摘 要:實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵在于正確處理政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的關(guān)系。新中國(guó)成立至今七十多年來(lái)，我國(guó)對(duì)國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)行了艱苦和卓有成效的探索，逐漸形成了中國(guó)特色的國(guó)家治理體系，為其他國(guó)家治理提供了中國(guó)經(jīng)驗(yàn)。在我國(guó)推進(jìn)治理現(xiàn)代化進(jìn)程中，政府與市場(chǎng)關(guān)系、政府與社會(huì)關(guān)系的變遷是最為巨大的，也是最具有中國(guó)特色的，為此，本文就這兩個(gè)關(guān)系的變遷及其經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行探討。
關(guān)鍵詞:市場(chǎng)經(jīng)濟(jì) 社會(huì)組織 治理現(xiàn)代化
【中圖分類號(hào)】D630 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
治理現(xiàn)代化進(jìn)程中政府與市場(chǎng)關(guān)系的變遷
新中國(guó)成立以來(lái)，政府與市場(chǎng)關(guān)系大致可以分為三個(gè)階段，即從1949年到1978年的“強(qiáng)政府弱市場(chǎng)”時(shí)期、1978年到1992年“強(qiáng)政府活市場(chǎng)”時(shí)期、1992年至今的“強(qiáng)政府強(qiáng)市場(chǎng)”時(shí)期。
“強(qiáng)政府弱市場(chǎng)”時(shí)期（1949—1978）
新中國(guó)成立之后，中國(guó)很快從新民主主義革命時(shí)期轉(zhuǎn)入社會(huì)主義革命和建設(shè)時(shí)期。這一時(shí)期對(duì)蘇聯(lián)模式的參照較多，過(guò)多強(qiáng)化了政府在國(guó)家治理中的作用，在政府與市場(chǎng)關(guān)系上形成了“強(qiáng)政府弱市場(chǎng)”格局。這種政府與市場(chǎng)關(guān)系狀態(tài)的表現(xiàn)主要有：
第一，公有產(chǎn)權(quán)的逐漸絕對(duì)化。新中國(guó)成立初期，需要盡快恢復(fù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)，1949年通過(guò)的《共同綱領(lǐng)》規(guī)定了國(guó)營(yíng)經(jīng)濟(jì)、合作社經(jīng)濟(jì)、農(nóng)民和手工業(yè)的個(gè)體經(jīng)濟(jì)、私人資本主義經(jīng)濟(jì)和國(guó)家資本主義經(jīng)濟(jì)五種經(jīng)濟(jì)成分，實(shí)行公私兼顧、勞資兩利、城鄉(xiāng)互助、內(nèi)外交流的經(jīng)濟(jì)建設(shè)方針。這樣做有利于調(diào)動(dòng)各方面的積極性，保持經(jīng)濟(jì)的生機(jī)與活力，使中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)初步恢復(fù)生機(jī)。但1956年底三大改造基本完成，私有產(chǎn)權(quán)被基本消滅之后 ，開(kāi)始追求“一大二公”。所謂“大”即規(guī)模越大越好，如農(nóng)村在完成合作化改造以后，核算單位從生產(chǎn)隊(duì)向生產(chǎn)大隊(duì)過(guò)渡，再向人民公社發(fā)展。所謂“公”即公有化程度越高越好，追求集體所有制向全民所有制發(fā)展。這種情況下，公有產(chǎn)權(quán)的絕對(duì)優(yōu)勢(shì)地位確立，市場(chǎng)的基礎(chǔ)元素被消滅殆盡，“強(qiáng)政府弱市場(chǎng)”的格局便成為必然之勢(shì)。
第二，實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制。在公有產(chǎn)權(quán)占絕對(duì)優(yōu)勢(shì)的基礎(chǔ)上，從1953年開(kāi)始實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，國(guó)家自上而下制定和實(shí)施“五年計(jì)劃”，在生產(chǎn)、資源分配、產(chǎn)品消費(fèi)等各方面都由政府統(tǒng)一計(jì)劃，按照計(jì)劃撥付各種建設(shè)資源和推進(jìn)建設(shè)速度。其中，企業(yè)生產(chǎn)什么、生產(chǎn)多少由計(jì)劃決定，生產(chǎn)出來(lái)的產(chǎn)品上交給國(guó)家，國(guó)家再根據(jù)計(jì)劃下?lián)芙o各類組織使用。在農(nóng)村，種植什么糧食和其他農(nóng)作物由政府計(jì)劃統(tǒng)一安排，生產(chǎn)出來(lái)的糧食和其他農(nóng)副產(chǎn)品由政府統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷。農(nóng)民按人頭分配口糧和其他農(nóng)副產(chǎn)品。
