摘 要：當(dāng)前，有一些部門(mén)、一些單位和一些干部對(duì)于黨中央、國(guó)務(wù)院出臺(tái)的好制度和好政策，陽(yáng)奉陰違、空轉(zhuǎn)對(duì)付，出現(xiàn)“制度空轉(zhuǎn)”“落實(shí)空轉(zhuǎn)”“責(zé)任和擔(dān)當(dāng)空轉(zhuǎn)”等歪風(fēng)邪氣，給黨和人民造成了各種不良影響甚至嚴(yán)重?fù)p害。防止制度和政策“局部空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象，要在精準(zhǔn)謀劃制度和政策“頂層設(shè)計(jì)”第一關(guān)的同時(shí)，增強(qiáng)組織、團(tuán)體、個(gè)人的負(fù)載、負(fù)荷，使人們?cè)谟心繕?biāo)的壓力下工作，并加強(qiáng)對(duì)制度和政策執(zhí)行的督導(dǎo)力度，強(qiáng)化“效果導(dǎo)向”。
關(guān)鍵詞：制度建設(shè) 制度空轉(zhuǎn) 國(guó)家治理效能 制度監(jiān)督
【中圖分類號(hào)】D630.9 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
局部空轉(zhuǎn)”的表現(xiàn)：陽(yáng)奉陰違，原地打轉(zhuǎn)
中國(guó)共產(chǎn)黨非常注重制度建設(shè)，新中國(guó)70年來(lái)，中國(guó)特色社會(huì)主義制度體系已經(jīng)初步建立起來(lái)，涵蓋的范圍已經(jīng)包括政治、經(jīng)濟(jì)、文化、生態(tài)等各個(gè)方面，形成了“根本制度”“基本制度”和“重要制度”，黨的十九屆四中全會(huì)明確總結(jié)出中國(guó)特色社會(huì)主義制度具有十三大“顯著優(yōu)勢(shì)”。
但是，一些部門(mén)、一些單位和一些干部，對(duì)于黨中央、國(guó)務(wù)院出臺(tái)的好制度、好政策，卻陽(yáng)奉陰違、空轉(zhuǎn)對(duì)付。
一是“制度空轉(zhuǎn)”。一些地方和單位，雖然把制度和規(guī)章寫(xiě)在紙上、掛在墻上，但形同虛設(shè)，不執(zhí)行、亂執(zhí)行、執(zhí)行不好，甚至主要領(lǐng)導(dǎo)或分管領(lǐng)導(dǎo)自己違紀(jì)違法，不抓不管，導(dǎo)致管轄地方部門(mén)歪風(fēng)盛行、上行下效，出現(xiàn)地域性、系統(tǒng)性、行業(yè)性腐敗。
二是“落實(shí)空轉(zhuǎn)”。制度的生命力在于執(zhí)行，制度和規(guī)章有了，但一些地方、一些單位，出現(xiàn)從文件到文件、從會(huì)議到會(huì)議、從務(wù)虛到空談的“空轉(zhuǎn)”，缺乏可操作的程序性、保障性、懲戒性規(guī)定，雷聲大、雨點(diǎn)小，只聽(tīng)到激動(dòng)人心的口號(hào)，沒(méi)有切實(shí)可行的剛性要求，難以深度落實(shí)到行動(dòng)上。
三是“責(zé)任和擔(dān)當(dāng)空轉(zhuǎn)”。責(zé)任考核流于形式，條款籠統(tǒng)，缺乏權(quán)威性和強(qiáng)制力，遇到問(wèn)題往上交，遇到難題往下壓，遇到危險(xiǎn)往外推，遇到工作往后拖，不去想辦法克服和解決。
四是“作為空轉(zhuǎn)”。一些人、一些單位，面對(duì)矛盾不敢觸碰，面對(duì)推進(jìn)“五位一體”總體布局和“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局這樣的大事難事不去直面，面對(duì)防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)、精準(zhǔn)脫貧、污染防治“三大攻堅(jiān)戰(zhàn)”不敢迎難而上，面對(duì)發(fā)展不平衡不充分的矛盾不去化解，對(duì)于短期不見(jiàn)效、需要久久為功、功成不必在我的工作極力“回避”，或者用等一等、靠一靠、緩一緩的方式進(jìn)行搪塞。
