摘 要：所謂的“掛空擋踩油門”情況，實際上就是一些政策執(zhí)行部門本來是不愿意執(zhí)行或無法執(zhí)行，但又迫于被指責(zé)為“懶政惰政”以及“不擔(dān)當(dāng)、不作為”的壓力，不得不假裝很認(rèn)真地執(zhí)行的現(xiàn)象。解決“空轉(zhuǎn)”問題，不能僅僅考慮政策執(zhí)行層面，而是需要從政策制訂、政策執(zhí)行、政策評估等多方面進(jìn)行綜合分析和考量。
關(guān)鍵詞：公共政策“空轉(zhuǎn)” 政策制定 政策執(zhí)行 政策評估
【中圖分類號】D630 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A
所謂公共政策的“空轉(zhuǎn)”，就是指某些初衷良好的公共政策在執(zhí)行的過程中落空，并未達(dá)到當(dāng)初政策設(shè)定的目的。然而，簡單地將政策執(zhí)行不力的責(zé)任歸咎于地方政府或地方政府官員，以加大問責(zé)和處罰力度來應(yīng)對“空轉(zhuǎn)”卻并非良方，也無助于從根本上解決公共政策難以落地的問題。
關(guān)于公共政策分析的一個框架
從公共政策分析的角度來說，一項好的公共政策從制訂到實施應(yīng)當(dāng)經(jīng)歷四個完整步驟，即政策制訂、政策執(zhí)行、政策評估、政策調(diào)整。
所謂政策制訂，就是基于某種目的或為解決某方面的問題而制訂行之有效的政策目標(biāo)和行動計劃的過程。良好的政策制訂過程是政策取得效果的前提，而政策制定則涉及政策制訂主體、政策制訂過程以及政策制訂方法等多方面因素。所謂政策執(zhí)行，則是政策制訂之后在實踐中加以貫徹執(zhí)行或落地的過程，其中涉及政策執(zhí)行主體、政策執(zhí)行方式等方面的問題。所謂政策評估，是指根據(jù)當(dāng)初制訂政策的目的以及預(yù)期實現(xiàn)的目標(biāo)來對政策實施的效果加以評估，從而確定政策是否實現(xiàn)了當(dāng)初的預(yù)期。這個問題涉及政策評估主體以及政策評估方法等方面的問題。而政策調(diào)整則是指根據(jù)政策評估得出的結(jié)果來判斷政策是否需要以及如何加以完善或修訂。在有些情況下，如果政策評估結(jié)果表明一項政策在總體上是失敗的或無效的，那么，最好的選擇是終止該項政策的實施。
因此，要想找到公共政策“空轉(zhuǎn)”的原因并提出對策，不能僅僅考慮政策執(zhí)行層面的問題，而是需要以政策制訂、政策執(zhí)行、政策評估、政策調(diào)整這樣一個完整的四階段模型為基礎(chǔ)進(jìn)行分析。
公共政策“空轉(zhuǎn)”原因來自政策制定、執(zhí)行、評估等方面
政策制訂方面的原因
一方面，良好的政策應(yīng)當(dāng)是恰當(dāng)?shù)恼咧朴喼黧w，基于合理的政策制訂方法，采用正確的政策制訂過程得出的結(jié)果。另一方面，政策內(nèi)容本身不僅應(yīng)當(dāng)包括政策的目的、目標(biāo)以及對政策實施的具體要求，同時還應(yīng)當(dāng)明確對政策目標(biāo)的達(dá)成程度進(jìn)行評估的方法以及相關(guān)指標(biāo)等。而我國的公共政策制訂在這兩個方面經(jīng)常存在缺陷。
首先，很多公共政策都是主管部門自己制訂的，而這些部門同時又是公共政策的執(zhí)行主體。因此，這些部門在制訂公共政策的過程中，要么對政策涉及的其他部門的職能不能全面而清晰地了解，無法獲得其他部門的支持和配合，要么有意強化本部門的權(quán)力甚至利益。還有一些公共政策則是若干部門聯(lián)合制訂或者是由某個領(lǐng)導(dǎo)小組來牽頭制訂的，這種政策制訂方式看起來避免了單一部門制訂政策的潛在弊端，但同樣存在一定問題。比如，由于各部門的目標(biāo)或利益不一致，很多公共政策其實是部門之間相互妥協(xié)甚至交易的結(jié)果，并非是對社會最有利的結(jié)果。