立即啟動(dòng)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)機(jī)制，成立應(yīng)急指揮部，并嚴(yán)格按照《國(guó)家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》所規(guī)定的對(duì)疫情進(jìn)行預(yù)警公布、危機(jī)決策、應(yīng)急處置等，其結(jié)果必然與今大為不同。我們要追問(wèn)的是：是什么因素導(dǎo)致疫情發(fā)生地的政府及其相關(guān)工作部門沒(méi)有嚴(yán)格按照法律、應(yīng)急預(yù)案辦事呢？從公共管理學(xué)與公共治理理論方面分析，我國(guó)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理體系中存在的權(quán)責(zé)不清問(wèn)題，主要體現(xiàn)在以下三方面：
一是突發(fā)公共衛(wèi)生事件信息發(fā)布方面的權(quán)責(zé)不清現(xiàn)象。及時(shí)、準(zhǔn)確、公開(kāi)的信息發(fā)布是疫情防控的關(guān)鍵機(jī)制。但在誰(shuí)能發(fā)布信息、發(fā)布什么信息方面，在各級(jí)政府衛(wèi)生部門之間卻存在權(quán)責(zé)不清的現(xiàn)象。2011年修訂的《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》第二十五條規(guī)定：“國(guó)家建立突發(fā)事件的信息發(fā)布制度。國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政主管部門負(fù)責(zé)向社會(huì)發(fā)布突發(fā)事件的信息。必要時(shí)，可以授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市人民政府衛(wèi)生行政主管部門向社會(huì)發(fā)布本行政區(qū)域內(nèi)突發(fā)事件的信息”，這一條款將信息發(fā)布主體確定為國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政主管部門及其授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府衛(wèi)生行政主管部門。2013年修訂的《傳染病防治法》第十九條規(guī)定：“國(guó)家建立傳染病預(yù)警制度。國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)傳染病發(fā)生、流行趨勢(shì)的預(yù)測(cè)，及時(shí)發(fā)出傳染病預(yù)警，根據(jù)情況予以公布”；同時(shí)該法第三十八條規(guī)定：“國(guó)家建立傳染病疫情信息公布制度。國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門定期公布全國(guó)傳染病疫情信息。省、自治區(qū)、直轄市人民政府衛(wèi)生行政部門定期公布本行政區(qū)域的傳染病疫情信息。傳染病暴發(fā)、流行時(shí)，國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門負(fù)責(zé)向社會(huì)公布傳染病疫情信息，并可以授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市人民政府衛(wèi)生行政部門向社會(huì)公布本行政區(qū)域的傳染病疫情信息”，這就將信息發(fā)布主體確定為了國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府衛(wèi)生行政部門?！吨腥A人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第四十四條規(guī)定，發(fā)布三級(jí)、四級(jí)警報(bào)，宣布進(jìn)入預(yù)警期后，縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)即將發(fā)生的突發(fā)事件的特點(diǎn)和可能造成的危害，及時(shí)向社會(huì)發(fā)布與公眾有關(guān)的突發(fā)事件預(yù)測(cè)信息和分析評(píng)估結(jié)果，并對(duì)相關(guān)信息的報(bào)道工作進(jìn)行管理。這又將突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)中的信息發(fā)布主體確定為“縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府”即“履行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)或者組織處置突發(fā)事件的人民政府”。