像機(jī)器、儀器在沒(méi)有任何負(fù)載下的制度失靈“空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象，其背后都有一個(gè)共同特點(diǎn)，就是以制度為幌子，有制度之名，無(wú)制度之實(shí)，把各種不正當(dāng)?shù)目紤]隱藏在“制度”之中。有些地方、部門(mén)以會(huì)議對(duì)會(huì)議、政策對(duì)政策、文件對(duì)文件的形式主義方式來(lái)落實(shí)中央出臺(tái)的制度，扭曲中央出臺(tái)的制度和公共政策本意，以地方利益、部門(mén)利益至上，對(duì)政策法規(guī)肢解、曲解，“替換性”執(zhí)行中央制定的制度、法規(guī)、政策；有些是“選擇性”執(zhí)行，對(duì)己有利的執(zhí)行，對(duì)己沒(méi)利或利益不大的，漠視或者應(yīng)付；有些則在細(xì)化國(guó)家相關(guān)制度、政策和法律法規(guī)的原則性規(guī)定中附加條件，“附加性”執(zhí)行上級(jí)的制度、法規(guī)和政策；還有個(gè)別地方和干部，表面上加大監(jiān)管力度，暗中卻為不法商人、黑社會(huì)組織和違法企業(yè)開(kāi)綠燈，“欺騙性”執(zhí)行制度、法規(guī)和政策。如此種種“局部空轉(zhuǎn)”，導(dǎo)致國(guó)家治理現(xiàn)代化的偉大事業(yè)在原地“滑轉(zhuǎn)”，從不同環(huán)節(jié)、不同方面、不同程度上侵蝕著中國(guó)特色社會(huì)主義制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為國(guó)家治理效能，傷害著黨和國(guó)家事業(yè)、人民的夢(mèng)想、干事創(chuàng)業(yè)者的熱情和激情，成為阻礙國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的大敵。
“局部空轉(zhuǎn)”的危害：侵蝕制度優(yōu)勢(shì)，損害黨的事業(yè)和人民利益
新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)正處在關(guān)鍵時(shí)刻，堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義的總目標(biāo)、總?cè)蝿?wù)、總體布局、戰(zhàn)略布局和發(fā)展方向、發(fā)展方式、發(fā)展動(dòng)力、戰(zhàn)略步驟、外部條件、政治保證等基本問(wèn)題，需要國(guó)家治理體系高速、協(xié)調(diào)、有機(jī)運(yùn)轉(zhuǎn)，需要廣大共產(chǎn)黨員、各級(jí)干部圍繞實(shí)現(xiàn)偉大夢(mèng)想、推進(jìn)偉大事業(yè)、建設(shè)偉大工程、進(jìn)行偉大斗爭(zhēng)展開(kāi)不懈努力。然而，“局部空轉(zhuǎn)”吞噬著制度“顯著優(yōu)勢(shì)”為國(guó)家治理現(xiàn)代化帶來(lái)的紅利。
首先，“局部空轉(zhuǎn)”嚴(yán)重影響了中央出臺(tái)的制度、法規(guī)和政策有效作用的發(fā)揮。中國(guó)特色社會(huì)主義制度是一套有效保證能干事、干好事、干成事的制度。新中國(guó)成立70年來(lái)，正是這些制度使我們偉大的祖國(guó)和人民經(jīng)得起各種風(fēng)浪、克服各種困難、沿著社會(huì)主義道路前進(jìn)，戰(zhàn)勝各種各樣突如其來(lái)的自然災(zāi)害，有效應(yīng)對(duì)外部強(qiáng)加的經(jīng)濟(jì)、政治風(fēng)險(xiǎn)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)總量躍升為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，總體上實(shí)現(xiàn)小康，消除了絕對(duì)貧困，中國(guó)從來(lái)沒(méi)有像今天這樣接近實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興。然而“局部空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象的存在，會(huì)侵蝕制度、法規(guī)和政策的顯著優(yōu)勢(shì)產(chǎn)生的紅利，甚至出現(xiàn)零效力或者負(fù)效力。
