摘 要：所謂的“掛空擋踩油門”情況，實(shí)際上就是一些政策執(zhí)行部門本來是不愿意執(zhí)行或無法執(zhí)行，但又迫于被指責(zé)為“懶政惰政”以及“不擔(dān)當(dāng)、不作為”的壓力，不得不假裝很認(rèn)真地執(zhí)行的現(xiàn)象。解決“空轉(zhuǎn)”問題，不能僅僅考慮政策執(zhí)行層面，而是需要從政策制訂、政策執(zhí)行、政策評估等多方面進(jìn)行綜合分析和考量。
關(guān)鍵詞：公共政策“空轉(zhuǎn)” 政策制定 政策執(zhí)行 政策評估
【中圖分類號】D630 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
所謂公共政策的“空轉(zhuǎn)”，就是指某些初衷良好的公共政策在執(zhí)行的過程中落空，并未達(dá)到當(dāng)初政策設(shè)定的目的。然而，簡單地將政策執(zhí)行不力的責(zé)任歸咎于地方政府或地方政府官員，以加大問責(zé)和處罰力度來應(yīng)對“空轉(zhuǎn)”卻并非良方，也無助于從根本上解決公共政策難以落地的問題。
關(guān)于公共政策分析的一個(gè)框架
從公共政策分析的角度來說，一項(xiàng)好的公共政策從制訂到實(shí)施應(yīng)當(dāng)經(jīng)歷四個(gè)完整步驟，即政策制訂、政策執(zhí)行、政策評估、政策調(diào)整。
所謂政策制訂，就是基于某種目的或?yàn)榻鉀Q某方面的問題而制訂行之有效的政策目標(biāo)和行動(dòng)計(jì)劃的過程。良好的政策制訂過程是政策取得效果的前提，而政策制定則涉及政策制訂主體、政策制訂過程以及政策制訂方法等多方面因素。所謂政策執(zhí)行，則是政策制訂之后在實(shí)踐中加以貫徹執(zhí)行或落地的過程，其中涉及政策執(zhí)行主體、政策執(zhí)行方式等方面的問題。所謂政策評估，是指根據(jù)當(dāng)初制訂政策的目的以及預(yù)期實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)來對政策實(shí)施的效果加以評估，從而確定政策是否實(shí)現(xiàn)了當(dāng)初的預(yù)期。這個(gè)問題涉及政策評估主體以及政策評估方法等方面的問題。而政策調(diào)整則是指根據(jù)政策評估得出的結(jié)果來判斷政策是否需要以及如何加以完善或修訂。在有些情況下，如果政策評估結(jié)果表明一項(xiàng)政策在總體上是失敗的或無效的，那么，最好的選擇是終止該項(xiàng)政策的實(shí)施。
因此，要想找到公共政策“空轉(zhuǎn)”的原因并提出對策，不能僅僅考慮政策執(zhí)行層面的問題，而是需要以政策制訂、政策執(zhí)行、政策評估、政策調(diào)整這樣一個(gè)完整的四階段模型為基礎(chǔ)進(jìn)行分析。
公共政策“空轉(zhuǎn)”原因來自政策制定、執(zhí)行、評估等方面
政策制訂方面的原因
一方面，良好的政策應(yīng)當(dāng)是恰當(dāng)?shù)恼咧朴喼黧w，基于合理的政策制訂方法，采用正確的政策制訂過程得出的結(jié)果。另一方面，政策內(nèi)容本身不僅應(yīng)當(dāng)包括政策的目的、目標(biāo)以及對政策實(shí)施的具體要求，同時(shí)還應(yīng)當(dāng)明確對政策目標(biāo)的達(dá)成程度進(jìn)行評估的方法以及相關(guān)指標(biāo)等。而我國的公共政策制訂在這兩個(gè)方面經(jīng)常存在缺陷。
首先，很多公共政策都是主管部門自己制訂的，而這些部門同時(shí)又是公共政策的執(zhí)行主體。因此，這些部門在制訂公共政策的過程中，要么對政策涉及的其他部門的職能不能全面而清晰地了解，無法獲得其他部門的支持和配合，要么有意強(qiáng)化本部門的權(quán)力甚至利益。還有一些公共政策則是若干部門聯(lián)合制訂或者是由某個(gè)領(lǐng)導(dǎo)小組來牽頭制訂的，這種政策制訂方式看起來避免了單一部門制訂政策的潛在弊端，但同樣存在一定問題。比如，由于各部門的目標(biāo)或利益不一致，很多公共政策其實(shí)是部門之間相互妥協(xié)甚至交易的結(jié)果，并非是對社會(huì)最有利的結(jié)果。由某個(gè)領(lǐng)導(dǎo)小組牽頭制訂的政策也同樣難以避免上述問題。