二是突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)決策方面的權(quán)責(zé)不清現(xiàn)象。突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)主要包括決策信息收集、決策咨詢、決斷等環(huán)節(jié)；這些環(huán)節(jié)分別由各級(jí)人民政府及其衛(wèi)生行政主管部門、疾病控制機(jī)構(gòu)、決策咨詢委員會(huì)行使相應(yīng)權(quán)責(zé)。這一方面的權(quán)責(zé)不清主要體現(xiàn)在“何種級(jí)別的應(yīng)急決策由哪級(jí)政府決斷”“通過(guò)什么程序決策”等方面?！锻话l(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》第二十六條規(guī)定：“突發(fā)事件發(fā)生后，衛(wèi)生行政主管部門應(yīng)當(dāng)組織專家對(duì)突發(fā)事件進(jìn)行綜合評(píng)估，初步判斷突發(fā)事件的類型，提出是否啟動(dòng)突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案的建議”，提出決策方案的權(quán)限是“衛(wèi)生行政主管部門”?！秶?guó)家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》規(guī)定：“全國(guó)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急指揮部負(fù)責(zé)對(duì)特別重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一指揮，作出處理突發(fā)公共衛(wèi)生事件的重大決策”；“省級(jí)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急指揮部由省級(jí)人民政府有關(guān)部門組成，實(shí)行屬地管理的原則，負(fù)責(zé)對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處理的協(xié)調(diào)和指揮，作出處理本行政區(qū)域內(nèi)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的決策，決定要采取的措施”，同時(shí)規(guī)定“國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門和省級(jí)衛(wèi)生行政部門負(fù)責(zé)組建突發(fā)公共衛(wèi)生事件專家咨詢委員會(huì)”，這就將決策權(quán)賦予了全國(guó)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急指揮部和省級(jí)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急指揮部?！吨腥A人民共和國(guó)傳染病防治法》第十八條規(guī)定：“國(guó)家、省級(jí)疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對(duì)傳染病發(fā)生、流行以及分布進(jìn)行監(jiān)測(cè)，對(duì)重大傳染病流行趨勢(shì)進(jìn)行預(yù)測(cè)，提出預(yù)防控制對(duì)策，參與并指導(dǎo)對(duì)爆發(fā)的疫情進(jìn)行調(diào)查處理，開(kāi)展傳染病病原學(xué)鑒定，建立檢測(cè)質(zhì)量控制體系，開(kāi)展應(yīng)用性研究和衛(wèi)生評(píng)價(jià)”，這就將重大傳染病預(yù)防控制對(duì)策的提議權(quán)賦予了國(guó)家、省級(jí)疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)，但其中并沒(méi)有對(duì)國(guó)家疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)和省級(jí)疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)的決策提議權(quán)做出具體劃分，實(shí)踐中也往往容易導(dǎo)致權(quán)責(zé)不清與沖突。
三是突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處置方面的權(quán)責(zé)不清現(xiàn)象。這一方面主要體現(xiàn)在各級(jí)人民政府、衛(wèi)生行政部門、醫(yī)療機(jī)構(gòu)、疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)等機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé)不清晰上。我國(guó)的突發(fā)事件應(yīng)對(duì)體系主要由自然災(zāi)害、公共安全與社會(huì)突發(fā)事件、突發(fā)公共衛(wèi)生事件組成，其中自然災(zāi)害、公共安全與社會(huì)突發(fā)事件應(yīng)急處置由應(yīng)急管理部負(fù)責(zé)，突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處置由衛(wèi)生部門負(fù)責(zé)。但是，在實(shí)際運(yùn)作過(guò)程中，突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處置不僅是衛(wèi)生部門一個(gè)部門或系統(tǒng)的事情，往往需要應(yīng)急管理部門的強(qiáng)力配合?！