摘 要：制度“空轉”是“不作為”的一種新樣態(tài)，亦是形式主義的“新變種”。制度“空轉”是本位主義強化、責任意識弱化、職責切割不清、政策執(zhí)行監(jiān)控不力等多維因素交互作用的結果。在厘清制度“空轉”深層原因的基礎上，要把握制度供給現(xiàn)實之基，打造執(zhí)行管理新型模式，創(chuàng)新制度落實評價機制，從而實現(xiàn)制度設計的精準化、執(zhí)行管理的科學化與績效考核的數(shù)據(jù)化，構建集預防、監(jiān)管與問責于一體的現(xiàn)代化治理體系。
關鍵詞：制度空轉 執(zhí)行力 正向合力
【中圖分類號】D62 【文獻標識碼】A
制度“空轉”是指制度政策游離于社會現(xiàn)實之外，沒有發(fā)生實際效力的現(xiàn)象。這種“空轉”主要表現(xiàn)在“轉”和“空”兩個字上。其中，“轉”指制度政策并未被束之高閣，仍正常存在，偶爾能正常執(zhí)行并滿足一定的社會需要。而“空”是指制度政策長期得不到執(zhí)行，其初衷也長期得不到實現(xiàn)，處于一種“原地踏步”的狀態(tài)。
溯制度“空轉”之深層根源
本位主義強化，責任意識弱化。首先，一些地方、部門和單位在制度的執(zhí)行過程中，由于利益關系牽扯、責任意識欠缺、斗爭精神不強，使完善的制度政策形同虛設，處于“空轉”狀態(tài)。他們以形式“完美”代替公共責任，以此來凸顯制度政策的“形式與過程”。其次，采用“虛假勤政”的“精致”模式，以更加隱蔽的形式將“擼起袖子加油干”變?yōu)?ldquo;一門心思玩空轉”，雖然一改過去“懶政”“怠政”的“粗糙”形式，但其危害性卻遠甚于“懶政”“怠政”。此外，權力尋租也會通過政策執(zhí)行主體的異化進而改變公共政策的本意，致使制度政策的執(zhí)行變味走樣，處于“空轉”的狀態(tài)。
政策界定不準，職責切割不清。政策本身的“先天性”缺陷是造成“空轉”的制度原因。那些缺乏科學性、嚴密性、精確性、全局性的制度只是華而不實的“空炮”和“啞炮”。一方面，政策界定不準，導致工作上的“文來文去”和“擊鼓傳花”，這種制度政策上的零效力甚至負效力必然在客觀上導致“空轉打滑”。另一方面，職責切割不清、責權分工不明不僅使職能交叉重疊，在政策執(zhí)行中無法成功對接，還會出現(xiàn)互相推諉責任、趨利避害、政策執(zhí)行“碎片化”的狀況，這也會陷入“空轉”的怪圈。面對部分“一刀切”、空有形式而無實質的制度政策，一些“是非難辨”“嚴打板子”的“施壓”，一方面，只會讓基層干部成為無辜的“背鍋俠”，無助于“空轉”病癥的根治；另一方面，還會削弱上下級間的“正向合力”，引發(fā)“反向合力”，挫傷基層干部的積極性與主動性，最終使其失去對政策制定機構的信任。
政績考核不嚴，政策執(zhí)行監(jiān)控不力。絕對權力導致絕對腐敗，沒有監(jiān)督的權力最容易成為政策執(zhí)行的腐蝕劑。政績考核體系的偏差、制度政策的監(jiān)控不力是引發(fā)“空轉”的體制原因。其一，部分政績考核體系中指標設計缺乏相應科學依據(jù)與配套措施，以經(jīng)濟指標為根本遵循，其考核內容隨上級領導的意圖變化而調整，以形式導向的“痕跡管理”日益取代結果導向的績效管理，自然容易陷入“空轉打滑”的泥潭；其二，制度政策執(zhí)行監(jiān)控機構“先天不足，后天畸形”。其權威性、獨立性“先天不足”，機構設計的缺陷使監(jiān)控效率遞減。而“問診”卻又流于形式、浮于表面，呈現(xiàn)出“后天畸形”的態(tài)勢。故而，政績考核不嚴，政策執(zhí)行監(jiān)控不力自然無法為制度政策的有序運轉提供強有力的后援保障。
精心設計：把握制度供給現(xiàn)實之基，實現(xiàn)頂層設計與基層需求相互平衡
“制度之治”是國家治理的重要“密鑰”，關系到國家的整體穩(wěn)定與繁榮發(fā)展。好的制度應當是可執(zhí)行、可操作的制度，要根治制度“空轉”，減少“行政損耗”，必須把好“第一道關口”，以優(yōu)化制度設計為切入點，實現(xiàn)頂層設計與基層實踐的精準對接。
第一，制定科學化制度目標。制度目標是如何解決某一現(xiàn)實問題的方向指引，要保證制度實效就必須全面把握制度供需關系，定點到位、協(xié)同發(fā)力。一是目標要有引領性。制度目標必須體現(xiàn)出對現(xiàn)實問題的積極應對，能夠為基層問題的解決提供實踐指南。二是目標要有務實性。既要全力以赴，又要量力而行。制度設計必須充分考慮政策執(zhí)行環(huán)境與執(zhí)行者的執(zhí)行力，“空中樓閣”式的目標只會讓基層執(zhí)行者喪失信心和動力。三是目標要有時效性。制度的制定必須要有明確的時間節(jié)點及時效要求，要“掛圖作戰(zhàn)、壓茬推進”，推動制度設計的“提速增智”與“提質增效”。
