關(guān)鍵詞：非對(duì)稱關(guān)系 新冠肺炎疫情 應(yīng)對(duì)機(jī)制 國(guó)家治理
【中圖分類號(hào)】D630 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
對(duì)稱性公共關(guān)系是美國(guó)學(xué)者斯科特·卡特里普和阿倫·森特于1952年提出的，它強(qiáng)調(diào)的是“雙向溝通、雙向平衡、公眾參與”，是現(xiàn)代國(guó)家治理中的一個(gè)重要概念。但在集權(quán)與分權(quán)張力下的央地關(guān)系普遍表現(xiàn)為非對(duì)稱關(guān)系，中央統(tǒng)合需要集權(quán)，地方自主需要分權(quán)，中央政府通常選擇不同的組合方式來尋求國(guó)家能力的最大化。這種非對(duì)稱性在中國(guó)也有所體現(xiàn)。中央政府具有強(qiáng)大的集中動(dòng)員能力，在引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、進(jìn)行大規(guī)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面具有極大的制度優(yōu)勢(shì)。但在治理實(shí)踐中，這種“強(qiáng)中央—弱地方”的國(guó)家結(jié)構(gòu)存在一定的信息不對(duì)稱、資源不對(duì)稱、權(quán)責(zé)不對(duì)稱等問題，以致增加中央與地方之間產(chǎn)生權(quán)能不符的風(fēng)險(xiǎn)。在應(yīng)對(duì)常態(tài)化治理時(shí)，治理的實(shí)效性較長(zhǎng)，央地政府往往能夠?qū)崿F(xiàn)合理的充分的協(xié)調(diào)溝通，該風(fēng)險(xiǎn)并不明顯；但是，一旦遭遇到緊急性公共危機(jī)事件，例如新型冠狀病毒肺炎疫情，留給中央與地方進(jìn)行協(xié)調(diào)的時(shí)間非常短暫，而地方政府在非對(duì)稱關(guān)系下由于權(quán)能不符很難及時(shí)做出積極有為的應(yīng)對(duì)行動(dòng)，最終使得疫情擴(kuò)散。
信息不對(duì)稱、資源不對(duì)稱、權(quán)責(zé)不對(duì)稱是導(dǎo)致重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的現(xiàn)實(shí)原因
從此次疫情爆發(fā)到進(jìn)一步擴(kuò)散蔓延，從湖北地方政府的遲緩應(yīng)對(duì)到舉國(guó)上下共同對(duì)抗疫情的整個(gè)過程來看，暴露出我國(guó)當(dāng)前的治理體系中存在非對(duì)稱問題。具體而言，主要包括以下四點(diǎn)：
信息不對(duì)稱。在新冠肺炎疫情防控過程中，信息不對(duì)稱突出表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是中央和地方之間信息不對(duì)稱；二是上下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部之間信息不對(duì)稱；三是干群之間信息不對(duì)稱。疫情發(fā)生初期，率先掌握相關(guān)信息的武漢市政府與上級(jí)政府和中央政府之間，以及政府與人民群眾之間存在一定程度的信息不對(duì)稱，可以說信息不對(duì)稱是造成民眾恐慌和誤解的重要原因。但這次信息的不對(duì)稱并不僅僅是指各方掌握的信息量存在差異，還包含信息傳遞與溝通的延遲。延遲披露的信息失去了實(shí)效性，致使疫情狀況不能被大眾及時(shí)了解，削弱了政府在人民群眾中的公信力。
資源不對(duì)稱。疫情防控中資源的不對(duì)稱突出表現(xiàn)為：一是醫(yī)療資源區(qū)域分布不對(duì)稱；二是抗疫物資地域分布不對(duì)稱；三是醫(yī)療資源城鄉(xiāng)分布不對(duì)稱。醫(yī)療資源的相對(duì)短缺和分布不對(duì)稱在很大程度上增加了疫情防控的難度。疫情爆發(fā)后，各地醫(yī)療資源都出現(xiàn)了一定程度的匱乏，特別是作為疫情重災(zāi)區(qū)的湖北省更是面臨著嚴(yán)峻的資源緊缺狀況。在中央政府接手處理疫情后，通過資源的整合與調(diào)配才緩解了湖北疫情區(qū)的物資壓力。由此可見，在緊急性的公共危機(jī)事件中這種資源不對(duì)等的非對(duì)稱關(guān)系體現(xiàn)得更為明顯。
