【摘要】破格提拔要重點(diǎn)關(guān)注“格”，就要回答“破”的什么“格”和具備什么“格”才能“破格”兩個(gè)問題，一方面要控制“破格”的廣度，另一方面要控制“破格”的幅度。破格提拔要服眾，就要做到科學(xué)定“格”、依規(guī)而“破”、“破”而有度、實(shí)績(jī)?yōu)橹?、公開透明。
【關(guān)鍵詞】破格提拔 干部 黨政領(lǐng)導(dǎo) 【中圖分類號(hào)】C916 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
干部提拔任用一直是敏感話題，尤其是破格提拔，極易牽動(dòng)社會(huì)的神經(jīng)。破格提拔干部在一定程度上可以克服僵化的人才選拔程序弊端，讓特別有能力的干部發(fā)揮更大的作用。破格提拔如何服眾？要做到這一點(diǎn)必須進(jìn)一步規(guī)范破格提拔行為，做到科學(xué)定“格”、依規(guī)而“破”、“破”而有度、實(shí)績(jī)?yōu)橹?、公開透明。
破格提拔要服眾必須科學(xué)定“格”
破格提拔要重點(diǎn)關(guān)注“格”，就要回答“破”的什么“格”和具備什么“格”才能“破格”兩個(gè)問題，前者是擔(dān)任提拔后的職位所應(yīng)具備的一般條件，后者是破格所應(yīng)具備的條件，二者都涉及如何設(shè)置任職條件的問題，這兩個(gè)條件設(shè)置是否合理決定了“破格”的合理性，也極大程度上影響了“破格”是否能為大眾所接受。因此，合理確定這兩個(gè)條件，即科學(xué)定“格”十分重要。
對(duì)于選拔領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)該具備何種條件，中共中央印發(fā)的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》（以下簡(jiǎn)稱為《條例》）進(jìn)行了明確的規(guī)定。這些任職條件規(guī)定是經(jīng)過長期實(shí)踐不斷探索總結(jié)而形成的，具有較強(qiáng)的科學(xué)性。特別是在2019年的修訂過程中，它吸收了黨的十八大以來我們黨選人用人工作中探索形成的實(shí)踐成果，進(jìn)一步推進(jìn)干部選拔任用工作制度化、規(guī)范化、科學(xué)化，定“格”的科學(xué)性進(jìn)一步增強(qiáng)。因此，當(dāng)前關(guān)于各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的任職條件是科學(xué)合理的，在回答“破”的什么“格”這個(gè)問題上是明確的。
當(dāng)前的重點(diǎn)應(yīng)該解決具備什么樣的“格”才能“破格”的問題。在《條例》中也進(jìn)行了相應(yīng)的規(guī)定，在其中的第九條規(guī)定：“特別優(yōu)秀或者工作特殊需要的干部，可以突破任職資格規(guī)定或者越級(jí)提拔擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。破格提拔的特別優(yōu)秀干部，應(yīng)當(dāng)政治過硬、德才素質(zhì)突出、群眾公認(rèn)度高，且符合下列條件之一：在關(guān)鍵時(shí)刻或者承擔(dān)急難險(xiǎn)重任務(wù)中經(jīng)受住考驗(yàn)、表現(xiàn)突出、作出重大貢獻(xiàn)；在條件艱苦、環(huán)境復(fù)雜、基礎(chǔ)差的地區(qū)或者單位工作實(shí)績(jī)突出；在其他崗位上盡職盡責(zé)，工作實(shí)績(jī)特別顯著。”但這些規(guī)定仍然是原則性的，在具體操作時(shí)，要求各級(jí)組織部門要進(jìn)一步科學(xué)制定具體的破格條件。只有這些破格條件讓人心服口服，才有后續(xù)破格提拔服眾的可能。
破格提拔要服眾必須依規(guī)而“破”
破格提拔是“破格”而不是“出格”，“破格”必須有章可依，遵章守紀(jì)?！稐l例》對(duì)破格提拔的規(guī)定是首先要遵守的規(guī)矩，就是要求破格提拔必須符合相關(guān)資格條件，破格提拔干部必須從嚴(yán)掌握。同時(shí)，《條例》還規(guī)定：“不得突破《條例》第七條規(guī)定的基本條件和第八條第一款第七項(xiàng)規(guī)定的資格要求；任職試用期未滿或者提拔任職不滿一年的，不得破格提拔；不得在任職年限上連續(xù)破格；不得越兩級(jí)提拔。”這四個(gè)“不得”是破格提拔干部的紅線，不可逾越。