其次，“局部空轉(zhuǎn)”損害了黨和政府的形象，削弱了人民群眾對(duì)黨和政府的信任。中國(guó)特色社會(huì)主義制度顯著優(yōu)勢(shì)有利于加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，保障人民當(dāng)家作主的權(quán)利，發(fā)揮民主集中制，推進(jìn)全面依法治國(guó)。如果“局部空轉(zhuǎn)”，就會(huì)直接削弱黨對(duì)國(guó)家治理各部門(mén)、各領(lǐng)域、各環(huán)節(jié)的領(lǐng)導(dǎo)，渙散黨的領(lǐng)導(dǎo)力，削弱應(yīng)對(duì)各種風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)、克服艱難險(xiǎn)阻的能力。“局部空轉(zhuǎn)”，還會(huì)削弱黨中央權(quán)威，導(dǎo)致一些人、一些部門(mén)在重大原則問(wèn)題和大是大非面前立場(chǎng)搖擺、態(tài)度曖昧，不能同黨中央保持高度一致，對(duì)黨中央大政方針造成有令不行、有禁不止，形成上有政策下有對(duì)策的歪風(fēng)邪氣，對(duì)黨中央決策部署打折扣、做選擇、搞變通，致使黨中央決策部署在貫徹執(zhí)行中變形走樣、落不了地，甚至陽(yáng)奉陰違，把自己凌駕于黨組織之上，把自己主政或分管的地方和部門(mén)當(dāng)成“獨(dú)立王國(guó)”“私人領(lǐng)地”，對(duì)黨和人民事業(yè)造成嚴(yán)重?fù)p害。
再次，損害了法制統(tǒng)一和市場(chǎng)統(tǒng)一，削弱了中央的調(diào)控能力和集中力量辦大事的制度優(yōu)勢(shì)。中國(guó)特色社會(huì)主義制度的優(yōu)勢(shì)之一是能夠集中力量辦大事，這也是新中國(guó)成立70年以來(lái)中國(guó)成就事業(yè)的重要法寶。中國(guó)用短短幾十年時(shí)間走過(guò)西方國(guó)家花了上百年甚至數(shù)百年的發(fā)展之路，創(chuàng)造出世所罕見(jiàn)的發(fā)展奇跡，重要原因就在于中國(guó)制度能夠集中力量辦大事。而“局部空轉(zhuǎn)”就會(huì)損害法制統(tǒng)一和市場(chǎng)統(tǒng)一，削弱中央的宏觀調(diào)控能力，導(dǎo)致在關(guān)系國(guó)計(jì)民生的重要領(lǐng)域和關(guān)鍵行業(yè)，中央的宏觀調(diào)控能力失靈，從而出現(xiàn)議而不決、決而不行的分散主義，頂層設(shè)計(jì)能力減弱，決策乏力，效率降低。
最后，嚴(yán)重?fù)p害了人民群眾的利益，挫傷廣大群眾的積極性和創(chuàng)造性。我國(guó)國(guó)家制度深深植根于人民之中，能夠有效體現(xiàn)人民意志、保障人民權(quán)益、激發(fā)人民創(chuàng)造力。把實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民根本利益作為一切工作的根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，堅(jiān)持把人民擁護(hù)不擁護(hù)、贊成不贊成、高興不高興作為制定政策的依據(jù)。但是，制度和政策“局部空轉(zhuǎn)”，就會(huì)削弱幫助群眾更加快速便捷地解決遇到的各種問(wèn)題矛盾的能力，使黨的十九屆四中全會(huì)提出的“建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府”的目標(biāo)成為一句空話，老百姓就無(wú)法獲得更實(shí)的獲得感、更真的幸福感、更足的安全感。例如，脫貧攻堅(jiān)出現(xiàn)“空轉(zhuǎn)”，就意味著消除絕對(duì)貧困、全面建成小康社會(huì)的目標(biāo)不能如期實(shí)現(xiàn)；政務(wù)服務(wù)中“空轉(zhuǎn)”，營(yíng)商環(huán)境就得不到改善，企業(yè)的經(jīng)營(yíng)就受到阻礙，老百姓辦事就要受到門(mén)難進(jìn)、臉難看、事難辦的刁難，“以人民為中心”的理念就難以落實(shí)。
