摘 要:從黨的十八屆四中全會(huì)提出要堅(jiān)持“系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理”,到黨的十九屆四中全會(huì)指出要加強(qiáng)“系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理”,是對這四大治理方向重視程度的又一次提升。充分了解“四維治理”所具有的不同內(nèi)涵、重要意義,并對其邏輯關(guān)系進(jìn)行研究分析,以及更好加強(qiáng)“四維治理”,對于更好將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能有著重要意義。
關(guān)鍵詞:治理效能 國家治理 系統(tǒng)治理 依法治理
【中圖分類號】D63 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
黨的十九屆四中全會(huì)審議通過了《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》,這一決定內(nèi)容豐富、意義重大?!稕Q定》在已有基礎(chǔ)上進(jìn)一步將國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化與堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度相結(jié)合,深刻地闡明了推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要價(jià)值。領(lǐng)會(huì)《決定》精神,需要我們深刻理解堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度與推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化之間的內(nèi)在邏輯?!稕Q定》將“系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理”作為“把我國制度優(yōu)勢更好轉(zhuǎn)化為國家治理效能”的重要途徑,則是上述內(nèi)在邏輯的重要體現(xiàn)。
“四維治理”的提出與意義
“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的首次提出是在黨的十八屆三中全會(huì),與“全面深化改革”“發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度”一脈相承。黨的十八屆四中全會(huì)提出要“堅(jiān)持系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理”。黨的十九屆四中全會(huì)進(jìn)一步指出要“加強(qiáng)系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理,把我國制度優(yōu)勢更好轉(zhuǎn)化為國家治理效能”。從“堅(jiān)持”到“加強(qiáng)”,表明黨中央對“系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理”重視程度的不斷增強(qiáng)。我國全面深化改革已進(jìn)入深水區(qū),面對日益復(fù)雜的國際環(huán)境和國內(nèi)社會(huì)主要矛盾的變化,只有“加強(qiáng)”這四個(gè)方面治理,才能助推國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進(jìn)程,進(jìn)而更有效地將國家制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為國家治理效能。
“系統(tǒng)治理”“依法治理”“綜合治理”和“源頭治理”不僅僅是“四個(gè)維度”,而且是“一個(gè)體系”。系統(tǒng)治理是基于系統(tǒng)的思維,從整體性的角度進(jìn)行有效治理;依法治理強(qiáng)調(diào)對法律的敬畏感,是廢棄“人治”的窠臼,堅(jiān)守“法治”的神圣,體現(xiàn)治理的科學(xué)性、公平性和公正性;綜合治理是國家治理的重要組成部分,文明和諧的社會(huì)主義社會(huì)必然是共建共享、風(fēng)清氣正、安全守法、井然有序的祥和景象;源頭治理突出從根源、本質(zhì)上有效應(yīng)對復(fù)雜的社會(huì)經(jīng)濟(jì)問題,力求“連根拔起”、對癥下藥、藥到病除。