第三，居民消費(fèi)品的定量供應(yīng)和政府定價(jià)。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制導(dǎo)致資源配置效率低下，居民所需要的各類物資非常短缺。為了保證人民的基本生活需要，政府只能采取定量供應(yīng)居民消費(fèi)品的辦法，因此，各種票證應(yīng)運(yùn)而生，如糧票、肉票、油票、布票等，并有全國(guó)通用和地方使用的票證的區(qū)別。居民所需要的大部分物資都能夠用這些票證到國(guó)營(yíng)商店或供銷社購(gòu)買。與此同時(shí)，價(jià)格也由政府決定。如果定量供應(yīng)的物資不夠用，就需要到自由市場(chǎng)上購(gòu)買，價(jià)格要比政府定價(jià)高。
第四，狹小的自由市場(chǎng)空間。這一時(shí)期的自由市場(chǎng)主要是一些集貿(mào)市場(chǎng)和農(nóng)村圩鎮(zhèn)的農(nóng)產(chǎn)品交易市場(chǎng)?？偟膩?lái)看，這種市場(chǎng)規(guī)模小，主要限于一些農(nóng)副產(chǎn)品和通過(guò)政府定量供應(yīng)無(wú)法滿足的交易。此外，這一時(shí)期還存在一些針對(duì)短缺物品的黑市交易。
“強(qiáng)政府活市場(chǎng)”時(shí)期（1978—1992）
1978年黨的十一屆三中全會(huì)開(kāi)啟了中國(guó)改革開(kāi)放的進(jìn)程，“全能型”政府的理念不復(fù)存在，政府欲借鑒市場(chǎng)力量來(lái)搞活經(jīng)濟(jì)，市場(chǎng)的活力逐漸被激發(fā)出來(lái)，市場(chǎng)的作用越來(lái)越受到重視。這一時(shí)期的政府與市場(chǎng)關(guān)系的特點(diǎn)主要有：
第一，多種經(jīng)濟(jì)成分并存，出現(xiàn)了基于不同產(chǎn)權(quán)制度的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。在農(nóng)村，實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，雖然土地仍然是集體所有，但農(nóng)民獲得了土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)，實(shí)現(xiàn)了所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離。在城鎮(zhèn)，形成了基于不同所有制形式的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，如以外資經(jīng)濟(jì)和合資經(jīng)濟(jì)為特點(diǎn)的“珠三角模式”、以鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)為特點(diǎn)的“蘇南模式”、以私人經(jīng)濟(jì)為特點(diǎn)的“溫州模式”或“浙江模式”。這些模式的背后是各級(jí)政府對(duì)發(fā)展多種經(jīng)濟(jì)成分的重視、鼓勵(lì)和扶持，用“政府搭臺(tái)、企業(yè)唱戲”來(lái)描述這時(shí)期的政府與市場(chǎng)關(guān)系再恰當(dāng)不過(guò)了，政府用“有形的手”幫助市場(chǎng)這只“無(wú)形的手”，使多元經(jīng)濟(jì)成分得以快速生長(zhǎng)。
第二，計(jì)劃體制有所松動(dòng)。這一時(shí)期，我國(guó)沒(méi)有擺脫計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的思路。1984年10月，黨的十二屆三中全會(huì)通過(guò)了《中共中央關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》，明確提出，“就總體說(shuō)，我國(guó)實(shí)行的是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，即有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)”。