行百里者半九十。中國(guó)特色社會(huì)主義制度的顯著優(yōu)勢(shì)在“局部空轉(zhuǎn)”中受到侵蝕，黨和政府順應(yīng)民心、尊重民意、關(guān)注民情、致力民生、保障最廣大人民根本利益、全心全意為人民服務(wù)的實(shí)踐成效就大打折扣，在實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興、實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的偉大征程中，就無(wú)法得到最廣大人民的衷心擁護(hù)、無(wú)法匯聚起14億中國(guó)人民的磅礴偉力。
防止“局部空轉(zhuǎn)”應(yīng)做好三方面工作
防止制度和政策“局部空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象，重點(diǎn)要做好下列工作。
第一，精準(zhǔn)謀劃制度和政策“頂層設(shè)計(jì)”第一關(guān)，守好“入口”，使制度和政策具有操作性、針對(duì)性和時(shí)效性。防止制度、政策出現(xiàn)“局部空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象，必須強(qiáng)化制度和政策的頂層設(shè)計(jì)，嚴(yán)格把牢制度和政策設(shè)計(jì)與謀劃這第一道關(guān)口，切實(shí)增強(qiáng)制度、政策的操作性、針對(duì)性和時(shí)效性。所謂增強(qiáng)操作性，就是通過(guò)科學(xué)、有效的謀劃，使出臺(tái)的制度、政策既科學(xué)周密，又切實(shí)可行，責(zé)任主體清晰明了，實(shí)施步驟環(huán)環(huán)緊扣，分工合作協(xié)同推進(jìn)，堅(jiān)持出臺(tái)方案、健全機(jī)制、推進(jìn)落實(shí)一起抓，避免出臺(tái)的制度和政策讓執(zhí)行層無(wú)從下手，從而收到“于法周嚴(yán)、于事簡(jiǎn)便”之功效。所謂增強(qiáng)針對(duì)性，就是開(kāi)出良方，對(duì)癥下藥，出臺(tái)的各種制度和政策，既“上接天線”，貫徹黨中央的戰(zhàn)略部署，符合黨中央的要求和精神實(shí)質(zhì)，同時(shí)又“下接地氣”，充分考慮各地各單位的實(shí)際情況，反映發(fā)展不平衡不充分的矛盾，緊貼中心任務(wù)，緊扣重點(diǎn)工作，關(guān)注人民群眾關(guān)注的熱點(diǎn)難點(diǎn)，因地制宜、有的放矢，不搞上下“一般粗”，不搞“一刀切”，避免“大而化之”“粗線條”，導(dǎo)致“虎頭蛇尾”“不了了之”的“爛尾”情況出現(xiàn)。所謂增強(qiáng)時(shí)效性，就是以“春播種子夏收糧”的思維方式，掌握制度、政策的時(shí)間和進(jìn)度規(guī)定、節(jié)點(diǎn)和時(shí)效要求，適時(shí)進(jìn)行動(dòng)員部署、組織實(shí)施、檢查推進(jìn)、考核獎(jiǎng)懲，改革解決什么問(wèn)題、什么時(shí)候推出、對(duì)制度建設(shè)有什么作用等，做到心中有數(shù)，精準(zhǔn)施策，掛圖作戰(zhàn)、時(shí)間倒逼，件件有著落，事事有回音，強(qiáng)化政策的時(shí)效性和嚴(yán)肅性，不放“空炮”“啞炮”，避免精心制定的制度、政策“局部空轉(zhuǎn)”。
第二，增強(qiáng)組織、團(tuán)體、個(gè)人的負(fù)載、負(fù)荷，使人們?cè)谟心繕?biāo)的壓力下工作，防止“局部空轉(zhuǎn)”。“井無(wú)壓力不出油，人無(wú)壓力輕飄飄。”在思想上高度重視“局部空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象造成的危害，提升帶負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)、滿負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)的自覺(jué)性和主動(dòng)性，主動(dòng)進(jìn)入角色，主動(dòng)進(jìn)入狀態(tài)，在崗位上思考工作的問(wèn)題、發(fā)展的問(wèn)題、創(chuàng)新的問(wèn)題，解決工作中影響作為、影響發(fā)展、影響創(chuàng)新的問(wèn)題，提高人們的“思想負(fù)荷”；責(zé)任重于泰山，有責(zé)任才會(huì)有擔(dān)當(dāng)，有擔(dān)當(dāng)才能有作為，