關(guān)鍵詞:國家治理 長江治理 長江經(jīng)濟帶發(fā)展
【中圖分類號】D63 【文獻標(biāo)識碼】A
“治理”的原始大意是“依理治水”，即依從水的機理去治水，使水域安全太平，并為水域附近居民不斷增添水利。延伸至國家治理層面，可從“水能載舟，亦能覆舟”來理解。水為民眾，舟為政權(quán)，國家治理的本意應(yīng)該是以中央政權(quán)為主體并協(xié)同各級地方政權(quán)，統(tǒng)領(lǐng)民眾、治理國土，其核心是為人民服務(wù)，為民眾謀利益。
國家治理聚焦到江河治理，可以看作是中央依法對國土上的江河水域進行管治，對江河水域帶上的國民進行統(tǒng)理，依據(jù)法則規(guī)則使江河長治久安，經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展，民眾安居樂業(yè)。長江治理是這樣，黃河治理也是這樣。這里先從長江治理及長江經(jīng)濟帶的發(fā)展來看國家治理所涉及的主要方面。
長江治理和長江經(jīng)濟帶發(fā)展是典型的國家治理問題
根據(jù)國土國民管治的域界，治理層次可分為國家治理、省市治理、縣市治理、鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理、村社治理等，國家治理是一國治理的最高層次。之所以說長江治理是典型的國家治理問題，主要是因為長江治理是跨越多個省域的治理，包括四川、重慶、貴州、云南、湖北、湖南、江西、安徽、浙江、江蘇和上海等11個省市，而其中任何一個省市都不能管治其他省域。因此，跨省域的工作必須由中央出面協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌。凡中央出面進行的跨域管治與跨域統(tǒng)理，大都屬于國家治理的范疇。
在中央統(tǒng)籌之下，各分水段的工作由各省市來實施、落實。如果長江治理得好，中央有頭功；長江治理不好，中央負(fù)首責(zé)。所以，長江治理不是省市治理問題，而是國家治理問題。新中國成立七十多年來，黨中央、國務(wù)院通過專門機構(gòu)對長江水域進行管治、統(tǒng)理和協(xié)調(diào)，使得長江水域的功能和質(zhì)量以及長江經(jīng)濟帶的面貌都發(fā)生了明顯的變化；近幾年，習(xí)近平總書記為進一步推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展，親自調(diào)研，把脈定向，這些舉措都與國家治理合轍。因此長江治理歷來都首先是國家治理問題。
為推動長江治理和長江經(jīng)濟帶發(fā)展，習(xí)近平總書記2018年4月在武漢主持召開深入推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展座談會，這是繼2016年1月在重慶召開推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展座談會后，習(xí)近平總書記再次專門就長江經(jīng)濟帶發(fā)展召開座談會。在黨中央、國務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)下，經(jīng)過多省市的共同努力，長江水質(zhì)和流域生態(tài)環(huán)境正在逐漸改善。2018年底，長江干流國控斷面水質(zhì)優(yōu)良（Ⅰ-Ⅲ類水質(zhì)）比例為79.3%，比2015 年底提高了12.3個百分點。2018年底，劣類（Ⅴ類水質(zhì)）水質(zhì)比例為1.9%，比2015 年底下降4.5個百分點。長江經(jīng)濟帶上人均GDP從2015年低于全國平均水平1.2%到2018年高于全國平均水平2.9%。[1]經(jīng)過中央政府協(xié)調(diào)和各方共同努力，長江治理取得了顯著的成果。