1990年12月，黨的十三屆七中全會(huì)提出，“初步建立適應(yīng)以公有制為基礎(chǔ)的社會(huì)主義有計(jì)劃商品經(jīng)濟(jì)發(fā)展的、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)與市場(chǎng)調(diào)節(jié)相結(jié)合的經(jīng)濟(jì)體制和運(yùn)行機(jī)制”。因此，在這一時(shí)期，對(duì)生產(chǎn)資料和生活資料的供給存在兩條途徑，即計(jì)劃內(nèi)的物資供應(yīng)和計(jì)劃外的物資供應(yīng)，但計(jì)劃的成分不斷下降，市場(chǎng)調(diào)節(jié)的范圍不斷擴(kuò)大，人們?cè)絹?lái)越多地從市場(chǎng)上獲得自己所需要的各種物品，市場(chǎng)活躍度逐漸增強(qiáng)。
第三，消費(fèi)物品供應(yīng)及其價(jià)格的“雙軌制”。這個(gè)時(shí)期，是消費(fèi)物品從政府定量供應(yīng)到完全市場(chǎng)供應(yīng)的過(guò)渡時(shí)期，國(guó)家仍然保留用票證對(duì)一些物資進(jìn)行定量供應(yīng)，但范圍越來(lái)越小，人們對(duì)其的依賴程度也逐漸減弱。與此同時(shí)，價(jià)格改革逐漸深入，市場(chǎng)定價(jià)的商品越來(lái)越多，國(guó)家定價(jià)的商品越來(lái)越少。
第四，市場(chǎng)空間越來(lái)越大，市場(chǎng)交易活躍。產(chǎn)權(quán)的多元化、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)范圍的縮小為市場(chǎng)的發(fā)展提供了較大的空間。這個(gè)時(shí)期，除了農(nóng)村的圩鎮(zhèn)市場(chǎng)外，城市的各類市場(chǎng)如農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)、個(gè)體商店、專業(yè)市場(chǎng)等開(kāi)始繁榮起來(lái)，越來(lái)越多的人從這些自由市場(chǎng)中獲得自己所需要的各種物品。也是在這一時(shí)期，不少地方出現(xiàn)了專門出售國(guó)外走私物品的市場(chǎng)，如家電市場(chǎng)等。
“強(qiáng)政府強(qiáng)市場(chǎng)”時(shí)期（1992至今 ）
1992年鄧小平同志發(fā)表南方談話，是中國(guó)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制走向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)折點(diǎn)，到1993年黨的十四大正式將中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)明確定位為建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，結(jié)束了在計(jì)劃與市場(chǎng)之間搖擺不定的狀態(tài)，使政府與市場(chǎng)關(guān)系發(fā)生了根本性變化，中國(guó)進(jìn)入了“強(qiáng)政府強(qiáng)市場(chǎng)”的歷史時(shí)期。
第一，產(chǎn)權(quán)制度改革實(shí)現(xiàn)重大突破，多種經(jīng)濟(jì)成分的作用得到充分發(fā)揮。一方面，對(duì)國(guó)有企業(yè)進(jìn)行改制。著眼于搞好整個(gè)國(guó)有經(jīng)濟(jì)，通過(guò)存量資產(chǎn)的流動(dòng)和重組，對(duì)國(guó)有企業(yè)實(shí)施戰(zhàn)略性改組；同時(shí)在實(shí)行股份合作制和提出調(diào)整所有制結(jié)構(gòu)之后，各地國(guó)有中小企業(yè)改革的步子加快，改制企業(yè)的比重迅速上升。另一方面，非公經(jīng)濟(jì)的地位提高。產(chǎn)權(quán)制度改革使公有經(jīng)濟(jì)所占的比重下降，到21世紀(jì)初，非公經(jīng)濟(jì)（后來(lái)逐漸用“民營(yíng)經(jīng)濟(jì)”的概念）對(duì)經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)率高達(dá)60%。公有制經(jīng)濟(jì)和非公有制經(jīng)濟(jì)并駕齊驅(qū)，為政府與市場(chǎng)關(guān)系的雙強(qiáng)局面奠定了堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)。
