關(guān)鍵詞:疫情防治 公共治理體系與能力 疫情監(jiān)測(cè)
【中圖分類號(hào)】R184 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
疫情猛如虎，新型冠狀病毒傳染來(lái)勢(shì)兇猛、蔓延廣泛，確診病例、疑似病例和死亡病例擴(kuò)散攀升，像惡魔一樣撕扯著國(guó)人的心。面對(duì)疫情蔓延擴(kuò)散的事實(shí)，任何遲疑、慌亂和恐懼，任何空喊口號(hào)、形式主義和官僚主義都無(wú)濟(jì)于事。此時(shí)此刻，唯有說(shuō)實(shí)話、講實(shí)情、干實(shí)事，才能消滅病魔、轉(zhuǎn)危為安。冷靜下來(lái)理性分析，從病毒的感染、傳播和擴(kuò)散，有一個(gè)疫情演變的過(guò)程和邏輯，其中的每一個(gè)環(huán)節(jié)和細(xì)節(jié)都在考驗(yàn)著公共治理體系和治理能力，而治理體系和能力的任一環(huán)節(jié)的疏忽和漏洞，都可能導(dǎo)致疫情的擴(kuò)散蔓延和難以控制。這是對(duì)我國(guó)公共治理體系的極限考驗(yàn)，也是對(duì)公共治理能力的綜合大考。那么，如何從公共治理體系的每一個(gè)環(huán)節(jié)和鏈條上，來(lái)檢視和分析此次疫情演變及其對(duì)公共治理的啟示呢？
市場(chǎng)監(jiān)管與疫情上報(bào)
病毒只有寄生在活體上才能生存，根據(jù)公開(kāi)的報(bào)道信息，此次疫情病原體的根源直指武漢華南海鮮市場(chǎng)，這一市場(chǎng)的“大眾畜牧野味”目錄包括：活竹鼠、松鼠肉、狐貍?cè)?、果子貍、活野狼、駱駝肉、活鱷魚(yú)等四十多種野味。這些野味中，哪些是保護(hù)動(dòng)物？哪些是可銷售動(dòng)物？哪些動(dòng)物帶有什么病毒？哪些動(dòng)物帶有未知病毒？這都需要市場(chǎng)監(jiān)督部門和食品檢疫部門日常的監(jiān)管和檢疫。正是這第一塊監(jiān)管和檢疫基石的松懈和坍塌，放出了病毒學(xué)家都未曾見(jiàn)識(shí)的“新型冠狀病毒”，這是此次疫情演變的第一個(gè)環(huán)節(jié)缺陷。日常制度化的市場(chǎng)監(jiān)管中存在制度漏洞和制度缺失，而一旦發(fā)生嚴(yán)重疫情，則運(yùn)動(dòng)式“一刀切”地關(guān)閉所有相關(guān)市場(chǎng)，此類治理邏輯似曾相識(shí)，在17年前的“非典”疫情中就曾出現(xiàn)。“非典”過(guò)后，法治化、制度化的日常監(jiān)管體系仍未到位，此次新冠肺炎疫情再次給了我們深刻教訓(xùn)。
病毒一旦侵入人體，就有“人傳人”擴(kuò)散蔓延的風(fēng)險(xiǎn)。“非典”之后，我國(guó)建立了從中央到省級(jí)、市級(jí)、縣級(jí)，直到鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道醫(yī)院的五級(jí)垂直疫情報(bào)告體系。按照《傳染病防治法》和《傳染病信息報(bào)告管理規(guī)范》的規(guī)定，不明原因肺炎應(yīng)在首診醫(yī)生發(fā)現(xiàn)后，及時(shí)通過(guò)傳染病疫情監(jiān)測(cè)系統(tǒng)進(jìn)行上報(bào)。此次疫情發(fā)現(xiàn)首例不明原因肺炎是在2019年12月初，按規(guī)定應(yīng)該每天及時(shí)報(bào)告新增病例，縣級(jí)以上的疫情監(jiān)測(cè)系統(tǒng)是應(yīng)該知悉武漢疫情的蔓延擴(kuò)散情況的。如果疫情監(jiān)測(cè)系統(tǒng)及時(shí)與各級(jí)政府保持密切聯(lián)系和溝通，并能及時(shí)根據(jù)疫情變化作出相應(yīng)的防治舉措，疫情擴(kuò)散是可能在第一時(shí)間和有限范圍內(nèi)得以遏制的。但遺憾的是，疫情防治的這一環(huán)節(jié)我們?cè)俅问亍?/p>