權(quán)力不對(duì)稱。地方政府在處理信息、向民眾公開信息以及實(shí)行較大規(guī)模的封鎖措施時(shí)往往缺少即時(shí)權(quán)限，只有在上報(bào)上級(jí)政府獲得準(zhǔn)許或者經(jīng)過相關(guān)決策過程后才能實(shí)施。在面臨重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件時(shí)，地方政府權(quán)力有限，盡管其已經(jīng)優(yōu)先掌握了疫情信息，但由于權(quán)力有限以致其不能做出積極有效的應(yīng)對(duì)行為，只能錯(cuò)過“黃金防控期”。
責(zé)任不對(duì)稱。一般而言，權(quán)力與責(zé)任應(yīng)當(dāng)相互匹配，擁有多大的權(quán)力就要擔(dān)負(fù)多大的責(zé)任。但在我國(guó)體制的非對(duì)稱關(guān)系中，由于上下級(jí)政府間的權(quán)力不對(duì)稱，導(dǎo)致責(zé)任劃分也出現(xiàn)了現(xiàn)實(shí)困境。疫情突發(fā)時(shí)，地方政府沒有足夠權(quán)限進(jìn)行積極應(yīng)對(duì)，而一旦造成危害性后果地方政府卻往往要承擔(dān)責(zé)任，加之危機(jī)事件的緊迫性使得地方政府與中央政府的權(quán)責(zé)矛盾更趨尖銳。在此狀況下，對(duì)于地方政府來說，即使有能力積極作為也很容易被權(quán)限所累，同時(shí)責(zé)任負(fù)擔(dān)又可能使其千方百計(jì)尋求逃避責(zé)任。
構(gòu)建疫情應(yīng)對(duì)機(jī)制，提高國(guó)家治理現(xiàn)代化水平
加強(qiáng)組織動(dòng)員，形成人人參與、人人監(jiān)督的疫情防控體系
加強(qiáng)組織動(dòng)員工作應(yīng)從政府與社會(huì)兩個(gè)方面進(jìn)行。首先在政府體系內(nèi)部進(jìn)一步打通中央與地方、地方與地方之間的壁壘，構(gòu)建信息傳遞、協(xié)商、決策的協(xié)同共治機(jī)制，確保政府各級(jí)各部門在危機(jī)事件發(fā)生時(shí)能夠迅速有效地實(shí)現(xiàn)決策、組織動(dòng)員。其次，加強(qiáng)對(duì)整個(gè)社會(huì)的組織動(dòng)員。在我國(guó)非對(duì)稱性的體制中，政府內(nèi)部實(shí)際上已經(jīng)擁有比較強(qiáng)的組織動(dòng)員能力，要進(jìn)一步提升國(guó)家總體的組織動(dòng)員力度，社會(huì)組織動(dòng)員是更為可取的途徑。同時(shí)，要利用各種有效宣傳手段，充分發(fā)動(dòng)人民群眾，形成人人參與、人人監(jiān)督的疫情防控體系。在此次疫情防控以及應(yīng)對(duì)過程中，可以發(fā)現(xiàn)社會(huì)組織、私人團(tuán)體、村莊社區(qū)等基層組織或團(tuán)體組織具有強(qiáng)大的社會(huì)凝聚與動(dòng)員能力，在將來的國(guó)家治理中應(yīng)該重視發(fā)揮民間團(tuán)體的潛在治理效能。
及時(shí)披露信息，完善信息反饋及管理機(jī)制
新冠肺炎具有較強(qiáng)的傳染性、擴(kuò)散性和危害性，直接危及人民群眾的生命安全。如果地方政府對(duì)新冠肺炎疫情信息披露不及時(shí)、不得當(dāng)，就會(huì)引發(fā)社會(huì)的普遍恐慌。此次疫情擴(kuò)散、防控難度加大的主要原因之一就是地方政府在信息披露中不規(guī)范，存在隱瞞信息、延遲上報(bào)，致使最佳的預(yù)警防控期被錯(cuò)過。在公共危機(jī)事件中及時(shí)有效的信息披露對(duì)于準(zhǔn)確高效應(yīng)對(duì)危機(jī)具有至關(guān)重要的作用。因此，在疫情信息披露方面要充分利用“互聯(lián)網(wǎng)+”，及時(shí)跟進(jìn)公布疫情防控的最新進(jìn)展，特別要強(qiáng)化自下而上的信息反饋、經(jīng)驗(yàn)分享和共識(shí)建構(gòu)機(jī)制，加大監(jiān)督監(jiān)管力度，建立健全相關(guān)的制度機(jī)制和法律規(guī)范，確保信息披露不及時(shí)、避重就輕等亂象得到規(guī)治，堅(jiān)定廣大人民群眾戰(zhàn)“疫”必勝的信心。
主動(dòng)賦權(quán)賦能，發(fā)揮地方的能動(dòng)性