第二，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)逐漸退出，市場(chǎng)機(jī)制的調(diào)節(jié)作用凸顯。政府逐漸從直接干預(yù)市場(chǎng)中退出來(lái)，不再直接用行政命令干預(yù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而是用財(cái)政政策、金融政策等間接調(diào)控經(jīng)濟(jì)發(fā)展。雖然政府仍然會(huì)制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，但指令性計(jì)劃減少、指導(dǎo)性計(jì)劃增加。從2005年起，“五年計(jì)劃”正式更名為“五年規(guī)劃”，看似是對(duì)表述方式的簡(jiǎn)單調(diào)整，實(shí)際上反映的是政府對(duì)計(jì)劃與市場(chǎng)調(diào)節(jié)理念的重大轉(zhuǎn)變。“五年規(guī)劃”不再規(guī)定經(jīng)濟(jì)發(fā)展的計(jì)劃目標(biāo)，而只是提出預(yù)期性目標(biāo)，在政府的公共服務(wù)職能領(lǐng)域則規(guī)定必須完成的約束性指標(biāo)。2013年黨的十八屆三中全會(huì)進(jìn)一步提出，“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”，市場(chǎng)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中作用得到凸顯。
第三，計(jì)劃供應(yīng)“壽終正寢”，價(jià)格全面放開(kāi)。由于市場(chǎng)日益繁榮，到20世紀(jì)90年代，中國(guó)正式告別短缺經(jīng)濟(jì)，物資供應(yīng)非常充裕，在這種情況下，票證式的定量供給機(jī)制宣告結(jié)束，絕大部分的生產(chǎn)和生活資料由市場(chǎng)供給。與此同時(shí)，價(jià)格改革獲得重大進(jìn)展，絕大部分的商品價(jià)格由市場(chǎng)的供求關(guān)系決定。1993年，除了電力、通訊、石油等少數(shù)領(lǐng)域?qū)嵭姓▋r(jià)，絕大部分生產(chǎn)資料和生活資料市場(chǎng)已完全放開(kāi)由市場(chǎng)調(diào)節(jié)，從而完成了從雙軌價(jià)格向單一市場(chǎng)價(jià)格體制的過(guò)渡。按交易額計(jì)算，95%的零售商品價(jià)格、90%的農(nóng)產(chǎn)品收購(gòu)價(jià)格和85%的生產(chǎn)資料出廠價(jià)格,都已經(jīng)放開(kāi)由市場(chǎng)供求關(guān)系決定[1]，中國(guó)的價(jià)格改革基本完成。
第四，市場(chǎng)空前繁榮，各種要素市場(chǎng)日益健全和完善。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的改革目標(biāo)定位，使市場(chǎng)發(fā)育進(jìn)程明顯加快，各種要素市場(chǎng)如勞動(dòng)力市場(chǎng)、資本市場(chǎng)、技術(shù)市場(chǎng)、信息市場(chǎng)等迅速發(fā)展并且日益專業(yè)化和國(guó)際化。傳統(tǒng)的國(guó)有商品市場(chǎng)和商業(yè)網(wǎng)絡(luò)日漸式微，民營(yíng)的商品市場(chǎng)和商業(yè)網(wǎng)絡(luò)取得了壓倒性的優(yōu)勢(shì)地位，各種耐用商品的價(jià)格在自由競(jìng)爭(zhēng)中大幅下降，迅速進(jìn)入城鄉(xiāng)普通百姓的日常生活之中。進(jìn)入21世紀(jì)后，新的市場(chǎng)業(yè)態(tài)如電子商務(wù)發(fā)展迅猛，進(jìn)一步促進(jìn)了中國(guó)市場(chǎng)的繁榮，并且走到了世界的最前列。
治理現(xiàn)代化進(jìn)程中政府與社會(huì)關(guān)系的變遷
本文所指的政府與社會(huì)關(guān)系主要指的是政府與社會(huì)組織的關(guān)系。從新中國(guó)成立初期至今，政府與社會(huì)的關(guān)系的變遷也可以分為三個(gè)階段，即1949年至1978年的政社統(tǒng)合時(shí)期、1978年至21世紀(jì)初的政社分離與嚴(yán)密控制時(shí)期、21世紀(jì)初至今的政社有限合作與甄別性吸納時(shí)期。
政社統(tǒng)合時(shí)期（1949—1978）
新中國(guó)成立后，由于很快走向了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，政府對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)進(jìn)行大包大攬，力圖把所有社會(huì)成員都整合起來(lái)，統(tǒng)一組織各類社會(huì)活動(dòng)。政府欲通過(guò)行政手段對(duì)社會(huì)事務(wù)進(jìn)行直接管理，來(lái)解決計(jì)劃體制下內(nèi)生激勵(lì)不足的問(wèn)題，于是新的制度應(yīng)運(yùn)而生。在城市，新的制度以“單位制”為基礎(chǔ)，輔之于街道辦和居委會(huì)的行政化管理；在農(nóng)村，則全面建立了從生產(chǎn)隊(duì)到生產(chǎn)大隊(duì)再到后來(lái)的人民公社的集體經(jīng)濟(jì)組織。