疫情監(jiān)測(cè)與防治應(yīng)對(duì)
從此次武漢疫情演變的過(guò)程來(lái)考察，疫情監(jiān)測(cè)和疫情防治的互動(dòng)提升過(guò)程出現(xiàn)了漏洞，也就是說(shuō)疫情防治的舉措并沒(méi)有隨著疫情擴(kuò)散而相應(yīng)地提升。其中的具體細(xì)節(jié)還有待其后材料的公開(kāi)，但大致的演變過(guò)程還是比較清晰的，其中有關(guān)鍵的三個(gè)時(shí)間環(huán)節(jié)：
第一，疫情的監(jiān)測(cè)和上報(bào)。從2019年12月初發(fā)現(xiàn)首例感染者，到12月30日第一批國(guó)家專家組趕赴武漢，疫情的監(jiān)測(cè)和上報(bào)系統(tǒng)應(yīng)該是順暢和按規(guī)定進(jìn)行的。從首例、40多例到2020年1月20日的幾百例，是監(jiān)測(cè)系統(tǒng)不準(zhǔn)確，是事實(shí)上病例發(fā)生的多而系統(tǒng)監(jiān)測(cè)到的少了？還是監(jiān)測(cè)到了事實(shí)情況而為了穩(wěn)定社會(huì)秩序而有意少報(bào)？這其中，是否存在瞞報(bào)、少報(bào)和大事化小的情況，是社會(huì)和公眾質(zhì)疑的對(duì)象。
第二，疫情的分析和判斷。疫情發(fā)生后，對(duì)病毒的提取和分析，武漢當(dāng)?shù)睾蛧?guó)家有最好的科研分析團(tuán)隊(duì)。武漢有中國(guó)科學(xué)院武漢病毒研究所的專業(yè)團(tuán)隊(duì)，有武漢八名一線醫(yī)生的臨床經(jīng)驗(yàn)和判斷，有國(guó)家2019年12月底進(jìn)入的第一批專家組。專家團(tuán)隊(duì)對(duì)病毒的病理分析和傳播機(jī)理應(yīng)該有一定科學(xué)依據(jù)的專業(yè)判斷。這其中更為關(guān)鍵的是，中國(guó)疾病預(yù)防和控制中心的專家團(tuán)隊(duì)，還收集了直到2020年1月22日為止的425名病例的信息，其中有很大比例的“人傳人”病例，并以專業(yè)學(xué)術(shù)論文的形式在國(guó)外發(fā)表。但值得大眾質(zhì)疑的是，直到1月20日第二批國(guó)家專家組的鐘南山院士，公開(kāi)斷言“肯定人傳人”之前，武漢防疫部門和武漢市政府在對(duì)此的政府公告中，一再宣傳疫情“可防可控”“不排除有限人傳人”“但持續(xù)人傳人風(fēng)險(xiǎn)較低”。在近50天（2019年12月初至2020年1月20日）的病毒傳播期間內(nèi)，出現(xiàn)很多可疑的環(huán)節(jié)和問(wèn)題：是專家團(tuán)隊(duì)對(duì)疫情的判斷不準(zhǔn)？還是專家團(tuán)隊(duì)知悉了“人傳人”的可能而沒(méi)有上報(bào)？武漢市政府方面是否完全知悉“人傳人的風(fēng)險(xiǎn)”？是不知道“人傳人的風(fēng)險(xiǎn)”而無(wú)意提升防治舉措？還是完全知悉“人傳人風(fēng)險(xiǎn)”而有意不宣布提升防治舉措？
