摘 要:國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，首先是政府治理體系和政府治理能力的現(xiàn)代化。政府走在國家治理的前臺(tái)，承擔(dān)著按照黨和國家決策部署推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、管理社會(huì)事務(wù)、服務(wù)人民群眾的重大職責(zé)，因此，政府治理體系和治理能力對(duì)整個(gè)國家治理的影響重大。
關(guān)鍵詞:國家治理 政府治理 行政體制改革
【中圖分類號(hào)】D60 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
2013年，黨的十八屆三中全會(huì)將“完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為全面深化改革的總目標(biāo)，引起各界廣泛的關(guān)注。2017年，黨的十九大把推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化與新時(shí)代中國特色社會(huì)主義發(fā)展的兩個(gè)階段戰(zhàn)略安排相掛鉤，提出到2035年時(shí)“各方面制度更加完善，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化基本實(shí)現(xiàn)”；到本世紀(jì)中葉“實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，成為綜合國力和國際影響力領(lǐng)先的國家”。
十九屆四中全會(huì)提出了堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化“三步走”的總體目標(biāo)：“到我們黨成立一百年時(shí)，在各方面制度更加成熟更加定型上取得明顯成效；到二〇三五年，各方面制度更加完善，基本實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化；到新中國成立一百年時(shí)，全面實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，使中國特色社會(huì)主義制度更加鞏固、優(yōu)越性充分展現(xiàn)。”這個(gè)總體目標(biāo)和黨的十九大提出的建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家的目標(biāo)是相融合的。
堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，這個(gè)主題有三層含義：第一，我們的國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是在中國特色社會(huì)主義制度的大框架下，治理體系、治理能力的現(xiàn)代化，而不是其它的。第二，國家治理體系現(xiàn)代化是指各項(xiàng)制度要現(xiàn)代化，包括經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化等各領(lǐng)域的制度都要現(xiàn)代化。第三，治理能力現(xiàn)代化是制度執(zhí)行能力的現(xiàn)代化，要使制度能夠真正落到實(shí)處。
推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，要以堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度為前提。所以四中全會(huì)提出“堅(jiān)持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系”“堅(jiān)持和完善人民當(dāng)家作主制度體系”“堅(jiān)持和完善社會(huì)主義基本經(jīng)濟(jì)制度”“堅(jiān)持和完善繁榮發(fā)展社會(huì)主義先進(jìn)文化的制度”“堅(jiān)持和完善統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的民生保障制度”“堅(jiān)持和完善生態(tài)文明制度體系”等十三個(gè)方面的工作要求，這些都是堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度的重要部署。
其中，堅(jiān)持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)和實(shí)現(xiàn)政府治理現(xiàn)代化，是國家治理現(xiàn)代化中最重要的方面，下文著重談一下這兩點(diǎn)。
堅(jiān)持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系，提高黨科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平
黨的領(lǐng)導(dǎo)，是我國《憲法》明確規(guī)定的。我國是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的社會(huì)主義國家，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征和中國特色社會(huì)主義制度的最大優(yōu)勢。十九屆四中全會(huì)把“堅(jiān)持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系”，排在了堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度各項(xiàng)部署的第一位，突出了黨的領(lǐng)導(dǎo)在國家治理現(xiàn)代化中的重要地位?！稕Q定》還強(qiáng)調(diào)“提高黨科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平”。堅(jiān)持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)，就要在科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政方面逐步完善各種制度。
第一，科學(xué)執(zhí)政，就是結(jié)合中國實(shí)際，不斷深化對(duì)共產(chǎn)黨執(zhí)政規(guī)律、社會(huì)主義建設(shè)規(guī)律、人類社會(huì)發(fā)展規(guī)律的認(rèn)識(shí)，以科學(xué)的指導(dǎo)思想、制度體系和方式方法領(lǐng)導(dǎo)中國特色社會(huì)主義事業(yè)。過去一些領(lǐng)導(dǎo)干部“拍腦袋決策”，就不是科學(xué)執(zhí)政。當(dāng)前，技術(shù)進(jìn)步，如大數(shù)據(jù)、移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算等，能夠給我們提供很多精準(zhǔn)的決策支持，這樣就為進(jìn)一步科學(xué)決策提供了有力條件。
第二，民主執(zhí)政，指堅(jiān)持黨內(nèi)民主、人民民主，重大決策要經(jīng)過民主協(xié)商、討論，要有民意的支持和民主程序的保障。當(dāng)前，不論黨內(nèi)民主還是人民民主，都還有一定的提升空間。如何更好地體現(xiàn)民意，在一些重大決策過程中、一些重大事項(xiàng)中能夠讓黨員、人民群眾有更多的話語權(quán)和發(fā)言權(quán)，使黨的重大決策不至于因?yàn)槊撾x實(shí)際、偏離方向，而造成重大失誤，是提升民主執(zhí)政水平需要解決的問題。