吨腥A人民共和國(guó)基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法》規(guī)定，我國(guó)的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系由基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)、醫(yī)院、專業(yè)公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)等組成；其中,“醫(yī)院主要提供疾病診治，特別是急危重癥和疑難病癥的診療，突發(fā)事件醫(yī)療處置和救援以及健康教育等醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)”；“專業(yè)公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)主要提供傳染病、慢性非傳染性疾病、職業(yè)病、地方病等疾病預(yù)防控制和健康教育、婦幼保健、精神衛(wèi)生、院前急救、采供血、食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)評(píng)估、出生缺陷防治等公共衛(wèi)生服務(wù)”。但在實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中，醫(yī)院承擔(dān)的公共衛(wèi)生職能定位不明確，醫(yī)療系統(tǒng)和公共衛(wèi)生系統(tǒng)之間的協(xié)調(diào)和配合機(jī)制不完善、臨床醫(yī)學(xué)與公共衛(wèi)生相割裂、存在“防治”分離現(xiàn)象；同時(shí)，各級(jí)各類醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)協(xié)同性不強(qiáng)，疾病預(yù)防控制職責(zé)不清，特別是在應(yīng)急隊(duì)伍、醫(yī)藥儲(chǔ)備與裝備儲(chǔ)備、監(jiān)測(cè)預(yù)警、應(yīng)急處置、善后評(píng)估等方面的權(quán)責(zé)劃分不清晰。
完善權(quán)責(zé)清單制度是提升公共衛(wèi)生治理效能的重要途徑
突發(fā)公共衛(wèi)生事件信息發(fā)布、應(yīng)對(duì)決策、應(yīng)急處置等方面存在的權(quán)責(zé)不清現(xiàn)象，是制約公共衛(wèi)生治理效能的重要因素。要解決權(quán)責(zé)不清的問(wèn)題，必須完善權(quán)責(zé)清單制度。第一，權(quán)責(zé)清單制度是國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容和保障。黨的十九屆三中全會(huì)指出：“全面推行政府部門權(quán)責(zé)清單制度，規(guī)范和約束履職行為”。第二，權(quán)責(zé)清單制度通過(guò)梳理相應(yīng)的法律法規(guī)，明確權(quán)力的行使主體，同時(shí)編制權(quán)力運(yùn)行流程圖，明確責(zé)任事項(xiàng)、責(zé)任主體和追責(zé)情形，可以減少甚至消除行政過(guò)程中的相互推諉扯皮、責(zé)任不清、難以問(wèn)責(zé)等問(wèn)題，從而落實(shí)相應(yīng)的法律與制度，真正地將治理優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能。第三，權(quán)責(zé)清單制度可以將權(quán)力、責(zé)任與部門、崗位直接聯(lián)系起來(lái)，權(quán)責(zé)人、權(quán)責(zé)崗相配，可以最大限度減少僥幸心理，激發(fā)廣大干部應(yīng)對(duì)突發(fā)事件、維護(hù)人民健康安全的激情。
完善公共衛(wèi)生治理權(quán)責(zé)清單制度，可以從以下三方面著手：一是對(duì)公共衛(wèi)生治理方面的法律法規(guī)、預(yù)案體系進(jìn)行全面梳理，對(duì)法律條文之間存在明顯差異與沖突的提出修法建議，加快完善公共衛(wèi)生治理法律體系。二是全流程梳理突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理涉及的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)與監(jiān)督權(quán)，對(duì)相應(yīng)的權(quán)力主體進(jìn)行準(zhǔn)確的劃分，理順不同層級(jí)政府之間、不同政府部門之間的權(quán)責(zé)關(guān)系。具體而言，在信息發(fā)布方面，明確屬地管理責(zé)任，縣級(jí)以上政府及其衛(wèi)生行政部門要第一時(shí)間公開(kāi)發(fā)布客觀信息，并隨著應(yīng)急處置的進(jìn)展隨時(shí)公開(kāi)相關(guān)信息；在應(yīng)急決策方面，明確疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)提出預(yù)防控制對(duì)策、衛(wèi)生行政部門提出決策預(yù)案、應(yīng)急指揮部進(jìn)行決斷的應(yīng)急決策機(jī)制；在應(yīng)急處置方面，要健全應(yīng)急管理部門與衛(wèi)生部門緊密配合的機(jī)制，健全專業(yè)公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)、綜合醫(yī)院和?？漆t(yī)院、基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)“三位一體”的疾病預(yù)防控制機(jī)制，推進(jìn)防治結(jié)合。三是詳細(xì)繪制公共衛(wèi)生治理權(quán)力流程圖，明確權(quán)力運(yùn)行的崗位與具體負(fù)責(zé)人、啟動(dòng)要件、程序、時(shí)限等要求，并將權(quán)力運(yùn)行流程納入電子監(jiān)察系統(tǒng)與大數(shù)據(jù)系統(tǒng)，列出權(quán)力清單并全部向社會(huì)公開(kāi)，隨時(shí)接受社會(huì)與公眾監(jiān)督。
本文作者為中共中央黨校（國(guó)家行政學(xué)院）教授、公共行政教研室主任
責(zé)編：賀勝蘭 / 董 楠