由某個領(lǐng)導(dǎo)小組牽頭制訂的政策也同樣難以避免上述問題。而且，由于很多所謂領(lǐng)導(dǎo)小組實際上都是非常設(shè)機構(gòu)，領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)人也是在常規(guī)工作之外兼職做事，因此實際上也很難有足夠的時間和精力確保政策制訂的科學(xué)性。此外，在政策制訂過程和方法等方面也同樣可能存在問題。一些政策在出臺之前未能開展足夠充分的論證和實地調(diào)查研究工作，未能真正按照科學(xué)的公共政策制訂方法和程序開展工作。在有些時候，某些主管領(lǐng)導(dǎo)的個人意志或偏好會對公共政策的制訂起到重要甚至決定性作用，公共政策的制訂迎合領(lǐng)導(dǎo)者的個人判斷，對政策實施可能存在的問題或遇到的障礙估計不足，導(dǎo)致公共政策在出臺之初就帶有明顯的缺陷甚至注定會失敗。
其次，很多公共政策在制訂之初，沒有明確如何對政策的實施效果進(jìn)行評估。如果在政策制訂階段能做好對未來的實施效果進(jìn)行客觀評價的準(zhǔn)備，那么必然會促使政策制訂主體在政策制訂時更加全面、認(rèn)真、細(xì)致，尤其是對政策執(zhí)行的細(xì)節(jié)進(jìn)行詳細(xì)推演，以免政策在實施階段出現(xiàn)跑偏。然而，很多公共政策在制訂之初沒有做好接受評估的準(zhǔn)備，因而政策制訂的科學(xué)化程度不高。有些政策在未經(jīng)充分調(diào)研的情況下搞“一刀切”，導(dǎo)致政策從一開始就存在很多漏洞或者缺陷，或者是留給執(zhí)行者的操作空間很大。
最后，一些負(fù)責(zé)政策執(zhí)行的相關(guān)部門和個人并未完全自覺地將組織利益最大化作為工作目標(biāo)，而是將本部門或個人的利益最大化作為決策依據(jù)。而很多公共政策制訂者在政策制訂階段未能充分意識到“歪嘴和尚”的本性就是基于自己的利益需要來“念經(jīng)”的，而是簡單地假定他們一定會按照上級的要求來“念經(jīng)”，沒有基于正確的人性假設(shè)來設(shè)計和推演公共政策的實施方案，這就不可避免地導(dǎo)致在隨后的政策執(zhí)行階段出現(xiàn)各種始料未及的問題。
政策執(zhí)行方面的原因
政策實施主體執(zhí)行不力甚至不執(zhí)行的問題，通常有兩個方面的原因：一是缺乏執(zhí)行的動力，即不愿意執(zhí)行；二是缺乏執(zhí)行的能力，即無法執(zhí)行。
不愿意執(zhí)行，與很多因素有關(guān)。首先，政策執(zhí)行部門對于需要實施的某項公共政策的意義和價值理解不夠透徹，不理解執(zhí)行政策的必要性，甚至認(rèn)為上級制訂這種政策的本意也只是應(yīng)付某種要求或出于形式上的需要，而并非真正希望在實踐中產(chǎn)生明確的結(jié)果或效果。在這種情況下，負(fù)責(zé)執(zhí)行的部門就不會對政策的實施真正給予重視。其次，當(dāng)政策的執(zhí)行難度較大或執(zhí)行部門獲得的資源等方面的支持不夠或工作負(fù)擔(dān)過重時，執(zhí)行部門也可能會因為存在畏難情緒或?qū)嵲陬櫜贿^來，而采取消極應(yīng)對甚至不執(zhí)行的做法。最后，當(dāng)執(zhí)行某一政策并不會給執(zhí)行部門帶來明顯好處甚至還會造成損失，而不執(zhí)行卻不一定遭受處罰的情況下，不執(zhí)行往往會成為最佳選項。與此同時，如果在制訂政策的同時，未能明確規(guī)定政策執(zhí)行不力的責(zé)任部門或責(zé)任領(lǐng)導(dǎo)需要承擔(dān)的具體責(zé)任，那么，政策執(zhí)行積極性可能也不會很高。