而且，由于很多所謂領(lǐng)導(dǎo)小組實(shí)際上都是非常設(shè)機(jī)構(gòu)，領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)人也是在常規(guī)工作之外兼職做事，因此實(shí)際上也很難有足夠的時(shí)間和精力確保政策制訂的科學(xué)性。此外，在政策制訂過程和方法等方面也同樣可能存在問題。一些政策在出臺(tái)之前未能開展足夠充分的論證和實(shí)地調(diào)查研究工作，未能真正按照科學(xué)的公共政策制訂方法和程序開展工作。在有些時(shí)候，某些主管領(lǐng)導(dǎo)的個(gè)人意志或偏好會(huì)對公共政策的制訂起到重要甚至決定性作用，公共政策的制訂迎合領(lǐng)導(dǎo)者的個(gè)人判斷，對政策實(shí)施可能存在的問題或遇到的障礙估計(jì)不足，導(dǎo)致公共政策在出臺(tái)之初就帶有明顯的缺陷甚至注定會(huì)失敗。
其次，很多公共政策在制訂之初，沒有明確如何對政策的實(shí)施效果進(jìn)行評估。如果在政策制訂階段能做好對未來的實(shí)施效果進(jìn)行客觀評價(jià)的準(zhǔn)備，那么必然會(huì)促使政策制訂主體在政策制訂時(shí)更加全面、認(rèn)真、細(xì)致，尤其是對政策執(zhí)行的細(xì)節(jié)進(jìn)行詳細(xì)推演，以免政策在實(shí)施階段出現(xiàn)跑偏。然而，很多公共政策在制訂之初沒有做好接受評估的準(zhǔn)備，因而政策制訂的科學(xué)化程度不高。有些政策在未經(jīng)充分調(diào)研的情況下搞“一刀切”，導(dǎo)致政策從一開始就存在很多漏洞或者缺陷，或者是留給執(zhí)行者的操作空間很大。
最后，一些負(fù)責(zé)政策執(zhí)行的相關(guān)部門和個(gè)人并未完全自覺地將組織利益最大化作為工作目標(biāo)，而是將本部門或個(gè)人的利益最大化作為決策依據(jù)。而很多公共政策制訂者在政策制訂階段未能充分意識(shí)到“歪嘴和尚”的本性就是基于自己的利益需要來“念經(jīng)”的，而是簡單地假定他們一定會(huì)按照上級的要求來“念經(jīng)”，沒有基于正確的人性假設(shè)來設(shè)計(jì)和推演公共政策的實(shí)施方案，這就不可避免地導(dǎo)致在隨后的政策執(zhí)行階段出現(xiàn)各種始料未及的問題。
政策執(zhí)行方面的原因
政策實(shí)施主體執(zhí)行不力甚至不執(zhí)行的問題，通常有兩個(gè)方面的原因：一是缺乏執(zhí)行的動(dòng)力，即不愿意執(zhí)行；二是缺乏執(zhí)行的能力，即無法執(zhí)行。
不愿意執(zhí)行，與很多因素有關(guān)。首先，政策執(zhí)行部門對于需要實(shí)施的某項(xiàng)公共政策的意義和價(jià)值理解不夠透徹，不理解執(zhí)行政策的必要性，甚至認(rèn)為上級制訂這種政策的本意也只是應(yīng)付某種要求或出于形式上的需要，而并非真正希望在實(shí)踐中產(chǎn)生明確的結(jié)果或效果。在這種情況下，負(fù)責(zé)執(zhí)行的部門就不會(huì)對政策的實(shí)施真正給予重視。其次，當(dāng)政策的執(zhí)行難度較大或執(zhí)行部門獲得的資源等方面的支持不夠或工作負(fù)擔(dān)過重時(shí)，執(zhí)行部門也可能會(huì)因?yàn)榇嬖谖冯y情緒或?qū)嵲陬櫜贿^來，而采取消極應(yīng)對甚至不執(zhí)行的做法。最后，當(dāng)執(zhí)行某一政策并不會(huì)給執(zhí)行部門帶來明顯好處甚至還會(huì)造成損失，而不執(zhí)行卻不一定遭受處罰的情況下，不執(zhí)行往往會(huì)成為最佳選項(xiàng)。與此同時(shí)，如果在制訂政策的同時(shí)，未能明確規(guī)定政策執(zhí)行不力的責(zé)任部門或責(zé)任領(lǐng)導(dǎo)需要承擔(dān)的具體責(zé)任，那么，政策執(zhí)行積極性可能也不會(huì)很高。