第三，防治舉措提升的“宣布權(quán)”問(wèn)題。2020年1月20日鐘南山院士公開(kāi)表示“肯定人傳人”后，在中央領(lǐng)導(dǎo)的批示監(jiān)督下，武漢疫情防治形勢(shì)驟然升級(jí)，1月23日宣布武漢“封城”，全國(guó)也由此進(jìn)入了防疫抗疫的全民動(dòng)員時(shí)期，但已經(jīng)錯(cuò)過(guò)了寶貴的有效防疫期。
在此有關(guān)治理體系和治理能力的問(wèn)題是，武漢市宣布提升防治舉措及其“封城”，是需要得到國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)批準(zhǔn)的，并不是能夠自主決定的地方政府行為。在這一疫情不斷蔓延升級(jí)的過(guò)程中，武漢市的防治舉措并沒(méi)有相應(yīng)地得以提升和加強(qiáng)，究竟是什么因素拖延或阻礙了武漢市政府的快速反應(yīng)？是武漢市的“維穩(wěn)壓力”和“經(jīng)濟(jì)發(fā)展顧慮”，還是某些政府部門的懶政或不敢擔(dān)當(dāng)作為？是武漢市政府沒(méi)有相應(yīng)的獨(dú)立自主決定權(quán)，還是層層上報(bào)審批的體制延緩了快速?zèng)Q策的進(jìn)程？
全民動(dòng)員與全國(guó)防治
2020年1月23日以后，防疫抗疫工作進(jìn)入了全民動(dòng)員和全國(guó)防治的高度關(guān)注時(shí)期。但最佳防疫期已經(jīng)失去，500多萬(wàn)人已經(jīng)從武漢流散全國(guó)，加之春節(jié)期間全國(guó)人民的各地大流動(dòng)，防疫抗疫工作已經(jīng)到了最艱難最復(fù)雜的困難時(shí)期。此時(shí)，全民動(dòng)員和全國(guó)防治的“舉國(guó)體制”再次發(fā)揮威力，全國(guó)各地城市鄉(xiāng)村進(jìn)入“各自為戰(zhàn)”“分點(diǎn)剿滅”的“戰(zhàn)疫情”階段。全國(guó)各地城市鄉(xiāng)村的“防疫殲滅戰(zhàn)”，都在考驗(yàn)著各地城市鄉(xiāng)村公共治理體系和治理能力。反映出來(lái)的制度性問(wèn)題有以下幾個(gè)方面：
第一，全國(guó)各地“各自為戰(zhàn)”，缺乏全國(guó)性的統(tǒng)一協(xié)調(diào)。由于農(nóng)民工的大量返鄉(xiāng)，疫情已經(jīng)蔓延到全國(guó)各地城鄉(xiāng)。全國(guó)各地城市和鄉(xiāng)村，不論大小，都進(jìn)入了“分點(diǎn)剿滅”的各自為戰(zhàn)狀態(tài)。城市間高鐵減少或停運(yùn)、高速公路出口關(guān)閉、進(jìn)入城市測(cè)溫檢查、各個(gè)城市社區(qū)嚴(yán)防死守，而各地鄉(xiāng)村則自行挖坑斷路、封堵檢查。這一階段，全國(guó)各地的疫情蔓延和帶病人群不同，對(duì)醫(yī)療物資和醫(yī)療隊(duì)伍的需要也相應(yīng)不同，但由于缺乏全國(guó)統(tǒng)一的調(diào)配和協(xié)調(diào)，醫(yī)療物資和醫(yī)療隊(duì)伍的部署和調(diào)配失去平衡。加上各地的封路和封城，更使全國(guó)性的蔬菜和醫(yī)療物資的運(yùn)輸出現(xiàn)障礙和問(wèn)題。