盡管如此，長江水域帶還存在生態(tài)、經(jīng)濟、民生、環(huán)境等諸多問題，其中生態(tài)問題還比較突出。習(xí)近平總書記將其概括為“長江病”，需要在“共抓大保護、不搞大開發(fā)”“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”的基本理念指導(dǎo)下，對長江進行“體檢”，對癥下藥，同時加強改革創(chuàng)新和規(guī)劃引導(dǎo)，這體現(xiàn)了中央政府對長江進行治理的方向和決心。與此同理，黃河治理、珠江治理等水域治理都是由中央牽頭的跨省域治理?？缡∮虻慕又卫砑捌浣?jīng)濟帶的發(fā)展體現(xiàn)了國家治理的功能和成效。
長江治理要以法則規(guī)則為依據(jù)進行治理，促進發(fā)展
長江治理需要依據(jù)法則規(guī)則，即常說的依法治國。無論中央、省市，還是縣市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等，凡進行治理都要依據(jù)法則規(guī)則，沒有法則規(guī)則就無法治理。當(dāng)然，還經(jīng)常會出現(xiàn)尚無規(guī)則可遵循的新事情新行為，雖然可以先通過一定程序來推動實施，但事后還是要制定新規(guī)則，來保證今后的實施有規(guī)則可依。
中央對長江進行治理，多年來出臺了不少政策文件。尤其在近些年，中央有關(guān)部門、沿江省市為治理長江、發(fā)展長江經(jīng)濟帶頒布了不少綱要規(guī)劃。例如，2016年5月31日，黨中央、國務(wù)院印發(fā)的《長江經(jīng)濟帶發(fā)展規(guī)劃綱要》。還有政府部門制定的各種專項規(guī)劃，如涉及到的長江經(jīng)濟帶生態(tài)環(huán)境保護、沿江取水口排污口和應(yīng)急水源布局、岸線保護和開發(fā)利用、森林和濕地生態(tài)系統(tǒng)保護與修復(fù)、綜合立體交通走廊建設(shè)、創(chuàng)新驅(qū)動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，以及長三角、長江中游、成渝三大城市群發(fā)展規(guī)劃等，都反映了不同部門對長江治理的設(shè)想和對策。除規(guī)劃以外，相關(guān)部委及各省市還制定了不同類型的實施方案，例如，沿江省市《規(guī)劃綱要》實施方案，城鎮(zhèn)污水垃圾處理、化工污染治理、船舶污染治理、尾礦庫污染治理等實施方案。這些方案比規(guī)劃更具體，政策性比較明顯。[2]為了推動實施，不同層級還召開各種會議、舉辦論壇，匯集多方力量研討長江治理相關(guān)問題，各級傳達會議精神。毫無疑問，這些文件、講話和會議精神，對長江治理和長江發(fā)展具有重要的認(rèn)識上的指導(dǎo)作用和工作上的推動作用。
通常情況下，認(rèn)識提供了方向和動力，政策明確了行為的指導(dǎo)性范圍，規(guī)劃明確了重點和時間分布。然而國家治理只停留在這個層面還不夠，還要提供行動的具體規(guī)則，明確什么可做、什么不可做以及如何做是正確的。很多情況下，上級開了會，下了紅頭文件，明確了會議精神，甚至有了政策、做了方案，但如果沒有具體的規(guī)定，下級還是不知道該如何做比較好，還要再開會再討論，等到心中有數(shù)、責(zé)任清楚了，才去貫徹執(zhí)行。這樣的機制，會使辦事的效率效果大打折扣。
比如，2020年1月，交通運輸部、國家發(fā)展改革委、生態(tài)環(huán)境部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部四部門聯(lián)合印發(fā)了《長江經(jīng)濟帶船舶和港口污染突出問題整治方案》（以下簡稱《方案》），這是一個集中解決長江經(jīng)濟帶船舶污染和港口污染問題的、很及時的指導(dǎo)性文件。