在這種制度下，個(gè)人所需要的所有物品和服務(wù)，幾乎都由單位提供，從生、老、病、死，到日常起居和兒童照料、洗澡理發(fā)等。一個(gè)企業(yè)或單位可以設(shè)立學(xué)校、食堂、醫(yī)院、商店等，無(wú)所不包，人們將這種現(xiàn)象叫做“企業(yè)辦社會(huì)”或“單位辦社會(huì)”，政府通過(guò)“單位制”實(shí)現(xiàn)了對(duì)社會(huì)成員的全面管控，也控制了社會(huì)資源的自由流動(dòng)，社會(huì)呈現(xiàn)出了高度的組織化特征，人們的自由空間變得非常狹小。再加上物質(zhì)生活的貧乏，人們對(duì)單位以外的服務(wù)需求也很小，自然沒(méi)有了對(duì)社會(huì)組織的服務(wù)需求。
1950年9月，政務(wù)院頒布了《社會(huì)團(tuán)體登記暫行辦法》，隨后中央人民政府內(nèi)務(wù)部又公布了《社會(huì)團(tuán)體登記暫行辦法實(shí)施細(xì)則》，但這兩個(gè)文件的目的是為了更好地清理社會(huì)組織，因此，其相關(guān)條文大多是一些原則性的規(guī)定而缺乏操作性，在清理工作完成后基本上被棄之不用[2]，導(dǎo)致此后對(duì)社會(huì)組織管理的制度規(guī)范缺失，社會(huì)組織發(fā)展乏力。雖然這一時(shí)期名義上也存在一些社會(huì)組織，如婦聯(lián)、工會(huì)、居委會(huì)、協(xié)會(huì)等，但它們更像是事業(yè)單位，行政化色彩濃，人員有編制、經(jīng)費(fèi)由財(cái)政劃撥、日常工作科層化運(yùn)作等。
政社分離與嚴(yán)密控制時(shí)期（1978年至21世紀(jì)初）
1978年改革開(kāi)放后，隨著經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的市場(chǎng)化發(fā)展，政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的管制逐漸放松，非公經(jīng)濟(jì)成分逐漸增大，并按照市場(chǎng)的邏輯進(jìn)行經(jīng)營(yíng)。在此背景下，必然摒棄“企業(yè)辦社會(huì)”的模式，再加上社會(huì)的流動(dòng)性加大以及政府無(wú)力滿足新出現(xiàn)的公共服務(wù)需求等，迫切需要社會(huì)組織來(lái)提供這些服務(wù)，社會(huì)組織逐漸獲得了發(fā)展機(jī)遇，打破了此前的政社統(tǒng)合局面，社會(huì)開(kāi)始從政府中分離出來(lái)，成為相對(duì)獨(dú)立的國(guó)家治理力量。但是，在改革開(kāi)放初期，一方面社會(huì)的發(fā)展需要有相對(duì)獨(dú)立的第三方組織，另一方面，政府又對(duì)社會(huì)的發(fā)展和分離表現(xiàn)出謹(jǐn)慎的態(tài)度，擔(dān)心其脫離自己控制的軌道而形成一種與自己對(duì)抗的力量。于是，如何對(duì)社會(huì)進(jìn)行有效的管理，成為政府必須予以重視的一個(gè)議題。在這個(gè)時(shí)期，政府與社會(huì)的關(guān)系表現(xiàn)出以下特點(diǎn)：
第一，規(guī)范管理，控制發(fā)展。前面提出，20世紀(jì)50年代的兩個(gè)規(guī)范性文件由于過(guò)于籠統(tǒng)而缺乏操作性，導(dǎo)致了改革開(kāi)放初期社會(huì)組織發(fā)展的無(wú)序化。為此，需要進(jìn)一步規(guī)范對(duì)社會(huì)組織的管理，這主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面。一是建立了雙重管理體制。1989年首次頒布實(shí)施和1998年修訂的《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》確立了對(duì)社團(tuán)組織實(shí)行登記管理機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)主管單位雙重負(fù)責(zé)的管理體制，全面加強(qiáng)了政府在登記和管理方面對(duì)社會(huì)組織的監(jiān)督和管理。二是建立行政分割制度，包括分級(jí)管理原則和非競(jìng)爭(zhēng)性原則。前者指社團(tuán)的登記機(jī)關(guān)是根據(jù)社團(tuán)的活動(dòng)范圍確定的，禁止社會(huì)組織到其注冊(cè)機(jī)構(gòu)管轄范圍之外的區(qū)域開(kāi)展活動(dòng)；后者指在一定的行政區(qū)域內(nèi)，業(yè)務(wù)范圍相同或相似的社團(tuán)只能有一家存在，從而使社會(huì)組織的自主發(fā)展受到較強(qiáng)的行政約束。