第二，城鄉(xiāng)之間防疫和醫(yī)療能力的差距。城鄉(xiāng)之間的公共衛(wèi)生和醫(yī)療水平的差距由來(lái)已久，在重大公共衛(wèi)生事件發(fā)生后更加凸顯。城市里的確診病例、疑似病例基本可以得到及時(shí)的救治和檢查，但鄉(xiāng)村的相關(guān)病例就只能運(yùn)往縣城醫(yī)院和城市醫(yī)院。由于很多疑似病例和相關(guān)人群散布在全國(guó)300多萬(wàn)個(gè)自然村落，農(nóng)民防疫的本能性舉措也只是“斷路封村”，其實(shí)并沒(méi)有更多的有效防疫措施。而廣大中西部縣級(jí)醫(yī)院，對(duì)于大量的傳染性疫情，也沒(méi)有多少快速有效的檢疫和防治設(shè)施和器材，其病毒核酸檢驗(yàn)的能力更是缺乏。未來(lái)，在各個(gè)縣域建立基本的公共衛(wèi)生防治機(jī)構(gòu)和設(shè)施，將成為公共治理能力下沉的重心。
第三，防疫抗疫對(duì)基層治理體系和能力提出了綜合性的全面挑戰(zhàn)。特別是基層縣域治理和鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理，其習(xí)慣性地運(yùn)用“開(kāi)會(huì)布置——簽訂項(xiàng)目責(zé)任書(shū)——檢查監(jiān)督——年終考核”的工作程式。但重大疫情的沖擊，需要快速反應(yīng)和自主的處置能力，此時(shí)以往慣用的形式主義、官僚主義工作方式，根本無(wú)助于疫情的防控和應(yīng)對(duì)。在一些地方和基層，還在用傳統(tǒng)的多頭管理、填表報(bào)表的方式，縣級(jí)的衛(wèi)健局、應(yīng)急辦、農(nóng)村農(nóng)業(yè)局、民政局、文衛(wèi)局、宣傳部、組織部還在分頭向基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)布置防疫抗疫的材料報(bào)表?；鶎余l(xiāng)鎮(zhèn)政府忙于應(yīng)付各級(jí)的疫情上報(bào)材料和填表工作，沒(méi)有能力也沒(méi)有精力自主開(kāi)展有效的防疫工作。突發(fā)的疫情沖擊，凸顯了基層治理現(xiàn)代化的艱難進(jìn)程。
黨政統(tǒng)合與多方協(xié)同
在“舉國(guó)體制”的制度慣性和“壓力型政府”的路徑依賴下，基層的公共治理多年來(lái)一貫采用黨政主導(dǎo)、黨政主辦甚至黨政包辦的方式，這在一些運(yùn)動(dòng)型治理和運(yùn)動(dòng)型項(xiàng)目中表現(xiàn)特別突出。在此次防疫抗疫的阻擊戰(zhàn)中，黨政統(tǒng)合領(lǐng)導(dǎo)一切的制度威力再次發(fā)揮作用。從中央到鄉(xiāng)村，防疫抗疫工作成為各級(jí)黨政部門的頭等大事，黨政各級(jí)部門和干部沖鋒陷陣在抗疫一線。但由此也暴露了公共治理和基層治理中一直隱藏著的制度性缺陷。比如基層政府包辦一切，基層干部不堪重負(fù)，“連軸轉(zhuǎn)”的工作壓力挑戰(zhàn)著基層干部的身心極限。比如基層干部習(xí)慣性懶政、怠政和不敢擔(dān)當(dāng)?shù)淖黠L(fēng)，在防疫抗疫的壓力下暴露無(wú)遺，難以勝任非常時(shí)期的快速應(yīng)對(duì)和處置要求。再如地方紅十字會(huì)和慈善系統(tǒng)的官僚作風(fēng)，難以適應(yīng)防疫物資大量捐贈(zèng)和準(zhǔn)確分配的急迫需求，造成紅十字系統(tǒng)捐贈(zèng)物資大量積壓而迫切需要物資的醫(yī)療系統(tǒng)卻無(wú)物資可用。