不能執(zhí)行的問題則主要與政府部門內(nèi)部的運行方式有關(guān)。這里主要存在兩種情況。一種情況是一項公共政策的執(zhí)行有時牽扯到多個部門，需要各部門之間的協(xié)作，而主要負(fù)責(zé)執(zhí)行的部門并沒有能力對其他政府部門的運作施加影響，這就導(dǎo)致一些政策在部門之間的接口處遇到梗阻，難以推進(jìn)。在這種時候，往往需要來自更高權(quán)力層級的政府機構(gòu)或領(lǐng)導(dǎo)人加以協(xié)調(diào)和推動。當(dāng)這種可以進(jìn)行協(xié)調(diào)和推動的機構(gòu)和領(lǐng)導(dǎo)缺位，或即使名義上存在這種機構(gòu)和領(lǐng)導(dǎo)，但他們并沒有足夠的時間和精力承擔(dān)起這種責(zé)任時，政策執(zhí)行必然會遇阻。還有一種情況是，一項新政策的推行或?qū)嵤┛赡苄枰獔?zhí)行政策的部門對原有的政策或規(guī)章制度以及工作流程等加以修訂或完善，但具體負(fù)責(zé)執(zhí)行政策的個人或部門卻不一定有權(quán)限對這些政策、規(guī)章以及流程等加以修訂，而是必須由具有更高權(quán)限的上級機構(gòu)來推進(jìn)這項工作。但掌握這種規(guī)則或流程修訂的機構(gòu)或上級卻對此不一定積極，即使他們愿意做，同樣需要耗費一定的時日，這就必然會導(dǎo)致政策執(zhí)行的不力或拖延。在這種情況下，如果承擔(dān)執(zhí)行責(zé)任的個人或部門不按照原定的規(guī)章制度辦理，而是為了推進(jìn)工作采取特事特辦的方式來操作，那么一旦將來出現(xiàn)問題，他們就會被問責(zé)，而這樣的結(jié)局顯然是他們不愿意看到的。
政策評估方面的原因
如前所述，由于很多公共政策在制訂的時候就沒有考慮過政策實施效果的評估問題，這就導(dǎo)致政策制訂者從一開始就不會產(chǎn)生對結(jié)果負(fù)責(zé)的壓力，從而也就不會對政策實施過程中可能遇到的問題進(jìn)行深入思考，只滿足于制訂大體的政策目標(biāo)和要求，而不詳細(xì)考慮政策的實施流程、實施責(zé)任、實施政策需要完成的各項關(guān)鍵任務(wù)的時間節(jié)點，以及需要達(dá)成的具體績效標(biāo)準(zhǔn)。與此同時，在政策實施效果評估缺位的情況下，政策執(zhí)行部門對于政策執(zhí)行的數(shù)量要求、質(zhì)量要求以及時間要求等缺乏清晰的概念，不會感受到執(zhí)行的壓力，責(zé)任感和緊迫感不足，從而導(dǎo)致不執(zhí)行或執(zhí)行不力。在這種情況下，公共政策就很難形成有效的自我執(zhí)行力。
事實上，我國的很多公共政策在實施之后往往都不會做正式的政策評估，這一點跟國外很多公共政策的實施差別很大。比如筆者曾經(jīng)參與過對聯(lián)合國開發(fā)計劃署（UNDP）援助中國的西部人才資源開發(fā)項目進(jìn)行的政策評審。這種評審?fù)耆怯瑟毩⒂谡畽C構(gòu)的第三方專家根據(jù)科學(xué)的政策評估方法和工具進(jìn)行評審，不僅有助于督促政府在源頭上制訂科學(xué)細(xì)致的公共政策，而且有助于監(jiān)督公共政策的有效執(zhí)行，同時還能夠?qū)舱叩膬?yōu)化和改進(jìn)提出積極的政策和建議。而在我國的很多公共政策領(lǐng)域，根本就沒有做過獨立的第三方評審，即使是對公共政策實施效果的總結(jié)，基本上也是政策制訂部門或?qū)嵤┎块T自己所做的總結(jié)，所以這種形式上的公共政策效果評估的全面性和可信度均有待商榷。
在缺乏公共政策實施情況的階段性評估以及最終實施效果評估的情況下，公共政策在制訂和實施階段存在的問題顯然也就無法被及時發(fā)現(xiàn)，政策執(zhí)行不力甚至變相不執(zhí)行的問題很難被及時糾正。
應(yīng)對公共政策“空轉(zhuǎn)”問題的對策與建議