第二，整頓和取締“非法組織”。20世紀(jì)90年代，國(guó)家為了防范金融風(fēng)險(xiǎn)，多次取締農(nóng)村合作基金會(huì)。為了維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和國(guó)家安全，2000年4月民政部發(fā)布了第21號(hào)令《取締非法民間組織暫行辦法》，對(duì)未經(jīng)批準(zhǔn)的、未經(jīng)登記的和被撤銷登記后繼續(xù)以社會(huì)團(tuán)體或者民辦非企業(yè)單位名義進(jìn)行活動(dòng)的組織予以取締。
第三，個(gè)別領(lǐng)域的社會(huì)組織率先發(fā)展。雖然這個(gè)階段國(guó)家對(duì)社會(huì)總體上進(jìn)行嚴(yán)密的控制，但為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和政府職能轉(zhuǎn)變的需要，部分領(lǐng)域社會(huì)組織獲得了較大的發(fā)展空間，如服務(wù)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)和從事志愿服務(wù)的志愿組織，尤其在一些東部沿海地區(qū)，這些社會(huì)組織的發(fā)展更加迅速。
政社有限合作與甄別性吸納時(shí)期（21世紀(jì)初至今）
進(jìn)入21世紀(jì)后，政府逐漸認(rèn)識(shí)到必須更多和更好地利用社會(huì)組織的功能，以彌補(bǔ)政府在公共服務(wù)方面的失靈，這些因素包括：2001年中國(guó)加入世貿(mào)組織，對(duì)政府職能轉(zhuǎn)變提出了更高的要求；城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展導(dǎo)致中國(guó)的社會(huì)結(jié)構(gòu)巨變，出現(xiàn)了很多新的服務(wù)需求；一段時(shí)期以來(lái)“重經(jīng)濟(jì)輕社會(huì)”的政績(jī)觀引發(fā)了諸多的社會(huì)矛盾和問(wèn)題，需要社會(huì)多種力量的合作才能得到較好地解決。正是在上述背景下，政府開(kāi)始在一些領(lǐng)域與社會(huì)組織開(kāi)展合作，希望借助社會(huì)組織的專業(yè)化和貼近基層的優(yōu)勢(shì)，幫助政府解決一些社會(huì)問(wèn)題甚至化解一些矛盾，形成合作共治的局面。黨的十九屆四中全會(huì)指出，“建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體”。政府與社會(huì)組織的關(guān)系開(kāi)始進(jìn)入兩者有限合作與甄別性吸納的時(shí)期。主要有以下特點(diǎn)：
第一，放松管制。進(jìn)入21世紀(jì)后，東部一些發(fā)達(dá)地區(qū)開(kāi)始探索改革社會(huì)組織登記注冊(cè)制度，突破“雙重管理體制”，降低社會(huì)組織準(zhǔn)入門檻，如2004年深圳率先實(shí)行敏感度較低、風(fēng)險(xiǎn)較小的行業(yè)協(xié)會(huì)直接向民政部門登記的制度；此后廣東全省也開(kāi)始探索對(duì)經(jīng)濟(jì)類、科技類、公益服務(wù)類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類四類社會(huì)組織實(shí)行直接登記制。2013年3月十二屆全國(guó)人大一次會(huì)議通過(guò)的《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》提出，要改革社會(huì)組織管理制度，行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會(huì)組織將直接向民政部門依法申請(qǐng)登記。2016年8月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于改革社會(huì)組織管理制度促進(jìn)社會(huì)組織健康有序發(fā)展的意見(jiàn)》提出，穩(wěn)妥推進(jìn)社會(huì)組織直接登記，重點(diǎn)培育、優(yōu)先發(fā)展行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會(huì)組織。