第三，依法執(zhí)政，指黨的領(lǐng)導(dǎo)要逐步進(jìn)入法治軌道。十八大以來，我們建立了很多黨內(nèi)法規(guī)，并且把黨的法規(guī)條例也納入到國家法治框架中。黨的十八屆四中全會(huì)提出“建設(shè)中國特色社會(huì)主義法治體系”，其中就包括“形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實(shí)施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系和有力的法治保障體系，形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”。依法執(zhí)政，既要求黨依據(jù)憲法法律治國理政，也要求黨依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨。當(dāng)前我國的法律制度是比較完備的，但最大的問題是法治權(quán)威在黨員干部和群眾中沒有真正樹立起來，現(xiàn)實(shí)中還存在權(quán)大于法、執(zhí)法犯法、司法不公等情況。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維和法治能力建設(shè)，特別強(qiáng)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)干部要提高運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定的能力。黨的十九大報(bào)告指出：“各級(jí)黨組織和全體黨員要帶頭尊法學(xué)法守法用法，任何組織和個(gè)人都不得有超越憲法法律的特權(quán)，絕不允許以言代法、以權(quán)壓法、逐利違法、徇私枉法。”依法執(zhí)政將是未來黨領(lǐng)導(dǎo)的國家治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。
堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義行政體制，構(gòu)建職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系
國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，首先是政府治理體系和政府治理能力的現(xiàn)代化。因?yàn)檎咴趪抑卫淼那芭_(tái)，國家主要靠政府治理，所以政府治理體系和治理能力對(duì)整個(gè)國家治理的影響非常大。十九屆四中全會(huì)提出“堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義行政體制，構(gòu)建職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系”。
1978年到現(xiàn)在，我國經(jīng)歷過8次行政體制改革，通過這些改革使政府治理整體上由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的政府轉(zhuǎn)向了市場經(jīng)濟(jì)的政府。改革開放40多年，中國經(jīng)濟(jì)取得了舉世矚目的成就，中國社會(huì)發(fā)生了翻天覆地的變化，這與中國政府有效的治理有很大關(guān)系。從這點(diǎn)上講，行政體制改革功不可沒。
黨的十八大以來，我國大力推動(dòng)“放管服”改革，簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)。這個(gè)改革成效明顯。近兩年我國的營商環(huán)境排名在全世界大幅度上升。2019年10月24日，世界銀行發(fā)布的《全球營商環(huán)境報(bào)告2020》顯示，中國營商環(huán)境全球排名繼2018年從第78位躍至46位后，2019年再度升至第31位，連續(xù)兩年入列全球優(yōu)化營商環(huán)境改善幅度最大的十大經(jīng)濟(jì)體。
兩年內(nèi)營商環(huán)境大大改善，什么原因？第一，我國近幾年大幅度降低市場準(zhǔn)入。過去壟斷性的行業(yè)不允許外資、民間資本進(jìn)入，而現(xiàn)在市場準(zhǔn)入降低，金融、保險(xiǎn)、電信很多都被允許進(jìn)入了。第二，“放管服”改革取得很大成就。第三，我國推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”服務(wù)，改善服務(wù)方式，浙江的“最多跑一次”改革，佛山的“一門式服務(wù)”、北京的“一站式服務(wù)”、深圳的“不見面審批”，等等，借助互聯(lián)網(wǎng)形式改善服務(wù)手段，極大方便了企業(yè)和老百姓。營商環(huán)境排名大幅上升，客觀上也說明我國這幾年的行政體制改革、政府改革取得了很大成效。
我國的行政體制改革過去取得了很大成就，但還有很大的改革完善空間。比如，現(xiàn)在政府部門的設(shè)置和縱向的行政層級(jí)設(shè)置還有一定的調(diào)整空間。橫向來看，我國國務(wù)院由26個(gè)部委組成，但是現(xiàn)在世界上主要國家政府部門基本不超過20個(gè)，俄羅斯政府部門數(shù)量比較多，但也只有18個(gè)，其它大部分是16個(gè)、17個(gè)。這不是簡單用數(shù)字衡量，一定程度上說明我國在這方面還有改革的空間。
2018年黨和國家機(jī)構(gòu)改革，特別強(qiáng)調(diào)職責(zé)要清晰，職能減少?zèng)_突和交叉，一件事情盡量讓一個(gè)部門處理。例如，應(yīng)急管理部整合了13個(gè)部門的職能，把公安部的消防工作、林業(yè)局的森林防火、農(nóng)業(yè)部的草原防火、水利部的防汛抗旱等職能合并過來，減少各個(gè)部門都參與的情況。過去組建自然資源部、環(huán)境保護(hù)部非常難，每項(xiàng)職能都有七八個(gè)部門參與，現(xiàn)在整體歸到一個(gè)部門管理，職能配置上更為科學(xué)。即使這次黨政機(jī)構(gòu)改革完成以后，我國這方面的制度還不完全定型，還需要進(jìn)一步調(diào)整，這是今后工作的重中之重。
縱向來看，我國現(xiàn)在還是五級(jí)政府：中央政府、省政府、市政府、縣政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。按道理來講，信息化越發(fā)達(dá)、數(shù)字化越發(fā)達(dá)，組織結(jié)構(gòu)越扁平化。因?yàn)樾畔鬟f手段改變了，過去可能一級(jí)一級(jí)往下傳遞，現(xiàn)在不需要那么多會(huì)議的傳遞，可以減少管理層次，這樣既節(jié)約了人力，也節(jié)約了物力?，F(xiàn)在有一些試點(diǎn)，改變市管縣體制，縣由省直接來管，減少管理層次，但是實(shí)施過程中還有很多復(fù)雜因素制約。
轉(zhuǎn)變政府職能，是建立和完善中國特色社會(huì)主義行政體制的難點(diǎn)問題。表面上看是轉(zhuǎn)變政府職能問題，但實(shí)則是復(fù)雜的利益關(guān)系問題。當(dāng)前仍存在權(quán)力部門化、部門利益化、利益?zhèn)€人化，甚至個(gè)人利益被法定化的問題。部門立法過程中“ 相互打架”的情況經(jīng)常出現(xiàn)，說明部門在立法過程中會(huì)考慮自己部門的利益。這些都是未來行政體制改革需要考慮和完善的問題。
【本文作者為中共中央黨校（國家行政學(xué)院）教授、深圳創(chuàng)新發(fā)展研究院資深研究員】
參考文獻(xiàn)
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[3]李雅云：習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義法治思想的重大創(chuàng)新，《法治研究》，2018年03期。
責(zé)編：周素麗 / 楊 陽