但是，正如上文所指出的，盡管在《條例》中已列明了具體的規(guī)定，實(shí)際操作中還是有很多事項(xiàng)需要進(jìn)一步明確。為讓破格提拔有章可循，具體實(shí)施破格提拔的部門還需要進(jìn)一步制定規(guī)矩。要明確破格提拔的具體程序，破格提拔過程中嚴(yán)格遵循組織程序，嚴(yán)格遵守選人用人程序，及分析研判和動(dòng)議、民主推薦、考察、討論決定、任職等環(huán)節(jié)的相關(guān)規(guī)定要求，根據(jù)本地區(qū)、本崗位的具體情況制定切實(shí)工作方案，并依據(jù)工作方案具體程序逐項(xiàng)推進(jìn)。切不可搞“一言堂”，個(gè)別人說了算，將組織程序當(dāng)成擺設(shè)或是橡皮圖章。
依規(guī)而“破”包含有規(guī)可依和依規(guī)辦事兩個(gè)方面，缺一不可。有規(guī)可依方面，《條例》是大原則、大規(guī)矩，要真正做到有規(guī)可依，還需要具體操作部門進(jìn)一步制定落地的規(guī)矩。依規(guī)辦事方面，則是具體操作部門的責(zé)任。因此，從這個(gè)意義上說，當(dāng)前，依規(guī)而“破”的責(zé)任在具體操作部門，既要求其制定具體操作性的規(guī)矩，也需要其按照規(guī)矩辦事。但完全依賴于具體操作部門并不能保證這一點(diǎn)，應(yīng)加強(qiáng)上級(jí)部門對(duì)下級(jí)單位破格提拔行為的指導(dǎo)和監(jiān)督，加強(qiáng)破格提拔方案的報(bào)備、過程的監(jiān)督和效果的考評(píng)，只有這樣，才能真正實(shí)現(xiàn)破格提拔中的依規(guī)而“破”。
破格提拔要服眾必須“破”而有度
破格提拔一方面要控制“破格”的廣度，即“破格”必須限定在極小的范圍。“破格”只能是極少數(shù)人，在極少情況下發(fā)生。“破格”如果人數(shù)過多，則會(huì)損害所定“格”的嚴(yán)肅性，讓“格”名存實(shí)亡。《條例》中強(qiáng)調(diào)了破格提拔干部必須從嚴(yán)掌握，有利于控制“破格”的廣度。但是，當(dāng)前破格提拔并非個(gè)別現(xiàn)象，而是在一定范圍內(nèi)存在。由于存在官員基數(shù)大、網(wǎng)絡(luò)擴(kuò)散效應(yīng)強(qiáng)等因素，導(dǎo)致民眾容易感覺破格提拔時(shí)有發(fā)生，從而高估破格提拔廣度，如果破格提拔理由無法令人信服，那么勢(shì)必更會(huì)加大民眾對(duì)破格提拔干部的質(zhì)疑。更進(jìn)一步，如果破格提拔的人數(shù)過多、經(jīng)常發(fā)生，還會(huì)引起人們對(duì)“格”的質(zhì)疑，從而損害整個(gè)干部選拔運(yùn)用體系的科學(xué)性和權(quán)威性。
破格提拔另一方面要控制“破格”的幅度，即“破格”必須限定在一定的幅度內(nèi)。當(dāng)前關(guān)于干部任用提拔、公務(wù)員晉升等條件的規(guī)定是在總結(jié)長期實(shí)踐的基礎(chǔ)上制定的，基本符合干部成長規(guī)律，是為了確保干部在提拔到某一級(jí)職位時(shí)經(jīng)歷了足夠的歷練，具備了足夠的能力。因此，即便在一些特殊情況下，確有破格提拔的必要，也必須嚴(yán)格控制“破格”的幅度。這里應(yīng)該把握這樣幾點(diǎn)：一是不可連破多級(jí)?！稐l例》對(duì)此明確規(guī)定不得越兩級(jí)提拔，現(xiàn)實(shí)中突破這一條的比較少見。二是不可同時(shí)突破多項(xiàng)條件。如果同時(shí)突破多項(xiàng)條件，表明被提拔者在多個(gè)方面未達(dá)到任職要求，則不能勝任新崗位的可能性大大增加，也更容易受到質(zhì)疑。三是不可一破再破，即對(duì)同一對(duì)象，不應(yīng)多次破格提拔。同時(shí)，多次“破格”會(huì)導(dǎo)致官員晉升過快，缺乏相應(yīng)的歷練和業(yè)績(jī)支撐，難以服眾，破壞了官員之間的公平競(jìng)爭(zhēng)。