第二，扶持社會(huì)組織的發(fā)展，選擇性的與社會(huì)組織開(kāi)展合作。一是啟動(dòng)政府購(gòu)買服務(wù)，有選擇地在一些公共服務(wù)領(lǐng)域探索政社合作模式。廣東是最早嘗試政府購(gòu)買公共服務(wù)的地區(qū)之一，如1999年深圳市就試行環(huán)衛(wèi)清掃工作外包。進(jìn)入21世紀(jì)后，政府購(gòu)買服務(wù)逐漸向其他領(lǐng)域延伸，而且逐漸成規(guī)?；l(fā)展趨勢(shì)。2012年11月，民政部、財(cái)政部發(fā)布了《關(guān)于政府購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，宣告了規(guī)?；蛏鐣?huì)組織購(gòu)買服務(wù)時(shí)代的到來(lái)。2013年11月黨的十八屆三中全會(huì)提出：“推廣政府購(gòu)買服務(wù)，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過(guò)合同、委托等方式向社會(huì)購(gòu)買。”政府向社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)作為政府職能轉(zhuǎn)變的一個(gè)重要途徑，正在向縱深發(fā)展，并呈現(xiàn)多樣化趨勢(shì)。二是選擇性扶持，構(gòu)建政府與社會(huì)組織協(xié)同治理伙伴關(guān)系。不少地方政府出臺(tái)了扶持社會(huì)組織發(fā)展的政策和措施，如對(duì)一些符合政府意志的社會(huì)組織在辦公場(chǎng)地、啟動(dòng)資金、項(xiàng)目開(kāi)發(fā)、成立孵化基地等方面給予必要的支持和扶持，發(fā)揮社會(huì)組織在調(diào)節(jié)社會(huì)矛盾，解決民眾糾紛，開(kāi)展社區(qū)矯正、青少年服務(wù)管理、孤寡老人關(guān)照、外來(lái)務(wù)工人員融入、助學(xué)助殘、社區(qū)網(wǎng)格化治理等方面的積極作用，使社會(huì)組織日益成為基層治理的重要主體和政社協(xié)同治理的重要伙伴。
第三，完善監(jiān)管體系，確保社會(huì)組織的健康發(fā)展。如加強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織的日常檢查，探索對(duì)社會(huì)組織的抽檢制度；推進(jìn)信息化建設(shè)，構(gòu)建社會(huì)監(jiān)督體系；實(shí)行社會(huì)組織等級(jí)評(píng)估，將政治力量嵌入社會(huì)組織，確保社會(huì)組織的發(fā)展不會(huì)偏離正確的軌道等。
國(guó)家治理模式變遷對(duì)實(shí)現(xiàn)治理現(xiàn)代化的經(jīng)驗(yàn)啟示
新中國(guó)成立七十多年來(lái)，國(guó)家治理模式生了重大的變化，從原來(lái)的黨政單一治理主體和政府大包大攬的模式逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣卫碇黧w，政府越來(lái)越懂得利用市場(chǎng)和社會(huì)組織的力量來(lái)幫助自己調(diào)控經(jīng)濟(jì)和社會(huì)活動(dòng)；從簡(jiǎn)單粗暴的自上而下的行政控制模式逐漸向通過(guò)各種政策工具對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活進(jìn)行宏觀調(diào)控，治理方法越來(lái)越多樣化，治理手段越來(lái)越成熟，顯示出處理政府與市場(chǎng)關(guān)系、政府與社會(huì)關(guān)系的獨(dú)特的中國(guó)模式。
改革開(kāi)放是國(guó)家治理走上良性發(fā)展軌道的關(guān)鍵性事件
可以看到，政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)關(guān)系的歷史轉(zhuǎn)折點(diǎn)是1978年黨的十一屆三中全會(huì)所啟動(dòng)的改革開(kāi)放進(jìn)程。此前，這兩種關(guān)系基本上都處于統(tǒng)合的狀態(tài)，市場(chǎng)和社會(huì)在國(guó)家治理中處于“可有可無(wú)”的地位。此后，我國(guó)對(duì)國(guó)家治理結(jié)構(gòu)進(jìn)行了大膽的探索，政府越來(lái)越重視市場(chǎng)和社會(huì)力量，使市場(chǎng)、社會(huì)與政府協(xié)同治理國(guó)家，使中國(guó)的整體面貌發(fā)生了翻天地覆的變化。
探索科學(xué)的國(guó)家治理體系是一個(gè)循序漸進(jìn)的過(guò)程