在權(quán)力非對(duì)稱狀況下，中央政府在公共危機(jī)事件中應(yīng)該主動(dòng)賦權(quán)給地方政府，保證地方政府在緊急性危機(jī)發(fā)生時(shí)能夠憑借在地的優(yōu)勢(shì)及時(shí)應(yīng)對(duì)。當(dāng)?shù)胤秸臋?quán)力權(quán)能不足時(shí)，其積極性、優(yōu)勢(shì)和能力都會(huì)受到抑制，特別是在危機(jī)應(yīng)對(duì)中積極有為的政府角色很難出現(xiàn)。由于受不對(duì)稱體制的影響，在疫情防控一線的基層干部的權(quán)力相對(duì)有限，如果只是按照上級(jí)部門和領(lǐng)導(dǎo)的指示機(jī)械執(zhí)行，不利于疫情的有效防控。在此特殊時(shí)期，應(yīng)賦予在疫情防控一線的干部一定的決策權(quán)，在堅(jiān)定執(zhí)行中央和上級(jí)部署的前提下，充分發(fā)揮基層干部的能動(dòng)性，針對(duì)疫情發(fā)展的特點(diǎn)，采取果斷、有效的防控措施。另外，在主動(dòng)給地方政府賦權(quán)的同時(shí)，還應(yīng)主動(dòng)賦能給社會(huì)，促進(jìn)社會(huì)動(dòng)能的涌現(xiàn)和協(xié)同，激發(fā)社會(huì)活力和各種社會(huì)力量的快速反應(yīng)能力。主動(dòng)賦權(quán)賦能要堅(jiān)持有利于維護(hù)人民群眾生命健康、權(quán)責(zé)利相統(tǒng)一的原則，只有在完善有效的監(jiān)督問責(zé)體制下權(quán)能增長(zhǎng)才能獲得積極作為的效果。
勇于共擔(dān)責(zé)任，形成高效有序的治理網(wǎng)絡(luò)
構(gòu)建人人守責(zé)、人人盡責(zé)的疫情防控體系，是打贏疫情防控阻擊戰(zhàn)的關(guān)鍵。疫情防控不只是醫(yī)療衛(wèi)生問題，而是全方位的工作。因此，在主動(dòng)賦權(quán)賦能的同時(shí)，一要構(gòu)建應(yīng)對(duì)危機(jī)的責(zé)任共擔(dān)機(jī)制，形成統(tǒng)一決策，分工負(fù)責(zé)，運(yùn)行有序的治理網(wǎng)絡(luò)；二要依據(jù)權(quán)責(zé)一致的基本原則來劃分責(zé)任，地方黨委負(fù)責(zé)組織領(lǐng)導(dǎo)，各級(jí)政府負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)配合，各類社會(huì)組織充分發(fā)揮自身聯(lián)系群眾的優(yōu)勢(shì)，公司企業(yè)和公眾人物積極承擔(dān)社會(huì)責(zé)任，普通群眾也應(yīng)成為積極的參與者和貢獻(xiàn)者。另外，還應(yīng)指出，各治理主體應(yīng)當(dāng)根據(jù)自身的權(quán)力大小承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，而不是趨向于僅由某一層級(jí)政府或部門承擔(dān)后果，責(zé)任共擔(dān)的主要目的并不在于事后追責(zé)，而是要避免在“權(quán)小責(zé)大”的非對(duì)稱關(guān)系下消極避責(zé)的現(xiàn)象。
規(guī)范容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，激發(fā)干部干事創(chuàng)業(yè)積極性
此次疫情來勢(shì)兇猛，對(duì)國(guó)家應(yīng)急管理體系和社會(huì)治理體系帶來前所未有的挑戰(zhàn)。在目前各種不對(duì)稱關(guān)系背景下，黨政干部因維護(hù)群眾生命健康安全、積極主動(dòng)作為、勇于擔(dān)當(dāng)負(fù)責(zé)而出現(xiàn)過錯(cuò)時(shí)，黨政系統(tǒng)要有容受和糾正這類過錯(cuò)的制度機(jī)制，以鼓勵(lì)黨政干部在疫情防控過程中更有干勁、更有作為。在規(guī)范容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制上，一方面要鼓勵(lì)黨政干部積極擔(dān)當(dāng)、勇于作為，達(dá)到正向激勵(lì)的目的；另一方面也要警惕不擔(dān)當(dāng)、不作為甚至亂作為的干部鉆制度的空子，要保證容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制起到切實(shí)的作用。
總之，此次疫情既是對(duì)國(guó)家治理體系的檢驗(yàn)，也是對(duì)國(guó)家治理能力的考驗(yàn)，要針對(duì)疫情防控以及應(yīng)對(duì)過程中暴露出來的短板和不足，從源頭上防范重大公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)，構(gòu)建非對(duì)稱關(guān)系下的疫情應(yīng)對(duì)機(jī)制，不斷提高國(guó)家治理能力和治理水平。
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本文作者為山東大學(xué)人文社科青島研究院教授、國(guó)家治理研究院研究員
責(zé)編：賀勝蘭 / 王茂磊