通過上述分析可以發(fā)現(xiàn)，所謂的“掛空擋踩油門”情況，實際上就是一些政策執(zhí)行部門本來是不愿意執(zhí)行或無法執(zhí)行，但又迫于被指責(zé)為“懶政惰政”以及“不擔(dān)當(dāng)、不作為”的壓力，不得不假裝很認(rèn)真地執(zhí)行的現(xiàn)象。形成這種現(xiàn)象的原因是多方面的，要想破解這一困境，需從以下幾個方面做出努力：
第一，在政策制訂階段強化政策制訂程序和方法的科學(xué)性，深入做好政策制訂之前的調(diào)查研究工作，尤其是對政策執(zhí)行的程序、關(guān)鍵點、問題點、工作進(jìn)度檢查監(jiān)督的時間和方式、政策實施效果評估機制等進(jìn)行細(xì)致研究，并且在政策正式付諸實施之前，就對政策執(zhí)行過程進(jìn)行模擬演練或沙盤推演，從而避免在政策執(zhí)行階段才發(fā)現(xiàn)存在很多漏洞或無法銜接的缺口，導(dǎo)致政策執(zhí)行難。
第二，當(dāng)政策涉及多個部門時，在政策制訂階段就要廣泛吸引各部門參與，這樣不僅使各部門領(lǐng)會政策的目的和意義，從而強化執(zhí)行的動力，而且也可以在政策執(zhí)行過程中使可能遇到的問題在政策制訂階段就得到解決，而不是到執(zhí)行階段由各部門自行想辦法解決。此外，在涉及多部門的政策付諸實施之前，要明確領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任以及政策推進(jìn)的階段性匯報和跟蹤反饋機制，從而確保公共政策的實施可以獲得強有力的領(lǐng)導(dǎo)，而不是領(lǐng)導(dǎo)者缺位或無人負(fù)責(zé)。
第三，在制訂新的公共政策時，如果發(fā)現(xiàn)過去的規(guī)章制度存在不合理或不完善之處，要首先對原有的規(guī)章制度本身進(jìn)行修訂或完善，對已經(jīng)過時的或與當(dāng)前現(xiàn)實情況不相符合的規(guī)章制度要盡快廢除或重新制訂，基本合理但對新的公共政策實施產(chǎn)生制約作用的制度規(guī)定要及時明確例外處理的原則、程序以及方法，以制度化的方法來掃除政策執(zhí)行的障礙，而不是要求政策執(zhí)行部門違反原有的制度規(guī)定達(dá)到貫徹政策的目的，從而讓他們單方面承擔(dān)由于違規(guī)而可能造成的不利后果。
第四，建立完善的政府績效管理體系，確保公共政策的貫徹執(zhí)行。政府部門要建立自上而下的績效考核機制，將相關(guān)公共政策的執(zhí)行情況納入考核之中。建立基于實績的、科學(xué)合理的組織績效考核和公務(wù)員個人績效考核，使各項公共政策的落實獲得堅強的制度保障和系統(tǒng)支持，而不是僅僅依靠個別性或臨時性的檢查監(jiān)督來確保政策的實施。
第五，制訂和實施常規(guī)性的公共政策實施效果評估機制，從而反過來促進(jìn)公共政策制訂的科學(xué)化和可執(zhí)行性程度。這種公共政策評估機制還能起到對政策執(zhí)行者的督促作用，促使他們按照政策要求及時、有效地貫徹執(zhí)行政策要求。不僅如此，科學(xué)的政策實施效果評估機制還有利于對公共政策制訂和實施過程中出現(xiàn)的新問題及時加以調(diào)整、補充或完善，而不是等到累積出現(xiàn)較為嚴(yán)重的問題時才想起去修補漏洞。在進(jìn)行公共政策實施效果評估時，在可能條件下應(yīng)當(dāng)盡可能采取相獨立的第三方評估方式，而不是讓政策制訂或執(zhí)行機構(gòu)自行進(jìn)行評估。在我國當(dāng)前情況下，可以考慮請高?；蚩蒲袡C構(gòu)的相關(guān)研究人員，以及人大、政協(xié)和民主黨派等機構(gòu)及其相關(guān)人員承擔(dān)起獨立的第三方評估責(zé)任。
【本文作者為中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授，中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員】
責(zé)編：楊 陽 / 周素麗