這四個(gè)維度本是一個(gè)體系,是中國特色社會(huì)主義治理體系的偉大建構(gòu),四個(gè)維度相互聯(lián)系共同構(gòu)建起現(xiàn)代化的治理網(wǎng)絡(luò)。而“加強(qiáng)系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理”就是要在“堅(jiān)持”的基礎(chǔ)上作出進(jìn)一步的強(qiáng)化,這一訴求本質(zhì)上是構(gòu)建國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的題中之義,是把國家制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為國家治理效能的有效途徑。
關(guān)于加強(qiáng)“四維治理”的幾點(diǎn)思考
強(qiáng)化:聯(lián)合動(dòng)態(tài)的系統(tǒng)治理
現(xiàn)代社會(huì)是復(fù)雜的風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)。貝克提出“風(fēng)險(xiǎn)不僅跨越民族國家的邊界,也模糊了生產(chǎn)和再生產(chǎn)的界限”,表明了風(fēng)險(xiǎn)無孔不入,現(xiàn)代社會(huì)中的各個(gè)領(lǐng)域、不同階層都會(huì)受到潛在風(fēng)險(xiǎn)的威脅,風(fēng)險(xiǎn)一旦脫離“潛伏性”的外衣,將會(huì)導(dǎo)致財(cái)產(chǎn)甚至生命的毀滅,因此現(xiàn)代化治理體系和治理能力所體現(xiàn)的系統(tǒng)治理應(yīng)然是“聯(lián)動(dòng)整合”的。
“聯(lián)動(dòng)”是指聯(lián)合治理和動(dòng)態(tài)治理。聯(lián)合治理的解構(gòu)可以呈現(xiàn)出不同的敘事類型,從現(xiàn)實(shí)和虛擬的角度,聯(lián)合治理是指現(xiàn)實(shí)社會(huì)治理和虛擬網(wǎng)絡(luò)治理的聯(lián)合;從治理結(jié)構(gòu)的角度,聯(lián)合治理是指經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)、政治系統(tǒng)、文化系統(tǒng)、社會(huì)系統(tǒng)、生態(tài)文明系統(tǒng)的聯(lián)合治理;從治理主體的角度,聯(lián)合治理是各級黨委、政府及其部門、企事業(yè)單位以及公民的參與式治理;從治理過程的角度,聯(lián)合治理則是基于事前、事中、事后的全過程的程序性治理。而這種聯(lián)動(dòng)不僅僅是遵循和堅(jiān)持既有的治理結(jié)構(gòu)和治理體系,它必然體現(xiàn)出“動(dòng)態(tài)”的特點(diǎn),這種動(dòng)態(tài)就是創(chuàng)新、更新和升級。例如,現(xiàn)代化的進(jìn)程伴隨著城市化的發(fā)展,而興建垃圾焚燒廠、核電站等大型工程往往會(huì)遭遇公眾的抵制,究其原因就是在風(fēng)險(xiǎn)評估的閉環(huán)系統(tǒng)中缺失了“社會(huì)理性”,因而現(xiàn)代化的風(fēng)險(xiǎn)評估系統(tǒng)應(yīng)該從評估主體、評估方法、評估內(nèi)容、評估過程中注入“人文主義”的思維[1]。
同時(shí),“動(dòng)態(tài)”的另一個(gè)特性就是及時(shí)、適時(shí)。現(xiàn)代社會(huì)是信息化迅猛發(fā)展的社會(huì),大數(shù)據(jù)技術(shù)的發(fā)展推動(dòng)了人工智能、區(qū)塊鏈等行業(yè)的興起,繼而國家治理體系和治理能力應(yīng)該與時(shí)俱進(jìn),跟上互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展的科技潮流,充分利用大數(shù)據(jù)的信息優(yōu)勢,構(gòu)建完備可靠的即時(shí)響應(yīng)體系和監(jiān)管機(jī)制,建設(shè)智慧政府;同時(shí),強(qiáng)化線上和線下的系統(tǒng)治理,互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展是一把雙刃劍,需要謹(jǐn)慎有度地利用信息科技,同時(shí)也需要警惕預(yù)防信息科技所帶來的各種風(fēng)險(xiǎn)。
完善:全面深化依法治理
全面深化依法治理不僅要堅(jiān)持依法執(zhí)政、依法治國、依法行政共同推進(jìn),法治國家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè),還要深入落實(shí)法治秩序、法治思維、法治方式[2]。