控制破格提拔的廣度和幅度，實(shí)際上就是要控制好破格提拔的面與點(diǎn)。只有控制好了面和點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)點(diǎn)面結(jié)合，從嚴(yán)把控，才能真正讓破格提拔發(fā)揮其照顧特殊性的作用，既能不拘一格選人才、用人才，又能讓人信服。
破格提拔要服眾必須以實(shí)績(jī)?yōu)橹?/strong>
《條例》中規(guī)定了破格提拔特別優(yōu)秀或者工作特殊需要的干部的基本條件。對(duì)于這些條件，無論是針對(duì)特別優(yōu)秀干部強(qiáng)調(diào)的應(yīng)當(dāng)政治過硬、德才素質(zhì)突出、群眾公認(rèn)度高，還是針對(duì)工作特殊需要的干部所強(qiáng)調(diào)的符合特殊需要，都只是破格提拔的前提條件，從理論上說，這些只是基礎(chǔ)條件，是對(duì)任何一個(gè)破格提拔干部的基本要求，但具備這些條件并不足以服眾。要讓破格提拔服眾，還必須堅(jiān)持實(shí)績(jī)?yōu)橹?，也就是說，在破格提拔干部時(shí)，不僅要考察其是否具備基本的破格條件，還要重點(diǎn)考察其在現(xiàn)崗位上是否有令人信服的業(yè)績(jī)。
為什么一定要以實(shí)績(jī)作為破格提拔干部的主要條件？原因有三：一是因?yàn)閷?shí)績(jī)是個(gè)人能力的體現(xiàn)。在具備過硬政治素質(zhì)的前提下，是否具備相應(yīng)崗位的任職能力是判斷一個(gè)官員是否稱職、是否晉升的關(guān)鍵。在破格提拔時(shí)，尤其應(yīng)注重對(duì)官員個(gè)人能力的考察，而個(gè)人能力的具體表現(xiàn)則是其在現(xiàn)崗位上的實(shí)際業(yè)績(jī)。如果其在現(xiàn)崗位上的業(yè)績(jī)確實(shí)明顯高于其他競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，則表明其具備了較強(qiáng)的個(gè)人能力，具備了晉升職務(wù)、擔(dān)任上一級(jí)崗位的能力；如果沒有明顯高于他人的業(yè)績(jī)，則表明其能力并不突出，破格提拔必然難以服眾。二是因?yàn)閷?shí)績(jī)是可量化、可比較的標(biāo)準(zhǔn)。在破格提拔的諸多條件中，很多都是主觀化的標(biāo)準(zhǔn)，不易測(cè)量，而個(gè)人實(shí)際的業(yè)績(jī)則是可以量化的標(biāo)準(zhǔn)。在大多數(shù)情況下，某個(gè)官員是否真的突出，達(dá)到了領(lǐng)先群僚、值得“破格”的程度，比一比當(dāng)前職位上的業(yè)績(jī)就一目了然，而其他標(biāo)準(zhǔn)則不是那么容易測(cè)量和比較。三是因?yàn)閷?shí)績(jī)突出才最有可能服眾。破格提拔要想服眾，必須讓民眾看到被提拔者有出眾的能力，有值得“破格”之處。在諸多條件中，只有被提拔者的實(shí)際業(yè)績(jī)才有可能為民眾所見、所評(píng)判。因此，也只有通過突出的實(shí)績(jī)才有可能讓民眾認(rèn)可和信服。
在破格提拔中堅(jiān)持以實(shí)績(jī)?yōu)橹?，必須要做到以下兩點(diǎn)：一是要降低其他原因破格提拔的比重，特別是應(yīng)降低班子結(jié)構(gòu)需要等所謂特殊需要類的破格提拔，如確有特殊需要，應(yīng)加大選人用人范圍，在更大范圍內(nèi)選用符合崗位需求的干部。二是要完善官員的考評(píng)機(jī)制，對(duì)官員的業(yè)績(jī)能夠客觀、科學(xué)評(píng)價(jià)，將轄區(qū)民眾的評(píng)價(jià)納入評(píng)價(jià)體系，盡量避免一些官員只做表面文章、追求短期業(yè)績(jī)的行為。
破格提拔要服眾必須公開透明
陽光是最好的除菌劑。破格提拔作為干部選拔運(yùn)用中的特殊情況，更需要保證整個(gè)過程在陽光下運(yùn)行。當(dāng)前破格提拔受到質(zhì)疑，很大的一個(gè)原因也是因?yàn)檫\(yùn)作不夠透明。因此，要想讓破格提拔服眾，必須做到選人用人過程公開透明，接受社會(huì)監(jiān)督。