不能執(zhí)行的問題則主要與政府部門內(nèi)部的運(yùn)行方式有關(guān)。這里主要存在兩種情況。一種情況是一項(xiàng)公共政策的執(zhí)行有時(shí)牽扯到多個(gè)部門，需要各部門之間的協(xié)作，而主要負(fù)責(zé)執(zhí)行的部門并沒有能力對其他政府部門的運(yùn)作施加影響，這就導(dǎo)致一些政策在部門之間的接口處遇到梗阻，難以推進(jìn)。在這種時(shí)候，往往需要來自更高權(quán)力層級的政府機(jī)構(gòu)或領(lǐng)導(dǎo)人加以協(xié)調(diào)和推動(dòng)。當(dāng)這種可以進(jìn)行協(xié)調(diào)和推動(dòng)的機(jī)構(gòu)和領(lǐng)導(dǎo)缺位，或即使名義上存在這種機(jī)構(gòu)和領(lǐng)導(dǎo)，但他們并沒有足夠的時(shí)間和精力承擔(dān)起這種責(zé)任時(shí)，政策執(zhí)行必然會(huì)遇阻。還有一種情況是，一項(xiàng)新政策的推行或?qū)嵤┛赡苄枰獔?zhí)行政策的部門對原有的政策或規(guī)章制度以及工作流程等加以修訂或完善，但具體負(fù)責(zé)執(zhí)行政策的個(gè)人或部門卻不一定有權(quán)限對這些政策、規(guī)章以及流程等加以修訂，而是必須由具有更高權(quán)限的上級機(jī)構(gòu)來推進(jìn)這項(xiàng)工作。但掌握這種規(guī)則或流程修訂的機(jī)構(gòu)或上級卻對此不一定積極，即使他們愿意做，同樣需要耗費(fèi)一定的時(shí)日，這就必然會(huì)導(dǎo)致政策執(zhí)行的不力或拖延。在這種情況下，如果承擔(dān)執(zhí)行責(zé)任的個(gè)人或部門不按照原定的規(guī)章制度辦理，而是為了推進(jìn)工作采取特事特辦的方式來操作，那么一旦將來出現(xiàn)問題，他們就會(huì)被問責(zé)，而這樣的結(jié)局顯然是他們不愿意看到的。
政策評估方面的原因
如前所述，由于很多公共政策在制訂的時(shí)候就沒有考慮過政策實(shí)施效果的評估問題，這就導(dǎo)致政策制訂者從一開始就不會(huì)產(chǎn)生對結(jié)果負(fù)責(zé)的壓力，從而也就不會(huì)對政策實(shí)施過程中可能遇到的問題進(jìn)行深入思考，只滿足于制訂大體的政策目標(biāo)和要求，而不詳細(xì)考慮政策的實(shí)施流程、實(shí)施責(zé)任、實(shí)施政策需要完成的各項(xiàng)關(guān)鍵任務(wù)的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，以及需要達(dá)成的具體績效標(biāo)準(zhǔn)。與此同時(shí)，在政策實(shí)施效果評估缺位的情況下，政策執(zhí)行部門對于政策執(zhí)行的數(shù)量要求、質(zhì)量要求以及時(shí)間要求等缺乏清晰的概念，不會(huì)感受到執(zhí)行的壓力，責(zé)任感和緊迫感不足，從而導(dǎo)致不執(zhí)行或執(zhí)行不力。在這種情況下，公共政策就很難形成有效的自我執(zhí)行力。
事實(shí)上，我國的很多公共政策在實(shí)施之后往往都不會(huì)做正式的政策評估，這一點(diǎn)跟國外很多公共政策的實(shí)施差別很大。比如筆者曾經(jīng)參與過對聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署（UNDP）援助中國的西部人才資源開發(fā)項(xiàng)目進(jìn)行的政策評審。這種評審?fù)耆怯瑟?dú)立于政府機(jī)構(gòu)的第三方專家根據(jù)科學(xué)的政策評估方法和工具進(jìn)行評審，不僅有助于督促政府在源頭上制訂科學(xué)細(xì)致的公共政策，而且有助于監(jiān)督公共政策的有效執(zhí)行，同時(shí)還能夠?qū)舱叩膬?yōu)化和改進(jìn)提出積極的政策和建議。而在我國的很多公共政策領(lǐng)域，根本就沒有做過獨(dú)立的第三方評審，即使是對公共政策實(shí)施效果的總結(jié)，基本上也是政策制訂部門或?qū)嵤┎块T自己所做的總結(jié)，所以這種形式上的公共政策效果評估的全面性和可信度均有待商榷。
在缺乏公共政策實(shí)施情況的階段性評估以及最終實(shí)施效果評估的情況下，公共政策在制訂和實(shí)施階段存在的問題顯然也就無法被及時(shí)發(fā)現(xiàn)，政策執(zhí)行不力甚至變相不執(zhí)行的問題很難被及時(shí)糾正。
應(yīng)對公共政策“空轉(zhuǎn)”問題的對策與建議
通過上述分析可以發(fā)現(xiàn)，所謂的“掛空擋踩油門”情況，實(shí)際上就是一些政策執(zhí)行部門本來是不愿意執(zhí)行或無法執(zhí)行，但又迫于被指責(zé)為“懶政惰政”以及“不擔(dān)當(dāng)、不作為”的壓力，不得不假裝很認(rèn)真地執(zhí)行的現(xiàn)象。形成這種現(xiàn)象的原因是多方面的，要想破解這一困境，需從以下幾個(gè)方面做出努力：