這個集中整治方案為期一年，重點解決船舶污水收集處置裝置配備不到位和不正常運行；港口、碼頭、裝卸點接收設(shè)施能力不足、與城市公共轉(zhuǎn)運處置設(shè)施銜接不暢；港口自身環(huán)保設(shè)施不完善；岸電利用率不高；液化天然氣（LNG）加注站審批難建設(shè)難運營難等突出問題。為此，要嚴(yán)格落實地方政府責(zé)任、落實企業(yè)主體責(zé)任，嚴(yán)格履行部門監(jiān)管責(zé)任。在《方案》包括的共計5個方面、16條具體整治措施中，其中有些措施是規(guī)則式的規(guī)定。例如：“接收、轉(zhuǎn)運、處置單位按照規(guī)定填寫、傳遞船舶水污染物轉(zhuǎn)移單證，按職責(zé)確保全過程不發(fā)生二次污染。”這是比較明確的規(guī)則。但其中多數(shù)措施不是規(guī)則，而是指示性的工作布置，用來明確時間、明確重點、明確責(zé)任。對于行政部門而言，這樣推動工作本無可厚非。
問題在于，這個方案的任務(wù)是在2020年底完成。完成之后呢？是否將來再出現(xiàn)問題再出臺一個整治方案？實際上，適宜的辦法是從一開始就著手研究和擬制《長江經(jīng)濟帶船舶和港口污染防治規(guī)則》，將《方案》中的許多內(nèi)容轉(zhuǎn)化成規(guī)則。為執(zhí)行這個規(guī)則，行政部門可再出臺一個工作推動的通知，規(guī)則和工作推動分開，通知為執(zhí)行規(guī)則服務(wù)，而不是將規(guī)則和工作推動混在一起。部委有責(zé)任推動工作，但更重要的是擬制規(guī)則，規(guī)則要一目了然、一貫到底，不需要基層再去琢磨怎么辦，而是各層各方都按規(guī)則推動工作。
《方案》好在專有一部分叫“建立健全長效機制”，特別提出“以法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)制修訂為重點，完善污染防治制度”。但何時能制定出這樣的規(guī)則制度卻很難說。這說明在國家治理上還存在重方案輕制度的問題。
將理念轉(zhuǎn)化成規(guī)則，這是管理者的基本職責(zé)，也是檢驗管理者真做事、能做事、做真事的標(biāo)準(zhǔn)之一?，F(xiàn)在討論國家治理，說一些重要意義、列一些歷史數(shù)字、比較一些國內(nèi)外做法等，這比較容易。但要把想到的、說到的變成規(guī)則體系，變成法律、法規(guī)、條例等，卻比較難；照規(guī)則長期做下去，更難。而如果沒有規(guī)則，再多的文件和會議，大都將處于空轉(zhuǎn)之中。
用數(shù)字技術(shù)對長江進行自動連續(xù)的檢測，根據(jù)結(jié)果精準(zhǔn)治理
在信息時代，互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能等數(shù)字技術(shù)已經(jīng)滲透于社會生產(chǎn)、生活、治理的方方面面。國家治理及各層次的治理也要順應(yīng)大勢，采用數(shù)字技術(shù)解決治理問題。一些省市建設(shè)的智慧政府、智慧城市、智慧交通，通過網(wǎng)上辦公讓民眾辦事“最多跑一次”的辦法等，就是用數(shù)字技術(shù)改進治理的有效經(jīng)驗。依規(guī)則治理主要解決的是人治過度干預(yù)的問題，而采用數(shù)字技術(shù)要解決的是將規(guī)則融入數(shù)字技術(shù)系統(tǒng)，由數(shù)據(jù)、算法去體現(xiàn)規(guī)則，替代人力進行過程管理的問題。