七十多年來(lái)，政府與市場(chǎng)關(guān)系、政府與社會(huì)關(guān)系的變遷，整體上呈現(xiàn)出漸進(jìn)式發(fā)展的特征，與“摸著石頭過(guò)河”的改革路徑相適應(yīng)。比如在政府與市場(chǎng)關(guān)系變遷方面，不管是所有制形式由單一向多元的發(fā)展，還是計(jì)劃調(diào)節(jié)的逐漸弱化、市場(chǎng)調(diào)節(jié)的逐漸強(qiáng)化，抑或是價(jià)格雙軌制到全面放開(kāi)都概莫能外。這種循序漸進(jìn)的方式，可以逐漸積累經(jīng)驗(yàn)，減少改革的風(fēng)險(xiǎn)和成本，放大改革的正面效應(yīng)。從迄今為止的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，這種漸進(jìn)式的改革獲得了巨大的成功，向世界其他發(fā)展中國(guó)家提供了現(xiàn)代化進(jìn)程中的中國(guó)方案和中國(guó)經(jīng)驗(yàn)，彌足珍貴。
立足國(guó)情，科學(xué)借鑒各國(guó)經(jīng)驗(yàn)是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要原則
國(guó)家治理的現(xiàn)代化探索必須在借鑒別國(guó)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，立足自身的國(guó)情、歷史文化傳統(tǒng)和各種資源稟賦，進(jìn)行獨(dú)立自主的探索。這樣，才有可能獲得成功，也更可持續(xù)。新中國(guó)成立初期，中國(guó)處理政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)關(guān)系的模式在很大程度上參照了蘇聯(lián)的模式。改革開(kāi)放后，我國(guó)對(duì)這種模式進(jìn)行了修正，在借鑒其他人類文明和世界各國(guó)包括西方國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，立足本國(guó)國(guó)情的基礎(chǔ)上，大膽引進(jìn)市場(chǎng)，大力發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，打破了大包大攬的“全能”政府模式，并科學(xué)利用各種政策工具調(diào)控經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活，既促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，又保證了社會(huì)秩序的基本穩(wěn)定。
國(guó)家治理改革采取的是“先經(jīng)濟(jì)后社會(huì)”的進(jìn)路
可以看到，政府與市場(chǎng)關(guān)系的調(diào)整和改革明顯走在了政府與社會(huì)關(guān)系調(diào)整的前面，速度更快、力度更大，這與經(jīng)濟(jì)改革的復(fù)雜性敏感性比社會(huì)改革的復(fù)雜性敏感性較小有關(guān)。一定程度上可以說(shuō)，經(jīng)濟(jì)體制改革風(fēng)險(xiǎn)小收益大，對(duì)政府有更大的改革激勵(lì)。而社會(huì)改革則是風(fēng)險(xiǎn)大收益小的領(lǐng)域，對(duì)政府的改革激勵(lì)相對(duì)較小。未來(lái)，應(yīng)堅(jiān)持和完善共建共治共享的社會(huì)治理制度，以更好保持社會(huì)穩(wěn)定、維護(hù)國(guó)家安全。
雖然中國(guó)國(guó)家治理結(jié)構(gòu)改革取得了巨大的成就，但是仍有很多領(lǐng)域的改革亟待到位
尤其是當(dāng)前中國(guó)進(jìn)入新時(shí)代，改革逐漸進(jìn)入深水區(qū)，越往前，難度會(huì)越大，各種因素會(huì)越復(fù)雜，再加上人民對(duì)美好生活的需要日益增長(zhǎng)，必然對(duì)國(guó)家治理提出更高的要求。因此，如何給予市場(chǎng)和社會(huì)更大的發(fā)展空間，同時(shí)更好地規(guī)避“市場(chǎng)失靈”和“非營(yíng)利失靈”，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體，仍然任重道遠(yuǎn)。
【本文作者為中山大學(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院教授】
注釋
[1]周其仁：《重新認(rèn)識(shí)看不見(jiàn)的手》，《經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)》，2008年8月6日。
[2]蘇力、葛云松、張守文、高丙中：《規(guī)制與發(fā)展——第三部門的法律環(huán)境》，浙江，浙江人民出版社，1999年，第24-32頁(yè)。
責(zé)編：賀勝蘭 / 司文君