第二，開展全面性社會調研。制度是對現(xiàn)實問題的積極回應，要提升制度設計的合理性和精準性，避免華而不實、虛而無用，必須在把握“大方向”的基礎上，尋找現(xiàn)實的立足點，實現(xiàn)理論邏輯與現(xiàn)實邏輯的高度統(tǒng)一。實踐出真知，沒有調查就沒有發(fā)言權，制度設計者在制定政策之前必須深入基層、扎根群眾，從社會現(xiàn)象中厘清問題命脈，避免政策制定脫離實踐，最終使得制度執(zhí)行流于形式、浮于表面。
精細管理：打造執(zhí)行管理新型模式，實現(xiàn)制度強度與制度溫度相互支撐
制度的生命力在于執(zhí)行，政策的貫徹落實是制度的“命門”所在。一旦制度落實不到位，抑或被束之高閣，成為“虛假擺設”，不但難以發(fā)揮出積極效益，反而會釋放出消極信號，形成破窗效應，嚴重損害制度的公信力和約束力。因此，要做到以下幾點。
第一，領導要率先垂范、躬身踐行，以上率下、做好表率。“善禁者，先禁其身，而后人；不善禁者，先禁人，而后身。”領導干部必須樹立“例外即破壞”的制度意識，堅決反對“人治”和“特權思維”；要加強機構內部的制度培訓，帶頭學習制度精神，嚴格恪守制度要求，以高標準要求自己，切實發(fā)揮模范帶頭作用；要敢抓敢管、真抓真管、善抓善管、嚴抓嚴管，恪盡職守、勇于硬碰，用切實的行動維護國家制度的權威性，防止“紅頭文件”變成“空頭文件”。
第二，制度落實要有溫度、有廣度、有深度、有態(tài)度。制度的執(zhí)行不僅需要嚴格的規(guī)章制度予以保障，還要用情感和溫度加以“調和”，用正氣、底氣、勇氣形成的混合動力助推制度落實。要將下鄉(xiāng)實踐常態(tài)化，提升行政機構對基層生活的認知和感知，把握制度的現(xiàn)實意義，激發(fā)制度執(zhí)行的內在動力；要實現(xiàn)與基層的“無縫對接”，確立信息反饋制度，通過對各個行為主體反饋出的執(zhí)行信息進行精準數(shù)據(jù)分析，全面把握民心之所想、民心之所向；要實行制度執(zhí)行垂直管理，配備專門的制度推進監(jiān)督組，對執(zhí)行系統(tǒng)中各個環(huán)節(jié)貫徹的深度和效度進行詳實記錄，對“紙上談兵”“虛假勤政”予以警示。
精準考核：創(chuàng)新制度落實評價機制，實現(xiàn)評價過程與評價結果全面互嵌
評價的本質是價值判斷，評價與考核機制是推進制度落實的外部推力，也是防止制度“空轉”的重要手段。反觀當下部門和機構中，制度看似運轉順暢，但實際效益卻差強人意。究其根源，除了制度本身與機構內部管理模式存在缺陷等原因，評價機制存在漏洞也是重要因素。為杜絕制度“空轉”，當務之急便是借助大數(shù)據(jù)技術，創(chuàng)新制度推進的評價機制。
第一，變革單一評價維度，建構全局性、動態(tài)性的評價過程。大數(shù)據(jù)具有異構、多模、多源的特征，可以有效地進行數(shù)據(jù)挖掘、匯集、清洗、篩選、追蹤和反饋。相較于傳統(tǒng)行政部門的人工考核方式，以大數(shù)據(jù)為依托的“多維立體式”評價機制，克服了人工評價缺少全程性細致量化的弊端。從制度發(fā)布、制度宣講、制度落實到制度反饋，大數(shù)據(jù)評價方式可以實現(xiàn)對制度運行全過程的精準分析，找到制度“空轉”的源頭所在，用客觀的數(shù)據(jù)信息讓“不作為、假作為、說空話”的執(zhí)行者“原形畢露”，為監(jiān)督部門的問責提供客觀的數(shù)據(jù)支撐。
第二，建立制度運行平臺，打造開放式、可重構的評價環(huán)境。監(jiān)管部門要對制度的運行情況進行實時統(tǒng)計，并記錄成電子檔案，形成完整的制度執(zhí)行情況信息庫，用規(guī)范科學的垂直化管理，改善制度運行當中政策界定不清、各級權責分割不清的現(xiàn)象；要在制度平臺中設置信息公開欄目，對制度的運行成效進行公開展示，確保整個制度運行過程在“陽光下”進行；要實現(xiàn)即時制度反饋，開放群眾溝通渠道，鼓勵群眾建言獻策，在“網(wǎng)聚民智”的基礎上不斷探索新的制度落實方式；要在平臺中設置舉報專欄，鼓勵群眾主動舉報行動懈怠、態(tài)度敷衍的制度執(zhí)行者，建構嚴密的群眾監(jiān)督體系。
概而論之，制度“空轉”是全面深化改革的阻力，也是彰顯中國特色社會主義制度優(yōu)勢的重要障礙。因此，我們要發(fā)揚斗爭精神，增強斗爭本領，調動一切積極因素，凝聚制度落實的社會合力，形成強大的制度執(zhí)行力和公信力，為國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化助力，更為中國特色社會主義事業(yè)的繁榮發(fā)展保駕護航。
【本文作者為電子科技大學馬克思主義學院教授；電子科技大學馬克思主義學院碩士研究生閆興昌對本文亦有貢獻】
參考文獻
[1]閔豐錦：《化解認罪認罰從寬制度適用“空轉”瓶頸》，《檢察日報》，2019年11月3日。
責編：董 楠 / 臧雪文