長江治理可以更多采用數(shù)字技術(shù)進行治理。例如，長江治理首先是治理水質(zhì)。長江“體檢”，以往主要靠人工進行水質(zhì)檢測、污染勘察和整治。曾經(jīng)進行過的飲用水水源地的安全檢查、入河排污口問題及整改提升、固體廢物排查、非法碼頭和非法采砂問題、沿江化工污染問題及整治等一系列勘察和整治行動，取得了一定的成效。但主要靠的是人工處理，總體上費事費時，手段不科學(xué)、結(jié)果不準(zhǔn)確，容易出現(xiàn)糾紛，治理效果不顯著。
現(xiàn)在則可以用數(shù)字技術(shù)的方式通盤考慮、通盤布局。例如，從長江頭到長江尾布局傳感系統(tǒng)，用大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能等數(shù)字技術(shù)，建立長江水質(zhì)檢測系統(tǒng)，普遍深入地收集數(shù)據(jù)，適時檢測水質(zhì)指標(biāo)。哪一段水質(zhì)超標(biāo)，就在那一段找原因，對癥下藥。問題出在哪一段，就由那一段政府負(fù)責(zé)處理。長江每一水段的政府機構(gòu)，都可以在檢測系統(tǒng)上看到本段的水質(zhì)情況，發(fā)現(xiàn)問題就主動調(diào)整，沒有問題就做好預(yù)防。這樣，就可以在長江“大體檢”中對癥下藥，精準(zhǔn)治理。同時還可以根據(jù)數(shù)據(jù)結(jié)果進行預(yù)防，達到“治未病”的狀態(tài)。
長江檢測系統(tǒng)的建立，至少涉及六個因素：一是指標(biāo)體系，究竟檢測什么；二是檢測方位，究竟在哪兒檢測；三是檢測手段，拿什么檢測；四是檢測方法，怎么檢測；五是檢測成本，費用由哪里支出；六是統(tǒng)管機構(gòu)，此事誰來負(fù)責(zé)等等。這是個系統(tǒng)工程，需要多方多領(lǐng)域合作，啟動后需要長時間進行完善。
建立這個系統(tǒng)比較復(fù)雜，例如在哪兒檢測的問題。長江除了干流以外，還有成百上千的支流。如果支流被污染，干流便跟著被污染。長江僅較大的支流就有雅礱江、岷江、沱江、嘉陵江、烏江、清江、漢江、湘江、資水、沅江、澧水、贛江、撫河、信江、饒河、修河等16條。干流支流如此之多，在每一條支流上都設(shè)傳感系統(tǒng)，還是僅在支流與干流的交匯處設(shè)傳感系統(tǒng)等，都是要統(tǒng)籌考慮的事情。當(dāng)然，建立和維持這個系統(tǒng)比較復(fù)雜，投入較多。但這是用數(shù)字技術(shù)治理長江的大事情，無論多難多復(fù)雜需要多長時間，都要堅持做起來，堅持做下去。
有了以數(shù)字技術(shù)為基礎(chǔ)的檢測系統(tǒng)，就能及時地從水污染情況判斷水質(zhì)健康狀態(tài)，據(jù)此再去考慮水污染治理、水生態(tài)修復(fù)、水資源保護等一系列的問題。而水污染治理、水生態(tài)修復(fù)、水資源保護同樣可以采用數(shù)字技術(shù)來提高效率，增加精準(zhǔn)性，減少不確定性。類似于長江治理這樣的國家治理，管理者不但要將意圖變成規(guī)則，還要將規(guī)則變成數(shù)字技術(shù)進行高效管理，這對國家治理來說是個很大的挑戰(zhàn)。
長江治理要以縣市為基礎(chǔ)，持續(xù)保護長江和發(fā)展長江經(jīng)濟帶
中央牽頭、依據(jù)法則、采用數(shù)字技術(shù)，這些都是國家治理的重要方面，但要解決問題，還要著眼于人民大眾的需求，以基層政府為基礎(chǔ)去解決問題。在檢測長江、保護長江和發(fā)展長江經(jīng)濟帶時，不能只浮在中央和省市的文件及會議上，而要下沉到縣市鄉(xiāng)的基礎(chǔ)層面。長江治理涉及11個省市，這些省市在中央的領(lǐng)導(dǎo)下，努力不懈、不斷進步。而除了中央和省市的重視和支持以外，沿江縣市鄉(xiāng)的黨政領(lǐng)導(dǎo)、企業(yè)和民眾也做了大量的基礎(chǔ)性工作。如果沒有這些基礎(chǔ)性的具體工作，保護長江和發(fā)展長江經(jīng)濟帶便無法做到。