破格提拔公開透明有幾個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)尤其重要：一是選用程序公開透明。程序公開透明是破除質(zhì)疑的必要條件，只有程序公開透明才能消除一些不必要的猜測(cè)和猜疑，才能避免以訛傳訛，才能避免“暗箱操作”的質(zhì)疑。程序公開透明要求對(duì)破格提拔干部程序事先擬定、公開，接受監(jiān)督，確保整個(gè)過程按照擬定程序推進(jìn)。二是資格條件公開透明。應(yīng)事前對(duì)擬提拔的崗位應(yīng)具備的資格條件予以公開，對(duì)可破格的條件和程度予以公開說明。三是擬提拔對(duì)象公開透明。在選定擬破格提拔對(duì)象后，應(yīng)對(duì)照公開的資格條件對(duì)擬破格提拔對(duì)象所具備的條件、所破格的條件，及破格的理由、擬破格提拔對(duì)象的實(shí)際業(yè)績(jī)予以公開。四是監(jiān)督機(jī)制公開透明。應(yīng)建立破格提拔干部的監(jiān)督機(jī)制，并公之于眾，接受公眾監(jiān)督。
在具體操作中，由于破格提拔干部的特殊性，受到質(zhì)疑的可能性更高，因而對(duì)公開透明的要求更高，一定要通過公開透明讓組織部門和被破格者都理直氣壯、問心無愧，切不可藏頭露尾、遮遮掩掩，徒添煩惱。有“破”必有“立”，在突破一些資格條件時(shí)，還應(yīng)該在其他方面提出更高的要求。在操作時(shí)，相對(duì)于正常的干部提拔程序，可考慮擴(kuò)大破格提拔者的征求意見范圍和公示范圍、增加公示事項(xiàng)、延長公示期等。通過以“立”補(bǔ)“破”，確保破格提拔真正達(dá)到選擇優(yōu)秀人才的目的，真正做到讓人信服。
破格提拔要服眾必須建立干部能上能下機(jī)制
破格提拔之所以受到如此之多的關(guān)注，還在于當(dāng)前尚缺乏干部能上能下的機(jī)制。盡管在一些文件中提出要建立干部能上能下的機(jī)制，但在實(shí)際操作中，干部能上不能下的現(xiàn)象比較突出，只要達(dá)到某一級(jí)別，無論是否能勝任該崗位的職責(zé)，只要不違法違紀(jì)，基本上不會(huì)出現(xiàn)降級(jí)的可能。即便明顯不勝任，往往也會(huì)調(diào)往同級(jí)別的另一崗位繼續(xù)任職，級(jí)別、待遇不受影響。同時(shí)由于以權(quán)謀私的現(xiàn)象還在一定程度上存在，很容易讓民眾將破格提拔與權(quán)力、利益聯(lián)系起來，從而使破格提拔問題十分敏感，易受質(zhì)疑。
對(duì)于破格提拔的干部，能上能下機(jī)制的建立更為重要。破格提拔比正常提拔干部缺少相應(yīng)的歷練，在新的崗位上有更大的風(fēng)險(xiǎn)，能上能下機(jī)制的建立實(shí)際上是要為破格提拔建立一種風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制，及時(shí)糾正破格提拔產(chǎn)生的不良后果。為了使這種機(jī)制更好發(fā)揮作用，可考慮延長破格提拔干部的試用期（如兩年），在試用期內(nèi)未達(dá)到預(yù)期效果的破格提拔干部可考慮按照原級(jí)別運(yùn)用，而不是簡(jiǎn)單調(diào)往其他同級(jí)別崗位。
從根本上，要減少民眾對(duì)破格提拔干部的質(zhì)疑，必須要讓所有領(lǐng)導(dǎo)干部回歸“人民公仆”的本來面目，真正為人民服務(wù)，斬?cái)嘁磺袡?quán)力背后的利益鏈條，只有這樣，對(duì)破格提拔的質(zhì)疑才能真正煙消云散。
（作者為中國社會(huì)科學(xué)院人口與勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)研究所研究員）
【參考文獻(xiàn)】
①《中共中央印發(fā)<黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例>》，新華網(wǎng)，2019年3月17日。
責(zé)編/賈娜 美編/王夢(mèng)雅
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