第一，在政策制訂階段強(qiáng)化政策制訂程序和方法的科學(xué)性，深入做好政策制訂之前的調(diào)查研究工作，尤其是對政策執(zhí)行的程序、關(guān)鍵點(diǎn)、問題點(diǎn)、工作進(jìn)度檢查監(jiān)督的時(shí)間和方式、政策實(shí)施效果評估機(jī)制等進(jìn)行細(xì)致研究，并且在政策正式付諸實(shí)施之前，就對政策執(zhí)行過程進(jìn)行模擬演練或沙盤推演，從而避免在政策執(zhí)行階段才發(fā)現(xiàn)存在很多漏洞或無法銜接的缺口，導(dǎo)致政策執(zhí)行難。
第二，當(dāng)政策涉及多個(gè)部門時(shí)，在政策制訂階段就要廣泛吸引各部門參與，這樣不僅使各部門領(lǐng)會(huì)政策的目的和意義，從而強(qiáng)化執(zhí)行的動(dòng)力，而且也可以在政策執(zhí)行過程中使可能遇到的問題在政策制訂階段就得到解決，而不是到執(zhí)行階段由各部門自行想辦法解決。此外，在涉及多部門的政策付諸實(shí)施之前，要明確領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任以及政策推進(jìn)的階段性匯報(bào)和跟蹤反饋機(jī)制，從而確保公共政策的實(shí)施可以獲得強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)，而不是領(lǐng)導(dǎo)者缺位或無人負(fù)責(zé)。
第三，在制訂新的公共政策時(shí)，如果發(fā)現(xiàn)過去的規(guī)章制度存在不合理或不完善之處，要首先對原有的規(guī)章制度本身進(jìn)行修訂或完善，對已經(jīng)過時(shí)的或與當(dāng)前現(xiàn)實(shí)情況不相符合的規(guī)章制度要盡快廢除或重新制訂，基本合理但對新的公共政策實(shí)施產(chǎn)生制約作用的制度規(guī)定要及時(shí)明確例外處理的原則、程序以及方法，以制度化的方法來掃除政策執(zhí)行的障礙，而不是要求政策執(zhí)行部門違反原有的制度規(guī)定達(dá)到貫徹政策的目的，從而讓他們單方面承擔(dān)由于違規(guī)而可能造成的不利后果。
第四，建立完善的政府績效管理體系，確保公共政策的貫徹執(zhí)行。政府部門要建立自上而下的績效考核機(jī)制，將相關(guān)公共政策的執(zhí)行情況納入考核之中。建立基于實(shí)績的、科學(xué)合理的組織績效考核和公務(wù)員個(gè)人績效考核，使各項(xiàng)公共政策的落實(shí)獲得堅(jiān)強(qiáng)的制度保障和系統(tǒng)支持，而不是僅僅依靠個(gè)別性或臨時(shí)性的檢查監(jiān)督來確保政策的實(shí)施。
第五，制訂和實(shí)施常規(guī)性的公共政策實(shí)施效果評估機(jī)制，從而反過來促進(jìn)公共政策制訂的科學(xué)化和可執(zhí)行性程度。這種公共政策評估機(jī)制還能起到對政策執(zhí)行者的督促作用，促使他們按照政策要求及時(shí)、有效地貫徹執(zhí)行政策要求。不僅如此，科學(xué)的政策實(shí)施效果評估機(jī)制還有利于對公共政策制訂和實(shí)施過程中出現(xiàn)的新問題及時(shí)加以調(diào)整、補(bǔ)充或完善，而不是等到累積出現(xiàn)較為嚴(yán)重的問題時(shí)才想起去修補(bǔ)漏洞。在進(jìn)行公共政策實(shí)施效果評估時(shí)，在可能條件下應(yīng)當(dāng)盡可能采取相獨(dú)立的第三方評估方式，而不是讓政策制訂或執(zhí)行機(jī)構(gòu)自行進(jìn)行評估。在我國當(dāng)前情況下，可以考慮請高?；蚩蒲袡C(jī)構(gòu)的相關(guān)研究人員，以及人大、政協(xié)和民主黨派等機(jī)構(gòu)及其相關(guān)人員承擔(dān)起獨(dú)立的第三方評估責(zé)任。
【本文作者為中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授，中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員】
責(zé)編：楊 陽 / 周素麗