強(qiáng)化廣大干部工作精益求精的責(zé)任、快馬加鞭發(fā)展的責(zé)任、又好又快落實(shí)的責(zé)任、向前奔跑逐夢(mèng)的責(zé)任，發(fā)揮人們?cè)谧约簫徫黄脚_(tái)上展平生所能、盡平生之力、傾平生之才、竟非常之功、成非常之效的“責(zé)任負(fù)荷”；新時(shí)代高質(zhì)量發(fā)展是硬道理，沒(méi)有發(fā)展就沒(méi)有一切，而要實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展就要定位高目標(biāo)，賦能高追求，胸懷大擔(dān)當(dāng)，富有大情懷，展示大格局，實(shí)現(xiàn)大使命，提升自身的“發(fā)展負(fù)荷”，不給“局部空轉(zhuǎn)”留有余地。
第三，加強(qiáng)對(duì)制度和政策執(zhí)行的督導(dǎo)力度，強(qiáng)化“效果導(dǎo)向”。一分部署、九分落實(shí)，制度和政策的生命力在于執(zhí)行和落實(shí)，黨中央出臺(tái)的好制度、好政策能否轉(zhuǎn)化為治理效能，關(guān)鍵在“最后一公里”。杜絕落實(shí)執(zhí)行中的“局部空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象出現(xiàn)，改進(jìn)督導(dǎo)方式、集中督導(dǎo)力量、加大督導(dǎo)力度、施以督導(dǎo)壓力、增加督導(dǎo)負(fù)荷是必不可少的，通過(guò)明查、暗訪、集中、分散的方式，不求表面轟轟烈烈，但求效果實(shí)實(shí)在在，增強(qiáng)“督導(dǎo)負(fù)荷”，防止“督導(dǎo)空轉(zhuǎn)”；國(guó)家治理現(xiàn)代化，紀(jì)律是保證和底線，要求社會(huì)中的每個(gè)成員具有強(qiáng)烈的紀(jì)律意識(shí)，帶著“紀(jì)律負(fù)荷”工作、創(chuàng)業(yè)，帶著“紀(jì)律負(fù)荷”抓落實(shí)、抓執(zhí)行，用政治紀(jì)律、組織手段、經(jīng)濟(jì)辦法、作風(fēng)要求、制度規(guī)定等，整治不擔(dān)當(dāng)、不作為、慵懶散、推脫靠等“局部空轉(zhuǎn)”“局部不轉(zhuǎn)”“局部慢轉(zhuǎn)”“局部亂轉(zhuǎn)”等現(xiàn)象，營(yíng)造風(fēng)清氣正、干在當(dāng)下、干在其時(shí)的生態(tài)環(huán)境，增強(qiáng)“紀(jì)律負(fù)荷”是防止“局部空轉(zhuǎn)”的重要環(huán)節(jié)；制度好不好，關(guān)鍵看“療效”，國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，關(guān)鍵是講效果、看效果、好效果，而“局部空轉(zhuǎn)”沒(méi)效果，做的無(wú)效功帶來(lái)“空耗”，甚至是“損耗”。因此，好的制度和政策，需要用好考核這個(gè)“指揮棒”，科學(xué)考核、有效考核，講究差異化，注重針對(duì)性，不搞“一刀切”，強(qiáng)化“效果負(fù)荷”，形成鮮明的“效果導(dǎo)向”。
“局部空轉(zhuǎn)”是一種現(xiàn)象，是一種狀態(tài)，反映的是一個(gè)組織、一個(gè)團(tuán)隊(duì)、一個(gè)干部干事創(chuàng)業(yè)的態(tài)度，落實(shí)執(zhí)行的作風(fēng)。因此，防止“局部空轉(zhuǎn)”，就要聚焦黨中央出臺(tái)的各項(xiàng)制度和政策，編制十九屆四中全會(huì)重要舉措的實(shí)施規(guī)劃，明確時(shí)間表、路線圖、成果形式，通過(guò)目標(biāo)集成、政策集成、效果集成方式，實(shí)現(xiàn)無(wú)縫對(duì)接、有效運(yùn)轉(zhuǎn)。
【本文作者為北京師范大學(xué)政府管理研究院院長(zhǎng)、教授】
參考文獻(xiàn)
[1]習(xí)近平：《關(guān)于〈中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定〉的說(shuō)明》，《人民日?qǐng)?bào)》，2019年11月6日。
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責(zé)編：董 楠 / 蔡圣楠