堅(jiān)守法治秩序是全體公民的責(zé)任,不僅包括公民自身守法懂法,還包含政府工作人員遵從法治準(zhǔn)則,知法守法;運(yùn)用法治思維既是遵從法治的規(guī)制,確保權(quán)力的使用、權(quán)利的維護(hù)都以法律法規(guī)為依據(jù),對“法無明文不可為”與“法無禁止即可為”所指代事項(xiàng)應(yīng)有清楚認(rèn)知;應(yīng)用法治方式,就是遵從法治的原則,以內(nèi)化的規(guī)范、自律建構(gòu)科學(xué)合理的組織結(jié)構(gòu)、權(quán)力結(jié)構(gòu),強(qiáng)調(diào)辦事準(zhǔn)則的規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化,處事公平、公正、公開、民主,保證制度體系的廉潔清明。同時(shí),強(qiáng)調(diào)法治主體的主動(dòng)性,例如,被廣泛議論的《未成年人保護(hù)法》,法律本身所具有的滯后性,無法防范超脫既有法治范疇的社會(huì)問題,但是法治主體是權(quán)益應(yīng)變的,在社會(huì)問題的影響未演化成社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)之前,及時(shí)響應(yīng)、展開討論,主動(dòng)面對問題、處理問題、化解問題,樹立法治主體的權(quán)威性,將法治理念植入人心、融入社會(huì)行為之中,進(jìn)而提高法治理念的覆蓋維度,力求實(shí)現(xiàn)公眾知法守法、懂法用法,用法律武器保護(hù)自己;公務(wù)人員依法執(zhí)政、依法行政,不違規(guī)、不違法、不犯法,形成風(fēng)清氣正的法治社會(huì)的局面,進(jìn)而推進(jìn)治理結(jié)構(gòu)的法治化、治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。
發(fā)展:共建共享的綜合治理
綜合治理是社會(huì)治理的一個(gè)重要研究范疇,黨的十八屆四中全會(huì)將其上升到國家治理的層面,十九屆四中全會(huì)則將之進(jìn)一步強(qiáng)化。國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn),需要通過各個(gè)層面、各個(gè)方面的治理體系和治理能力現(xiàn)代化具體體現(xiàn)出來,推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化不僅是當(dāng)前和未來各級黨委、各級政府的重要任務(wù),也是全社會(huì)(包括企業(yè)、事業(yè)單位、社區(qū))的一項(xiàng)重要任務(wù),甚至包括公民個(gè)人,因?yàn)闆]有公民的參與,就很難實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。因而,綜合治理的提高需要全社會(huì)的共建共享。
“共建”強(qiáng)調(diào)發(fā)揮社會(huì)力量的獨(dú)特價(jià)值、激發(fā)社會(huì)活力,在黨的領(lǐng)導(dǎo)和政府的主導(dǎo)下,培育和發(fā)展社會(huì)組織,充分釋放社會(huì)組織成長的空間,促進(jìn)社會(huì)自治。同時(shí),也要注重現(xiàn)代化公民的培育,提高公民理性素養(yǎng),塑造自尊自信、理性平和、親善友愛的社會(huì)心態(tài);“共享”強(qiáng)調(diào)的是一種開放的心態(tài),政府主體應(yīng)更多地讓公眾共享決策參與權(quán),擴(kuò)大公共參與,拉近公眾與政府之間的權(quán)力距離,全球化的政府?dāng)?shù)據(jù)開放運(yùn)動(dòng)在一定程度上提高了公眾對政府的信任感,通過提高政府自身運(yùn)行的透明度來構(gòu)建政民互動(dòng)的政治基石;作為社會(huì)主體的共享就是提高人際信任和信息分享,這種信任不僅是公眾之間的信任,也是公眾與各類組織之間的信任,這種信任的建構(gòu)就是基于信息的共享進(jìn)行粘合,從而提高社會(huì)群體之間的協(xié)同性,共建和諧社會(huì)。
升華:前瞻有效的源頭治理
源頭治理就是指抓住主要矛盾或者矛盾的主要方面,從根本上識(shí)別問題、分析問題、解決問題,進(jìn)行預(yù)防性治理。奧斯本提出“預(yù)防而不是治療”,具有前瞻性、預(yù)見性的政府是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求,前瞻性政府就是要主動(dòng)、預(yù)先識(shí)別未來可能遇到的現(xiàn)實(shí)問題,防微杜漸,而這種前瞻性在信息化發(fā)展的當(dāng)下取得了不俗的成效。人工智能、大數(shù)據(jù)技術(shù)、區(qū)塊鏈等信息化發(fā)展助力政府主體可以充分利用大數(shù)據(jù)實(shí)現(xiàn)有效預(yù)測。
“有效”的源頭治理不僅僅可以實(shí)現(xiàn)基于大數(shù)據(jù)技術(shù)的預(yù)測,還應(yīng)強(qiáng)調(diào)治理手段、措施的落實(shí),諸多公共政策未能發(fā)揮應(yīng)有的功效在于落實(shí)的過程差強(qiáng)人意,可能產(chǎn)生了公共政策過程中的“立交橋”現(xiàn)象[3],即公共政策在宏觀、中觀層級的執(zhí)行順暢,在微觀層級政令不暢,而這一問題的消解就是升華源頭治理的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn),因而不僅需要強(qiáng)化治理決策的科學(xué)化、民主化和法治化,更要注重“需求化”的執(zhí)行機(jī)制和評價(jià)機(jī)制。