還有，各級(jí)政府獨(dú)包獨(dú)攬，忽視和無(wú)視企業(yè)事業(yè)單位、社會(huì)組織和公民組織的多方參與和協(xié)調(diào)防疫，如各地醫(yī)院亟需的醫(yī)療物資捐贈(zèng)，可以通過(guò)順豐、京東和阿里巴巴等企業(yè)，實(shí)現(xiàn)物資捐贈(zèng)者與接收醫(yī)院的快速直接對(duì)接。又如各地防疫抗疫中，很少能夠見(jiàn)到各種社會(huì)組織和公民志愿者的身影，強(qiáng)大廣泛的社會(huì)組織“第三方力量”無(wú)從發(fā)揮作用。
此次疫情中，公共輿論和新聞媒體的輿論監(jiān)督和信息溝通作用，也沒(méi)有得到有效的發(fā)揮和利用。如果在疫情傳染蔓延的50多天里，新聞監(jiān)督一直有效參與和跟蹤監(jiān)督，也許會(huì)引起更多政府和民眾的高度重視，也許就不會(huì)發(fā)展至后來(lái)的不可收拾的擴(kuò)散局面。如果疫情剛一開(kāi)始，不是輕率打壓和整治八名一線醫(yī)生的所謂“造謠”，允許和開(kāi)放多元的社會(huì)輿論和公民監(jiān)督（在手機(jī)普及的自媒體時(shí)代，基層一線的醫(yī)生和民眾會(huì)比政府更早地發(fā)現(xiàn)和體會(huì)到疫情的存在），民眾重視疫情和政府防治升級(jí)也許會(huì)更早地到來(lái)。鼓勵(lì)和開(kāi)拓公民及其組織批評(píng)政府和監(jiān)督政府的渠道和空間，是多元流動(dòng)社會(huì)預(yù)防公共安全事件成本最低的制度路徑。最后，疫情發(fā)生和擴(kuò)散后，如果利用電視、手機(jī)等大眾傳播手段，第一時(shí)間傳播和溝通醫(yī)院急需物資和捐贈(zèng)物資的雙方信息，促使物資捐贈(zèng)者與接受者直接對(duì)接，減少捐贈(zèng)物資的中轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，則會(huì)更加有利于防疫抗疫工作的展開(kāi)。
未來(lái)戰(zhàn)勝疫情和保證公共衛(wèi)生安全，迫切需要在黨政統(tǒng)合的領(lǐng)導(dǎo)下，企業(yè)、事業(yè)單位，社會(huì)組織和公民組織，公共媒體和自媒體以及廣大公民，各自發(fā)揮其優(yōu)勢(shì)和功能潛能，形成多方參與、協(xié)調(diào)治理的治理合力和治理格局。
此次防疫抗疫工作帶來(lái)的巨大沖擊，既對(duì)公共治理體系和治理能力構(gòu)成極大的挑戰(zhàn)，也是對(duì)國(guó)家治理能力的綜合大考，其中既彰顯了“舉國(guó)體制”和“壓力型政府”的制度優(yōu)勢(shì)，也揭示了基層治理現(xiàn)代化中的漏洞和缺陷。要在此次防疫抗疫工作中及其后的制度改革中，堅(jiān)定地推進(jìn)公共治理和基層治理的現(xiàn)代化進(jìn)程，加強(qiáng)和健全法治化、制度化建設(shè)，賦予地方和基層政府更多的自主性和主動(dòng)權(quán)。同時(shí)，開(kāi)放和深化企業(yè)、事業(yè)單位、社會(huì)組織和公民組織、公共媒體和自媒體參與公共治理的渠道和機(jī)制，最終形成黨政統(tǒng)合、多方參與、協(xié)同治理的公共治理格局，奠定國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。
本文作者為中國(guó)社會(huì)科學(xué)院政治學(xué)研究所首席研究員
責(zé)編：周素麗 / 王茂磊