就長江治理而言，從長江頭的沱沱河到長江尾的崇明區(qū)，順江而下，約有134個縣市?？h級機構(gòu)是國家治理中最具動能的基層治理機構(gòu)。從長江治理來看，這134個縣市是長江治理和長江發(fā)展的真正基礎(chǔ)。為什么？因為長江治理所涉及的水、路、港、岸、產(chǎn)、城，上下游、左右岸、干支流等等，都具體分布在這些縣市之中；這些縣市在第一線，對情況、問題最了解，對治理辦法最有發(fā)言權(quán)；進行長江治理和長江經(jīng)濟帶發(fā)展，所有的意圖、理念、規(guī)則、規(guī)劃、計劃等都要通過這些縣市去落實。所以，要把長江治理和長江經(jīng)濟帶發(fā)展的實施重心始終放在縣市區(qū)鄉(xiāng)這些層級上。
保護長江和推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展的動力源頭在人民大眾，其力量又具體分布于企業(yè)和政府。雖然中央的作用很大，但主動力還是在地方政府和企業(yè)。如果地方政府和企業(yè)缺乏積極性和主動性，長江經(jīng)濟帶就難有活力。所以，激發(fā)地方政府和企業(yè)的積極性和主動性是個基礎(chǔ)性的工作。怎么激發(fā)？首先是傾聽，尤其要躬身傾聽134個縣市的領(lǐng)導(dǎo)和民眾的感受、意見和建議，從中體會中央政策和規(guī)則的出發(fā)點及合理性。其次，各層上級要虛心請教下級并制定規(guī)則。中央要為11個省市服務(wù)，省市要為134個縣市服務(wù)，縣市要為各自的鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)要為村社及民眾服務(wù)，在服務(wù)中協(xié)調(diào)、促進、制定規(guī)則。第三，依規(guī)則進行治理。規(guī)則要切合實際，大家都按規(guī)則辦事，工作透明，群眾心中有底，行動有方向，避免猜測與疑惑，主動性積極性便會增強。
在長江治理和長江經(jīng)濟帶發(fā)展的過程中，各級政府及官員要特別注意戒除官僚主義和形式主義，避免各種形式的空轉(zhuǎn)。在跨級進行指導(dǎo)時，切記“沒有調(diào)查就沒有發(fā)言權(quán)”，尤其要避免在隔級情況下出現(xiàn)的想當(dāng)然和自以為是。在這里要特別強調(diào)，國家治理以基層為基礎(chǔ)解決問題，主要是為了持續(xù)地保護長江和發(fā)展長江經(jīng)濟帶，待到長江通過治理變成穩(wěn)定的“綠水”之后，就可以用生態(tài)產(chǎn)品、綠色產(chǎn)業(yè)去替代原來的非生態(tài)產(chǎn)品及產(chǎn)業(yè)，從根本上實現(xiàn)“騰籠換鳥”。依靠民眾和基層的努力，久而久之，長江就能在新動能、新關(guān)系的基礎(chǔ)上，形成綠色高效的經(jīng)濟帶。
【2019年12月9日，張國有在人民論壇等主辦的“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、創(chuàng)新推動長江經(jīng)濟帶高質(zhì)量發(fā)展——第六屆國家治理高峰論壇宜賓峰會”上發(fā)言，本文在原稿基礎(chǔ)上進行了部分調(diào)整及補充】
注釋
[1][2]羅國三：《全面貫徹落實習(xí)近平總書記重要講話精神推動長江經(jīng)濟帶高質(zhì)量發(fā)展》，《中國經(jīng)濟導(dǎo)報》，2019年8月7日第02版。
本文作者為北京大學(xué)光華管理學(xué)院教授，中國管理科學(xué)學(xué)會會長，北京大學(xué)原副校長
責(zé)編：司文君 / 臧雪文