結(jié)語
黨的十九屆四中全會(huì)提出要“加強(qiáng)系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理”,四維一體,相互聯(lián)系。其中,系統(tǒng)治理是總領(lǐng),依法治理是前提,綜合治理是基石,源頭治理是關(guān)鍵。
系統(tǒng)治理是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總領(lǐng),國家治理只有從整體著眼、聯(lián)合動(dòng)態(tài)演進(jìn),才能全面實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化;依法治理是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要前提,法治化是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要依歸,沒有法治化,就不可能有國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化;綜合治理是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要的基石,只有加強(qiáng)綜合治理,才能形塑和諧社會(huì),實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理的現(xiàn)代化,國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化需要以社會(huì)治理現(xiàn)代化為基礎(chǔ);源頭治理是提高治理能力的關(guān)鍵,現(xiàn)代化政府應(yīng)是智慧、智能的,能夠積極主動(dòng)識(shí)別問題、從源頭解決問題。只有加強(qiáng)源頭治理,才能確保提升國家治理的效能。“四維治理”之間的關(guān)系是相互內(nèi)嵌的,形成的治理結(jié)構(gòu)服務(wù)于治理體系和治理能力的現(xiàn)代化[4]。
堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是關(guān)系黨和國家事業(yè)興旺發(fā)達(dá),國家長治久安,人民幸福安康的重大問題。在黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下,加強(qiáng)“系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理”,是把國家制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為國家治理效能的有效途徑,也是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要推手。深刻理解“系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理”及其相互關(guān)系,不僅對于各級黨委、政府推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的實(shí)踐具有重要指導(dǎo)意義,而且對于推動(dòng)社會(huì)科學(xué)界深化有關(guān)堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的理論研究具有重要的學(xué)術(shù)價(jià)值。
【本文作者為北京航空航天大學(xué)公共管理學(xué)院教授;北京航空航天大學(xué)公共管理學(xué)院博士生楊正對本文亦有貢獻(xiàn)】
注釋
[1]胡象明、張麗穎:《科學(xué)主義與人文主義視角下大型工程社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估困境及對策探析》,《行政論壇》,2018年第2期,第118—125頁。
[2]吳開松、楊愛琴:《公共政策執(zhí)行及其系統(tǒng)治理研究——基于公共政策“立交橋”現(xiàn)象分析》,《學(xué)習(xí)與實(shí)踐》,2018年第6期,第58—64頁。
[3]張海洋、李永洪:《依法治理:黨風(fēng)廉政建設(shè)現(xiàn)代化的戰(zhàn)略選擇》,《廣西社會(huì)科學(xué)》,2016年第09期,第1—4頁。
[4]葉中華、董鵬:《提升國家治理能力的理論思考與實(shí)踐方向》,《國家治理》,2019年第02期,第28—38頁。
責(zé)編:李 懿 / 賀勝蘭